淺議城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題及對策

[摘 要]本文針對我國城市化建設(shè)進(jìn)程中存在的五個(gè)方面的突出問題進(jìn)行了詳細(xì)的分析，并見解性地從產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、土地政策、戶籍政策等方面提出了解決問題的對策，以供參考。

[關(guān)鍵詞]城市化建設(shè)；投資政策；產(chǎn)業(yè)政策；土地政策；戶籍政策

[中圖分類號]F126.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）4-0092-03

1 我國城市化發(fā)展的歷程

我國城市化發(fā)展的歷程，同我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展有著極為密切的關(guān)系。新中國成立以來，我國城市化進(jìn)程經(jīng)過了停滯和發(fā)展兩個(gè)主要時(shí)期。同美、英、法、日等發(fā)達(dá)國家的城市化水平相比，我國的發(fā)展速度較低，發(fā)展滯后，嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響著農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)居民物質(zhì)、文化生活的同步提高，限制了全民族各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。1952—1978年，由于“極左”思潮的影響，城市化水平年均提高只有0.21個(gè)百分點(diǎn)，其中“文化大革命”的十年間，城市化水平基本停滯在17%左右。到1978年，我國實(shí)行改革開放政策，才逐漸步入持續(xù)、快速和健康發(fā)展的軌道。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，城市化水平年均提高0.65個(gè)百分點(diǎn)。2000年我國城市化率為36.2%，2002年以后，城市化水平每年的提高率都多于一個(gè)百分點(diǎn)，我國正在步入城市化加速發(fā)展時(shí)期。

一直以來，我國政府非常關(guān)心和重視城市化及城市的可持續(xù)發(fā)展問題，特別是黨的十一屆三中全會后，鄧小平、江澤民等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人曾多次提出“要很好地研究城市化的發(fā)展戰(zhàn)略”；“要研究我國的國情、國力，走中國式的城市化道路”；“要搞好大中城市和小城鎮(zhèn)的結(jié)合，要走以發(fā)展小城鎮(zhèn)、建設(shè)小城市為主的道路”。這些關(guān)于城市化建設(shè)的指導(dǎo)思想，為我國的城市化發(fā)展指出了明確方向。同時(shí)，國內(nèi)很多資深的經(jīng)濟(jì)專家、學(xué)者也都把城市經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)發(fā)展方面開始深入研究和實(shí)踐，并在全國許多省、市的鄉(xiāng)村取得了豐碩的成效，為全面推進(jìn)我國的城市化進(jìn)程提供了示范、樹立了樣板。

黨的十五大把全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程列為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重中之重，吹響了全面振興農(nóng)村市場、壯大縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化的號角。幾年來，全國各地通過大力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，壯大農(nóng)村市場組織化程度和綜合經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力資源合理、有序流動，使廣大農(nóng)戶的行業(yè)經(jīng)營理念發(fā)生了根本性變化，并使一部分鄉(xiāng)村率先實(shí)現(xiàn)了城市化、工業(yè)化。江澤民同志在十六大工作報(bào)告中，全面回顧和總結(jié)了五年來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改革的成就與經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又在全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)部分特別指出：要想在21世紀(jì)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，振興民族經(jīng)濟(jì)，使人民過上幸福美好的生活，就必須把重點(diǎn)放在扭轉(zhuǎn)和縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別上。特別是黨的十八大，把加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、建成小康社會作為本屆政府的宏偉目標(biāo)，已經(jīng)列入下階段國家發(fā)展戰(zhàn)略日程。

從世界各國城市化進(jìn)程的規(guī)律來看，當(dāng)城市化水平超過30%后，會普遍發(fā)生城市化進(jìn)程加速現(xiàn)象。2011年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾咽壮?0%，正在步入加速發(fā)展時(shí)期。黨的十六大明確指出了到2020年我國的城市化率要達(dá)到56%的戰(zhàn)略目標(biāo)，這期間，我國城市化水平平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，每年新增城鎮(zhèn)人口將會達(dá)到1200萬人以上。我國是個(gè)人口眾多的國家，農(nóng)村人口比重很高，在城市化發(fā)展過程中，做好農(nóng)村大量剩余勞力轉(zhuǎn)移是個(gè)核心問題。靠現(xiàn)有城市，特別是靠大城市吸納是不可能的，出路是加速鄉(xiāng)村城市化，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，就地消化和吸納絕大部分的剩余勞動力。這樣既可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性，又減輕了大城市的增容壓力，同時(shí)能夠減少和有效避免一些社會矛盾的滋生。

小城鎮(zhèn)是一個(gè)區(qū)域概念，從狹義上講，小城鎮(zhèn)建設(shè)也就是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是以集體所有制鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主體的多種經(jīng)濟(jì)形式并存的混合經(jīng)濟(jì)體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級辦的工業(yè)有20%左右集中在建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府所在地，其余均散落在農(nóng)村。這種過于分散的布局在我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)中也就是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中帶來了一系列突出的問題，需要由政府部門去引導(dǎo)和解決。主要表現(xiàn)在：

