典型國家天然氣價(jià)格改革及啟示

摘要：長期以來，我國天然氣定價(jià)主要采用成本加成的方法，并且受到政府的嚴(yán)格管制。從美國、俄羅斯和英國的天然氣價(jià)格改革經(jīng)驗(yàn)來看，天然氣價(jià)格市場化是最終目的，但在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段需采取不同的定價(jià)方式。對于我國來說，天然氣市場化程度和天然氣定價(jià)機(jī)制開放程度都較低，天然氣價(jià)格管制不能立即解除，價(jià)格改革應(yīng)集中在管制方式改革上。基于此，本文提出了我國天然氣出廠價(jià)利用市場凈回值定價(jià)法，管輸費(fèi)利用二部制定價(jià)法，城市配氣費(fèi)仍采用成本加成定價(jià)法。

關(guān)鍵詞：天然氣；價(jià)格；改革；管制

中圖分類號：F407

我國天然氣價(jià)格改革一直是能源經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域討論的熱門話題。近來，部分地區(qū)天然氣漲價(jià)又使這個問題備受關(guān)注。如何既保障民生，又能促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，是我國天然氣價(jià)格改革的關(guān)鍵。一些國家在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次天然氣價(jià)格改革，可以為我國天然氣價(jià)格改革提供一定的借鑒。

一、成本加成是我國天然氣定價(jià)的主要方法

我國天然氣價(jià)格包括出廠價(jià)、管輸費(fèi)和城市配氣費(fèi)三部分，受到政府的嚴(yán)格管制，并且主要采取成本加成的定價(jià)方法。

天然氣出廠價(jià)由天然氣生產(chǎn)成本、稅金和合理利潤三部分組成。其中，天然氣生產(chǎn)成本包括勘探開發(fā)成本、采出成本、凈化成本等；利潤部分則得到國家較為嚴(yán)格的控制。考慮到資金的時(shí)間價(jià)值，在一個生產(chǎn)周期內(nèi)，可以將不同時(shí)間點(diǎn)所發(fā)生的資金流入和流出都折算到一個固定的時(shí)間點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上計(jì)算天然氣價(jià)格。這種計(jì)算方法被稱為“動態(tài)法”，計(jì)算結(jié)果更加具有說服力[1]。

國家對天然氣管輸費(fèi)采取了更為嚴(yán)格的管制。按照“新線新價(jià)，一線一價(jià)”的管輸政策，我國天然氣管輸費(fèi)同樣采用成本加成定價(jià)法，具體表示為“天然氣管輸費(fèi)=管輸成本+稅收+合理利潤”。管輸費(fèi)的稅收按照我國運(yùn)輸行業(yè)的稅收政策執(zhí)行，同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)、不同用戶、不同距離的管道來確定合理利潤的多少，一些管線還根據(jù)是否對用戶連續(xù)供氣采取不同的定價(jià)方式。

城市配氣費(fèi)是天然氣進(jìn)入城市門站后，由城市燃?xì)馍掏ㄟ^城市燃?xì)夤芫W(wǎng)進(jìn)行燃?xì)廨斉涞倪^程中發(fā)生的成本、費(fèi)用之和，主要包括增容費(fèi)、調(diào)峰費(fèi)等。城市配氣費(fèi)加上稅收和合理利潤就形成了終端用戶價(jià)格?？梢钥闯觯鞘信錃赓M(fèi)也是采用“成本+利潤”的定價(jià)方法。城市燃?xì)鈨r(jià)格由省一級價(jià)格主管部門制定，調(diào)整靈活性更強(qiáng)，因此能夠更好地符合市場情況，這使城市燃?xì)馐袌龀蔀檎麄€天然氣產(chǎn)業(yè)中盈利性最好的部分，從而吸引了大量資本的進(jìn)入。

