自英國1695年通過《腐敗行為法案》以來,世界上絕大多數(shù)國家都出臺了公務員財產(chǎn)公示法規(guī),不但老牌資本主義國家毫無例外地建立起財產(chǎn)公示制度,就連坦桑尼亞、尼日利亞、斯里蘭卡、印度、越南等經(jīng)濟較落后的發(fā)展中國家也相繼出臺了公務員財產(chǎn)公示法規(guī),中國香港、澳門、臺灣也已建立起了完善的公務員財產(chǎn)公示制度。我國自20世紀80年代開始就對公務員財產(chǎn)公示制度進行探索,1994年更是把《財產(chǎn)收入申報法》列入立法計劃,但“公務員財產(chǎn)公示”卻一直難產(chǎn)。
從政必須放棄財產(chǎn)隱私權
公務員財產(chǎn)公示是國際慣例,是從政的最基本要求。要想當公務員,就必須放棄財產(chǎn)隱私權;不想放棄財產(chǎn)隱私權,就別當公務員。
俄羅斯在出臺公務員財產(chǎn)公示法規(guī)時曾遇到很大阻力,一些官員以“隱私權”、“條件不成熟”等借口阻撓財產(chǎn)公示立法,普京對此回擊:“如果政府中誰不愿意公示自己的財產(chǎn),那他一定是個貪官,是禽獸不如的東西!”
公民的隱私權不是絕對的,為了公共利益或更大的利益,在某種場合或從事某種特殊工作的人就必須放棄一部分隱私權,也就是人們常說的“兩利相權取其重,兩害相權取其輕”。例如,病人就要放棄身體某些部位的隱私權,暴露給醫(yī)生檢查,因為這是為了整個身體的健康;公民乘用公共交通工具,行李物品和個人身體,都要接受被檢查探測,這是為了所有乘客的安全。同理,公務員放棄財產(chǎn)隱私權,也是為了公共利益,因為公務員的任何貪腐行為都是對公共利益的侵犯。例如,有人向官員行賄,行賄者絕不會白白獻出財物,而是用它們做誘餌,套取更多的收益或權力。
政府的任何開銷,都是納稅人提供的;政府的任何失誤,也都由納稅人來“埋單”??梢姡瘮∈且环N不義之“稅”,是腐敗官員對納稅人征收的“臟稅”。俗話說:“小時偷針,長大偷金?!苯⒐珓諉T財產(chǎn)公示制度,也是為了保護公務員。大惡是小惡之積,有了財產(chǎn)公示制度,就相當于給公務員戴上了“緊箍咒”,任何以權謀私的行為都會受到監(jiān)督,并被及時揭露,這就警示公務員在從政的任何場合、任何環(huán)節(jié)都要做到“慎獨”,防止在貪欲的驅(qū)使下由小貪變大貪,直至走向罪惡的深淵。
財產(chǎn)公示乃大勢所趨
公務員財產(chǎn)公示是政府“透明化”的要求,是反腐的有效手段。同時,公務員財產(chǎn)公示也是誠實的表現(xiàn),很容易以此取得公眾對政府的信任,便于政府各項政策的順利貫徹落實。
世界銀行金融市場透明局局長吉恩·佩斯姆(Jean Pesme)就認為公務員財產(chǎn)公示是有效的反腐手段:“財產(chǎn)公示制度使腐敗官員掩蓋犯罪活動或隱匿非法所得更加困難。公眾和反腐機關應支持20國集團呼吁的公務員財產(chǎn)公示制度,因為這是把公務員盜賊訴諸法律審判的一個有效措施。”
截止到2010年底,在世界銀行數(shù)據(jù)庫中的176個國家中,有146個國家建立了公務員財產(chǎn)公示制度,占83%,其中至少137個國家正在實施公務員財產(chǎn)公示法規(guī),經(jīng)合組織(OECD)34個成員國全部實施公務員財產(chǎn)公開法規(guī),拉丁美洲、加勒比、東歐和中亞實施公務員財產(chǎn)公示法規(guī)的國家占90%,南亞、東亞、太平洋和撒哈拉南部非洲占65%以上,中東和北非為60%。
在過去20年中,全球范圍內(nèi)公務員財產(chǎn)公示的趨勢有所加快,尚未建立這一制度的少數(shù)國家都在積極立法,估計在未來幾年內(nèi),建立公務員財產(chǎn)公示制度的國家會到達90%以上。
誰該公示財產(chǎn)
從各國立法實踐看,公務員財產(chǎn)公示是“由上而下”推行的,先從高級公務員和議員(人大代表)開始,然后逐步推廣到普通公務員。這是因為高級公務員掌握著更大的權力,一旦腐敗,給公共利益造成的損失也更大。俗話講“正人先正己”,財產(chǎn)公示從高級公務員開始,領導以身作則,自然便于把這項制度貫徹下去。