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地使用浪費(fèi)嚴(yán)重

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)遍地開花，其占地大大超過了城市工業(yè)廠礦正常用地標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)有關(guān)資料反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)人均占地面積水平要比城市工業(yè)高出3倍以上。也就是說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)做到合理布局，即使占地面積略超過城市標(biāo)準(zhǔn)，全國工業(yè)占用地可在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上減少一半左右。并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的開發(fā)和使用過程中，據(jù)紀(jì)檢和監(jiān)察部門的資料揭示，這些土地還成了滋生腐敗的土壤，一些官員利用我們珍貴的土地資源做起了黑色交易。同時(shí)，零散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局，使工業(yè)企業(yè)難以獲得規(guī)模經(jīng)營效益，必然導(dǎo)致更大的資源浪費(fèi)。

1.2 土地資源產(chǎn)出率比較差

投入要講產(chǎn)出、經(jīng)營要講效益，土地開發(fā)是經(jīng)營式農(nóng)業(yè)的新理念，但開發(fā)必須要講回報(bào)，要講土地資源的利用率、產(chǎn)出率。但從全面的情況看，“開而不發(fā)”的現(xiàn)象不但存在，有些地方還比較嚴(yán)重，許多“農(nóng)業(yè)高效園區(qū)”、“村辦工業(yè)園區(qū)”、“種植、養(yǎng)殖園區(qū)”等虎頭蛇尾、雷聲大雨點(diǎn)小，有的甚至無尾、無雨，損失慘重，最后不得不交給農(nóng)戶“退園還耕”。此外，布局分散也導(dǎo)致了重復(fù)建廠和工業(yè)企業(yè)“小而全”結(jié)構(gòu)，加劇了能源、原材料等非土地資源的緊張狀況，擴(kuò)大了供求缺口。

1.3 鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境污染嚴(yán)重

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)點(diǎn)多面廣，型小量大，分散治理代價(jià)非常高昂，甚至一些專家指出，用幾十年來這些企業(yè)交納的稅收和環(huán)境治理費(fèi)用相比，簡直是九牛一毛、杯水車薪，如大家一想起來就痛心疾首的淮河治理問題、現(xiàn)如今再也看不到蘆葦青青、群鳥鳴唱的白洋淀問題等。

況且有的因污染面積太大，根本無力治理、無法治理，危害極其深遠(yuǎn)。特別是最近幾年，在中央的嚴(yán)厲查處下，許多城市竟將環(huán)境治理簡單地理解為把污染嚴(yán)重的鋼鐵、化工、紡織印染等加工工業(yè)遷出大城市，使本已污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)村環(huán)境雪上加霜，治理起來更加困難。

1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)力低下、技術(shù)改造滯后

從20世紀(jì)80年代初開始產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)絕大多數(shù)屬因陋就簡條件下興辦的，一般都存在廠房陳舊、技術(shù)裝備落后、產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定、業(yè)主和職工的綜合素質(zhì)較低等問題。且這些企業(yè)受利益驅(qū)動極易成為假冒偽劣產(chǎn)品的發(fā)源地，因此急需改變這種生產(chǎn)落后的面貌，急需推動技術(shù)進(jìn)步。除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，實(shí)力比較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)技術(shù)改造進(jìn)步比較快以外，其他大部分企業(yè)在分散布局條件下，很難得到有效的改造。落后、過小、過濫的工業(yè)布局還使企業(yè)管理、稅務(wù)管理難以協(xié)調(diào)，人才緊缺的局面也不易改變。

1.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施落后

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局分散，所以不能共同建設(shè)給水、排水、供電、通信、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施。工業(yè)發(fā)展本是集約產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而分散的工業(yè)布局一廠一套基礎(chǔ)設(shè)施，不僅增加了工業(yè)企業(yè)費(fèi)用開支，而且難以形成完備的高、精、尖技術(shù)體系，造成高投入、低產(chǎn)出和人力、物力、財(cái)力的極大浪費(fèi)，使這些本來就舉步維艱的企業(yè)又背上了沉重的社會包袱。

2 造成這些問題的原因是多方面的

首先是城、鄉(xiāng)分割的二元社會經(jīng)濟(jì)格局。它是發(fā)展中國家傳統(tǒng)部門（如農(nóng)業(yè)）比重過大、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展不足及城鄉(xiāng)差別十分明顯的一種狀態(tài)，也是發(fā)展中國家相對貧困和落后的主要癥結(jié)，是這些國家現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的突出矛盾。這種二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)業(yè)剩余勞動力不能充分的進(jìn)入城市就業(yè)，而滯留在鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)剩余生產(chǎn)力作為生產(chǎn)要素要發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就必須與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料相結(jié)合。在資金短缺的情況下，農(nóng)村地區(qū)可利用的生產(chǎn)資料最主要的是土地，在無資金、無技術(shù)、只有土地的條件下，讓農(nóng)村實(shí)施工業(yè)化是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)然有人提出農(nóng)民可以在自有土地上搞高效經(jīng)營，如搞蔬菜大棚、藥材種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，這些措施確實(shí)能有效提高農(nóng)民的家庭收入，但與鄉(xiāng)村城市化、工業(yè)化的建設(shè)要求相距甚遠(yuǎn)。