成本加成定價(jià)方法考慮到了天然氣供應(yīng)企業(yè)的成本因素以及一定的利潤空間，在建設(shè)初期能夠促進(jìn)天然氣的生產(chǎn)。但是由于企業(yè)成本等客觀因素的不斷變化，國家管制下的成本估算難以跟上這種變化節(jié)奏，容易導(dǎo)致天然氣價(jià)格與市場客觀規(guī)律不符，損害天然氣生產(chǎn)企業(yè)的積極性。近年來，隨著我國天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，天然氣價(jià)格改革的呼聲也越來越高。

一些國家在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次天然氣價(jià)格改革，可以為我國天然氣價(jià)格改革提供一定的借鑒。

二、主要國家天然氣價(jià)格改革歷程

本部分主要介紹美國、俄羅斯和英國的天然氣價(jià)格改革歷程。

（一）美國天然氣價(jià)格改革歷程

1938年，隨著美國天然氣州際管道的迅速發(fā)展，為了防止掌握管道的少數(shù)幾家公司聯(lián)合制定壟斷高價(jià)，各州的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)紛紛要求聯(lián)邦政府對天然氣價(jià)格進(jìn)行管制。因此，聯(lián)邦政府出臺了《天然氣法案》，對管輸費(fèi)用進(jìn)行管制；但是該法案并不適用于天然氣生產(chǎn)和城市配送環(huán)節(jié)。為了進(jìn)一步保護(hù)廣大消費(fèi)者的權(quán)益，1954年，美國政府又出臺了《菲利普決議》，將價(jià)格管制擴(kuò)大到天然氣井口價(jià)。連續(xù)的價(jià)格管制政策收到很好的效果，促進(jìn)了天然氣消費(fèi)量持續(xù)快速上升，推動了美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，價(jià)格管制最終挫傷了生產(chǎn)者的積極性。從20世紀(jì)70年代開始，美國天然氣產(chǎn)量開始下滑。為了應(yīng)對這一局面，20世紀(jì)70年代末期，美國政府決定制定政策放松對天然氣價(jià)格的管制。1978年，美國政府頒布《天然氣政策法》，同意逐步解除對天然氣井口價(jià)的管制；1985年，美國政府允許管道運(yùn)輸公開準(zhǔn)入，并確定天然氣銷售價(jià)格市場化，允許生產(chǎn)商與用戶直接議價(jià)；1989年，頒布《天然氣井口價(jià)格解除管制法》，完全取消井口價(jià)格管制。

價(jià)格管制的解除促進(jìn)了美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年，美國天然氣產(chǎn)量達(dá)到6512.9億立方米，消費(fèi)量達(dá)到6900.6億立方米，均居世界首位。天然氣市場體系和市場機(jī)制逐漸完善，市場的放開吸引更多新的資本加入，消費(fèi)者從激烈的市場競爭中得到更多的實(shí)惠。目前，美國天然氣價(jià)格基本上由其現(xiàn)貨市場與期貨市場共同決定，是完全市場化的定價(jià)機(jī)制。完善的價(jià)格機(jī)制是美國成為世界最大的天然氣市場的重要原因。

（二）俄羅斯天然氣價(jià)格改革歷程

天然氣產(chǎn)業(yè)在俄羅斯經(jīng)濟(jì)中的作用舉足輕重，2011年，俄羅斯天然氣產(chǎn)量為6070.1億立方米，消費(fèi)量為4245.7億立方米，都僅次于美國居世界第二位；天然氣凈出口1913.4億立方米，位居世界首位。因此，天然氣價(jià)格問題在俄羅斯備受關(guān)注，不合適的天然氣定價(jià)機(jī)制會扭曲天然氣市場價(jià)值，從而對俄羅斯經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。

在前蘇聯(lián)時(shí)期，俄羅斯天然氣由國家統(tǒng)一定價(jià)，這種定價(jià)模式在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯天然氣的終端價(jià)格由能源管理委員會制定和調(diào)整。在俄羅斯能源管理委員會指導(dǎo)性定價(jià)的基礎(chǔ)上，俄羅斯各聯(lián)邦能源管理委員會確定各地最終的零售價(jià)格。目前，俄羅斯正逐步放開零售價(jià)格管制，建立市場化的定價(jià)方式[2]。