世界銀行報告顯示,在建立公務員財產(chǎn)公示制度的國家里,規(guī)定高級公務員必須公示財產(chǎn)的國家占100%,規(guī)定內(nèi)閣成員必須公示財產(chǎn)的國家占93%,規(guī)定議員(人大代表)必須公示財產(chǎn)的國家占91%,規(guī)定高級司法人員必須公示財產(chǎn)的國家占62%。
公務員財產(chǎn)公示,并非限于公務員自己,還應包括公務員的配偶、子女,甚至還包括父母,而不論其國籍。如果只公示公務員自己的財產(chǎn),他可以把貪污、受賄的財產(chǎn)放到配偶、子女和父母名下,甚至轉(zhuǎn)移到海外,這就讓公務員財產(chǎn)公示流于形式,起不到遏制腐敗的作用。
俄羅斯總統(tǒng)普京在2012年12月發(fā)表國情咨文時強調(diào),公務員財產(chǎn)公示要從高級領導人做起,例如總統(tǒng)、總理和他們的家人。普京說:“如果一名官員在公開贊許俄羅斯偉大的同時,卻將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到海外,人們?nèi)绾涡湃嗡?。在俄羅斯,必須公布財產(chǎn)的公務員部門,分為民政部門、軍事部門和具有潛在腐敗風險的其他聯(lián)邦機關等系統(tǒng),官員以司局級以上的領導為主,腐敗風險大的部門職務相應降低。國有企業(yè)、基金會的高管也納入財產(chǎn)公示范圍。
韓國1981年12月通過了《韓國公職人員倫理法》,規(guī)定申報義務者為四級以上的公務員及相關人員、所有法官和檢察官、上將以上的軍官、總監(jiān)以上的警官、政府企業(yè)高管、高等院校的正副校長和學長,此外,接受中央政府或地方政府出資的機關、團體的任職人員也要申報財產(chǎn)。需要申報的財產(chǎn)不僅限于公務員本人,也包括配偶(含長期同居者)和三代直系親屬的財產(chǎn),但出嫁的女兒和外祖父母、外孫子女除外。
土耳其1983年出臺的《公務員財產(chǎn)申報法》規(guī)定,需要申報財產(chǎn)的公務員包括所有通過選舉進入公務員隊伍的人員,包括村長和村委會成員、公證員、國企管理層等人員。
巴西1993年11月頒布的《高級公務員財產(chǎn)申報法》規(guī)定,必須申報財產(chǎn)的官員包括:總統(tǒng)、副總統(tǒng)、部長、議員、聯(lián)邦法官、聯(lián)邦檢察機構(gòu)成員、在聯(lián)邦各權力機關的一切人員。
哪些財產(chǎn)該公示
公務員應該公示的財產(chǎn)應包括一切收入、投資收益、動產(chǎn)、不動產(chǎn)、所收禮品、受到的款待等。
美國規(guī)定,公務員必須報告的財產(chǎn)信息包括所有收入及累計超過100美元的酬金,要詳細寫明來源、時間和數(shù)額。對從親屬以外的人那里獲得交通、住宿、食品、消遣等,也要折合成貨幣價值,累計超過250美元就要報告。收到的任何禮品按市場價格超過35美元,則必須上報。
烏克蘭規(guī)定,公務員必須在每年4月1日前,如實提交個人上一年度在世界范圍的所有財產(chǎn)、收入、支出等財務狀況資料,包括所有本幣和外幣銀行賬戶。國家稅務部門負責對財產(chǎn)報告進行審查,如報告不實,則辭退公務員。公民競聘公務員職位也必須提交財產(chǎn)報告,報告失實則失去競聘資格。
土耳其規(guī)定,公務員應公示的財產(chǎn)包括公務員自己、配偶及子女名下的所有不動產(chǎn)、各種收入、債券、黃金、珠寶等。
韓國規(guī)定,公務員應公示的財產(chǎn)包括事實上擁有的境內(nèi)外所有財產(chǎn)和向非營利機構(gòu)捐贈的財物,也包括首飾、古董、珠寶、藝術品和會員券等。
除了公示財產(chǎn)外,有的國家還禁止公務員及其家屬在境外擁有任何財產(chǎn)和銀行賬戶。2012年12月23日,俄羅斯國家杜馬以437票贊成、1票棄權的表決結(jié)果一致通過一項法案,禁止所有公務員、軍人及其配偶和未成年子女在境外擁有任何財產(chǎn)和開設銀行賬戶,禁止購買或持有外國公司的有價證券。如違反上述規(guī)定,判處5年以下有期徒刑,并處以500萬-1000萬盧布的罰款,3年之內(nèi)不得擔任公職。國家杜馬制憲和國家建設委員會第一副主席維亞切斯拉夫·雷薩科夫說:“公職人員不允許一條腿在俄羅斯,另一條腿在國外。”
如何財產(chǎn)公示