其次，由于資金和技術(shù)等條件的缺乏，其生產(chǎn)能力和技術(shù)裝備相當(dāng)?shù)穆浜?，對資源的利用也就不講究成本，只顧眼前利益，缺少長遠(yuǎn)觀點(diǎn)。浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、“吃祖宗飯、造子孫孽”的現(xiàn)象十分普遍。

再次，社區(qū)制度障礙也是造成上述問題的重要原因之一。社區(qū)利益使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性較強(qiáng)，不僅以鄰為壑，各自為政，而且與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，形不成一個(gè)以社會分工為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)整體。

最后，產(chǎn)品單一、縱深加工能力不足、人均產(chǎn)出率低、單位收益率差是我國農(nóng)業(yè)的又一弊病，一些農(nóng)村地區(qū)封閉自守，沒有“走出去、引進(jìn)來”的開放意識，幾千年來勤耕細(xì)作的也僅是小麥、玉米、紅薯等周而復(fù)始的小農(nóng)產(chǎn)品，根本沒有“大農(nóng)業(yè)”思想意識，有的就是雷打不動的本位主義。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展只有消除上述弊病，才能充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制優(yōu)化資源配置的作用，真正將小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中。針對以上五個(gè)方面的問題，筆者從產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、土地政策、戶籍政策等方面提出以下對策：

2.1 完善小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場是從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動的各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體的生命線。因此要不斷完善小城鎮(zhèn)發(fā)展政策，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)面向市場、研究市場、適應(yīng)市場、激活市場，全面實(shí)行市場化取向改革。政府部門要引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、優(yōu)化技術(shù)裝備、實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，努力增強(qiáng)企業(yè)應(yīng)對市場變遷的能力，進(jìn)而使企業(yè)不斷做大做強(qiáng)。在這個(gè)方面東部經(jīng)濟(jì)地帶的諸多村鎮(zhèn)搞的非常成功，如張家港、華西村等，原來它們都是貧窮的小村落，現(xiàn)在則煥然一新變成了美麗的大都市，成功的實(shí)施了城市化跳躍，為廣大農(nóng)村施行城市化建設(shè)提供了許多可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.2 多方籌集發(fā)展資金，廣開投資渠道

目前，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)面臨的資金缺口較大，在國家有限投入的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮國家、地方和個(gè)人三方的積極性，多方籌集資金發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)。一是國家要選擇重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)給予資金支持，要在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)國家城市化建設(shè)的決心和信心；二是小城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)要瞄準(zhǔn)市場、研究適銷對路的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、發(fā)揮自己的資源優(yōu)勢，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力，壯大自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，培養(yǎng)資金來源，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁；三是根據(jù)改革需要，鼓勵和吸引個(gè)人投資和外商投資，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)、混合經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)；四是改革金融投資體制，國有商業(yè)銀行要盡快出臺針對民營、私營經(jīng)濟(jì)的投、融資制度，資本市場也要加大鄉(xiāng)村企業(yè)審查上市力度，爭取有更多的信貸資金、股市資金和民間流資投入到小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來。

2.3 促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中于小城鎮(zhèn)

社會化大生產(chǎn)要求社會經(jīng)濟(jì)活動相對集中。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中于小城鎮(zhèn)之中，就需堅(jiān)持城市化的方向，搞好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，要有計(jì)劃地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理地集中布局在小城鎮(zhèn)，嚴(yán)格控制分散建設(shè)，科學(xué)地、合理地集中布置給水、供電、排污、通信等各項(xiàng)生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施，使小城鎮(zhèn)的社會化和現(xiàn)代化水平不斷提高。

2.4 深化戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力合理、有序地轉(zhuǎn)移 在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早已不是原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，而是城市工商業(yè)的重要組成部分了，它所在的地區(qū)早已經(jīng)被城市化，只是從業(yè)人員的身份沒有擺脫戶籍制度的歷史痕跡而仍被人們稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民而已。因此，積極實(shí)行小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革，對率先發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)集中施行農(nóng)轉(zhuǎn)非，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中發(fā)展，吸引農(nóng)業(yè)勞動力合理、有序地轉(zhuǎn)移。

小城鎮(zhèn)作為城市之尾、鄉(xiāng)村之首，兼有城市和農(nóng)村的雙重特征。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)作為城市經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)層次，同時(shí)又作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的中心環(huán)節(jié)，在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)、擴(kuò)大農(nóng)村勞動力就業(yè)、縮小城鄉(xiāng)收入差別、推進(jìn)鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程中將發(fā)揮不可替代的重要作用。因此，搞好小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急、重中之重。

參考文獻(xiàn)：

中國社科院研究生院城建系.城市經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.

[作者簡介]袁海濤（1960—），男，河南許昌人，河南省許昌職業(yè)技術(shù)學(xué)院外國語系教師，北京師范大學(xué)在職研究生。研究方向：企業(yè)管理的教學(xué)與研究。