俄羅斯天然氣管道在前蘇聯(lián)解體后由Gazprom統(tǒng)一經(jīng)營，俄羅斯能源管理委員會統(tǒng)一制定生產(chǎn)企業(yè)使用管道輸送天然氣的價(jià)格。隨著俄羅斯市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，俄羅斯正嘗試建立管輸市場第三方準(zhǔn)入機(jī)制。2000年，俄羅斯頒發(fā)的《關(guān)于在俄聯(lián)邦境內(nèi)天然氣價(jià)格與輸送費(fèi)率政府調(diào)控的議案》，提出要逐步放開天然氣批發(fā)和零售價(jià)格，將價(jià)格管制過渡到對管輸價(jià)格上來。

Gazprom在俄羅斯具有極強(qiáng)的壟斷地位，其不僅統(tǒng)一經(jīng)營俄羅斯的天然氣管道，而且還是俄羅斯最大的天然氣生產(chǎn)商；其他生產(chǎn)商不但實(shí)力弱，而且還必須通過Gazprom來輸送天然氣。為了限制Gazprom、保證市場相對公平，俄羅斯政府對其他生產(chǎn)商的天然氣價(jià)格管制已經(jīng)解除，而對Gazprom的價(jià)格嚴(yán)格管制。這在另一個方面也表明，俄羅斯的天然氣市場結(jié)構(gòu)并不成熟，價(jià)格管制的改革并不徹底。

（三）英國天然氣價(jià)格改革歷程

20世紀(jì)90年代以前，英國天然氣市場有生產(chǎn)商、英國天然氣公司（BG）和終端市場三級組成。BG通過與生產(chǎn)商談判購買天然氣，再將之銷售給終端用戶。BG與生產(chǎn)商談判所形成的價(jià)格依據(jù)是市場凈回值法，并與粗柴油價(jià)格掛鉤，政府不進(jìn)行管制。天然氣終端市場分為價(jià)目表市場和合同市場，價(jià)目表市場的用戶主要是居民和商業(yè)用戶，合同市場則主要針對大工業(yè)用戶。在引入競爭之前，BG具有很強(qiáng)的壟斷勢力，因此，在價(jià)目表市場，天然氣價(jià)格是政府通過成本加成法制定，價(jià)格處于政府管制中。合同市場價(jià)格一直以來不受政府管制，而是通過買賣雙方通過合同進(jìn)行約定。

由于BG的壟斷勢力影響了市場的健康發(fā)展，20世紀(jì)80年代后期，英國出現(xiàn)了建立競爭性天然氣市場的呼聲。到本世紀(jì)初期，英國逐步建立了新的天然氣市場結(jié)構(gòu)。這一生產(chǎn)結(jié)構(gòu)包括生產(chǎn)商、托運(yùn)商（供應(yīng)商）、運(yùn)輸商、儲氣商以及終端用戶。托運(yùn)商從生產(chǎn)商手中購買天然氣，交給供應(yīng)商，供應(yīng)商委托運(yùn)輸商輸送天然氣至終端用戶、委托儲氣商儲氣調(diào)節(jié)市場供需。多數(shù)時(shí)候，托運(yùn)商也是供應(yīng)商，但也有特例。在這種市場結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)市場和終端用戶市場均實(shí)現(xiàn)了競爭，價(jià)格由市場決定，不受政府管制；管輸市場價(jià)格則處于政府管制當(dāng)中，市場監(jiān)管部門是OFGEM。英國天然氣市場結(jié)構(gòu)變化如圖1所示。