“公示”與“申報”是有區(qū)別的?!肮尽本褪前炎约杭彝サ乃胸敭a(chǎn)、收入和支出信息向公眾展示,任何人都可以查閱,其目的就是落實民主監(jiān)督制度。隨著電子政務的推廣,公務員財產(chǎn)信息放到網(wǎng)上,大大方便了公眾的查詢監(jiān)督。公眾可以通過財產(chǎn)公示材料,發(fā)現(xiàn)公務員有沒有隱瞞財產(chǎn),收入與支出是否相符,如發(fā)現(xiàn)公務員的財產(chǎn)信息不實,便可揭發(fā)、舉報。而“申報”只是把自己家庭的財產(chǎn)信息向上級報告,然后就被鎖進了保險箱,沒有幾個人會知道,如果知道該信息的官員也是貪官,那就必然會官官相護,這當然也就起不到民主監(jiān)督的作用,更達不到反腐的目的。
財產(chǎn)公示一般每年進行一次,少數(shù)國家在公職人員參選前申報,任職時公示一次,卸任時再公示一次,如果任職期間財產(chǎn)有重大變動,還要及時公示。烏克蘭則要求高級公務員在離職10年內(nèi)仍須每年報告?zhèn)€人財產(chǎn)。
美國規(guī)定,公務員財產(chǎn)報告在當年的5月15日截止日后的15日內(nèi)向全社會公開,任何人都可以查閱這些信息。公眾出于維護公共利益和反腐的目的,也可索取公務員財產(chǎn)報告的復印件,起到民主監(jiān)督作用。報告持續(xù)公示6年,滿6年后,銷毀這些信息,但正在進行調(diào)查的繼續(xù)保留。
法國規(guī)定,需要公示財產(chǎn)的公務員在任職后的15天內(nèi)提交財產(chǎn)報告,任職期間財產(chǎn)有重大變化要及時提交報告,任期屆滿前最早2個月、最遲1個月內(nèi),或在辭職、被解職等原因停止職務后的15天內(nèi)重新提交財產(chǎn)報告,公務員的財產(chǎn)報告在《法蘭西共和國政府公報》上公示。
欺瞞行為必須嚴懲
公務員財產(chǎn)公示不是反腐的目的,而是反腐的手段。通過公示,如果發(fā)現(xiàn)貪腐問題,必須及時調(diào)查處理。
土耳其規(guī)定,如果應該公示財產(chǎn)的公務員任職期間未按規(guī)定時間提交財產(chǎn)報告,將被解職,并可處以3個月至1年的監(jiān)禁。提供虛假報告者被處以6個月至5年的監(jiān)禁,沒收非法所得,并判罰金500萬-1000萬里拉,如果非法所得被轉(zhuǎn)移或使用,則用合法財產(chǎn)補足差額。對獲刑者,刑滿后終身不得被錄用公職。
韓國的公務員倫理委員會審查公務員的財產(chǎn)報告,如財產(chǎn)報告有隱瞞造假嫌疑,通知司法機關對財產(chǎn)報告人進行調(diào)查或搜查。規(guī)定時間內(nèi)不提交財產(chǎn)報告或提交的報告有欺瞞行為者,視情節(jié)輕重,可判處1年以下拘禁或1000萬韓元以下的罰款。
“財產(chǎn)公示”絕不能空談
聯(lián)合國《反腐敗實際措施》認為:規(guī)定公務員全面公示個人所有財產(chǎn)、債務和社會關系,以及每年的全部收入和經(jīng)營活動,這是很有效的反腐手段。2003年12月10日,中國在《聯(lián)合國反腐敗公約》上簽字,這展示了中國政府反腐敗的決心與承諾,表達了在反腐敗中加強國際合作的愿望。世界銀行建立了各國財產(chǎn)公示數(shù)據(jù)庫,但世界銀行金融市場透明局局長吉恩·佩斯姆稱,從未收到過中國提出的協(xié)助反腐請求。
為了防止公務員侵害公共利益,就必須建立財產(chǎn)公示這種預防性制度,這要優(yōu)于事后懲罰,因為一旦腐敗事件發(fā)生,損失的不但是納稅人的財產(chǎn),還有政府的信譽。
2012年12月4日,中共中央總書記習近平同志在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出:“我們要健全權力運行制約和監(jiān)督體系,有權必有責,用權受監(jiān)督,失職要問責,違法要追究,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益?!边@就要求我國盡早出臺公務員財產(chǎn)公示法規(guī),而不能一直空談下去。
看執(zhí)政黨是不是踐行“三個代表”和”科學發(fā)展觀”,看政府是不是有反腐決心和廉政誠意,看公務員是不是全心全意為人民服務,能否建立公務員財產(chǎn)公示制度就是最好的試金石。