OFGEM在確定天然氣管輸價(jià)格時(shí)所考慮的最基本因素還是運(yùn)輸企業(yè)的成本，但采取的是最高限價(jià)定價(jià)法。這種定價(jià)方法考慮了天然氣輸送量、實(shí)際需求和預(yù)期需求之間的差額等因素，還考慮了通貨膨脹率以及勞動生產(chǎn)效率的提高。在最高限價(jià)法下，企業(yè)只有提高自身生產(chǎn)效率、降低成本才能獲取更多的收益，因此促進(jìn)了競爭和發(fā)展。為了保證最高限價(jià)法的相對準(zhǔn)確，英國天然氣管輸定價(jià)每5年修改一次。

三、典型國家天然氣價(jià)格改革的啟示

從美國、俄羅斯和英國天然氣定價(jià)機(jī)制演變過程來看，天然氣定價(jià)機(jī)制發(fā)展基本都經(jīng)歷了三個階段，如圖2所示。

在第一階段，由于市場成熟度較低，天然氣價(jià)格處于政府管制下，一般采用成本加成定價(jià)法，屬于固定價(jià)格定價(jià)階段。這種固定價(jià)格定價(jià)方法在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期作用很大，避免了寡頭壟斷帶來的福利損失，刺激了天然氣需求，推動了天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，當(dāng)外部環(huán)境隨著時(shí)間推移發(fā)生較大變化時(shí)，固定價(jià)格定價(jià)法由于靈活性不強(qiáng)，難以跟上市場變化，從而不能正確反映天然氣市場價(jià)值，導(dǎo)致供需失衡，阻礙天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第二階段稱為天然氣價(jià)值定價(jià)階段。在意識到成本加成定價(jià)法的缺陷后，美、英等國家在天然氣定價(jià)時(shí)考慮競爭性替代能源價(jià)格的影響，然而這一階段，天然氣價(jià)格管制依然存在。第三階段，隨著天然氣市場發(fā)展成熟，價(jià)格管制逐步被取消，天然氣價(jià)格轉(zhuǎn)而由競爭性市場來決定。由此可以看出以下幾個發(fā)展趨勢。

（一）政府管制定價(jià)是天然氣定價(jià)發(fā)展的必經(jīng)階段

在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，各國都采取天然氣價(jià)格管制。這是由于天然氣產(chǎn)業(yè)初期的自然壟斷特性更強(qiáng)、進(jìn)入門檻更高決定的。在這一階段，實(shí)行價(jià)格管制是避免壟斷定價(jià)、增加用戶福利的重要手段。從結(jié)果來看，價(jià)格管制限制了壟斷，促進(jìn)了用戶消費(fèi)天然氣的積極性，同時(shí)促進(jìn)了本國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）放開管制是天然氣定價(jià)發(fā)展的最終方向

管制價(jià)格難以也不可能跟上市場的變化，同時(shí)會挫傷生產(chǎn)者的積極性，導(dǎo)致天然氣價(jià)格不能真正反映其價(jià)值，從而損害天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?；诖?，各國都采取了放開價(jià)格管制的措施，讓市場決定天然氣價(jià)格。放開價(jià)格管制增加了天然氣供給，從供應(yīng)端促進(jìn)了天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從各國價(jià)格管制改革的過程來看，放開價(jià)格管制應(yīng)當(dāng)是逐步的、循序漸進(jìn)的過程。

（三）放開價(jià)格管制，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行市場結(jié)構(gòu)改革

放開價(jià)格管制的前提是調(diào)整市場結(jié)構(gòu)，否則價(jià)格改革不能取得理想的效果。美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，管輸企業(yè)處于主導(dǎo)地位，美國政府通過強(qiáng)制管輸市場公開準(zhǔn)入，同時(shí)使管輸企業(yè)職能單一化、簡單化，在此基礎(chǔ)上，才最終解除井口價(jià)管制，通過市場決定價(jià)格取得了很好的效果。對比俄羅斯天然氣價(jià)格改革來看，Gazprom掌握著天然氣管道，同時(shí)又是俄羅斯最大的天然氣生產(chǎn)商，在這種一體化的天然氣供輸格局下，俄羅斯政府雖然試圖放開價(jià)格管制，引入競爭，但效果不是十分理想。因此，俄羅斯若要推進(jìn)天然氣定價(jià)市場化進(jìn)程，改變天然氣市場結(jié)構(gòu)是必要的。英國天然氣市場被譽(yù)為“真正意義上的競爭性市場”，這與其天然氣生產(chǎn)、管輸、零售環(huán)節(jié)相互獨(dú)立以及充滿競爭的市場結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。

四、我國天然氣價(jià)格改革建議

當(dāng)今世界，能源已經(jīng)成為政治和經(jīng)濟(jì)力量的通貨，是國家之間力量等級體系的決定因素[3]。我國屬于天然氣市場化程度和天然氣定價(jià)機(jī)制開放程度都較低的國家，天然氣出廠價(jià)、管輸費(fèi)和城市燃?xì)赓M(fèi)都處在政府的管制下。為了推進(jìn)市場化，2011年底，我國在廣東和廣西兩地推行天然氣價(jià)格改革，用“市場凈回值法”取代“成本加成定價(jià)法”，建立天然氣與可替代能源價(jià)格掛鉤的定價(jià)機(jī)制。2012年，我國多個省市紛紛開展天然氣價(jià)格改革試點(diǎn)，為我國全面推進(jìn)天然氣價(jià)格改革奠定了基礎(chǔ)。

從美國、英國等典型國家天然氣價(jià)格改革的過程來看，我國天然氣價(jià)格改革的最終目標(biāo)同樣是解除管制，實(shí)現(xiàn)由市場供需決定價(jià)格。然而，解除價(jià)格管制必須建立在市場充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，否則難以取得良好效果。由于我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處在初級階段，天然氣市場結(jié)構(gòu)還不盡完善，因此我國天然氣價(jià)格管制短期內(nèi)不能解除，價(jià)格改革應(yīng)主要集中在管制方式改革上，這樣既能保留管制，又能提高管制價(jià)格的效率，是當(dāng)前我國天然氣價(jià)格改革較為優(yōu)化的選擇。

對于出廠價(jià)來說，應(yīng)當(dāng)采用市場凈回值法[4，5，6]進(jìn)行定價(jià)。市場凈回值法是通過天然氣替代能源價(jià)格計(jì)算出終端市場的天然氣終端價(jià)格，除去城市配氣費(fèi)、管輸費(fèi)得到天然氣出廠價(jià)格。對于工業(yè)用戶和城市居民用戶來說，對于不同定價(jià)區(qū)來說，替代能源的選擇和比例不盡相同，需要視實(shí)際情況而定。

對于管輸費(fèi)來說，應(yīng)當(dāng)采用二部制定價(jià)法。二部制定價(jià)符合天然氣管道建設(shè)和營運(yùn)的特性，能夠保證管輸企業(yè)回收成本，又利于國家進(jìn)行市場調(diào)控，因而是國外天然氣市場成熟國家普遍采用的管輸費(fèi)定價(jià)方式。二部制管輸費(fèi)分為“容量預(yù)定費(fèi)”和“實(shí)際使用費(fèi)”兩部分。容量預(yù)定費(fèi)是固定費(fèi)用，用戶只要預(yù)定，無論是否發(fā)生實(shí)際輸送，用戶都必須繳納此費(fèi)用才有使用管道的權(quán)力；實(shí)際使用費(fèi)是根據(jù)實(shí)際輸送量確定。二部制定價(jià)法有助于管道投資者收回投資并獲得合理收益；又有利于提高管輸系統(tǒng)負(fù)荷，充分利用管輸能力，降低單位輸氣量成本[7]。

對于城市配氣費(fèi)來說，世界各國城市配氣費(fèi)主要采用成本加成法、市場價(jià)值法和服務(wù)成本法三種定價(jià)方式，并且以成本加成法使用得最為普遍。考慮到城市燃?xì)馍坛杀疽子诤怂阋约拔覈褂贸杀炯映煞ǖ膫鹘y(tǒng)，建議仍然可以采用此種定價(jià)方式，各省應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況分別核算。

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（編輯：周南）