新時期中國城鎮(zhèn)化政策選擇

[摘 要]本文在分析我國城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，分析了當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及未來轉(zhuǎn)型方向，提出要分類實施城鎮(zhèn)化政策，針對大城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)以及就地城鎮(zhèn)化等制定不同的政策，同時要以立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進農(nóng)民工舉家進城為突破點。

[關(guān)鍵詞]城市；城鎮(zhèn)化；政策選擇；可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號]F299 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）4-0084-05

中國的城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)過半，并且處于穩(wěn)步較快發(fā)展的態(tài)勢，有必要審視當前的城鎮(zhèn)化政策，特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的新時代要求下盡快建立推動城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的政策，實現(xiàn)中國城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展。

1 我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展態(tài)勢

1.1 城鎮(zhèn)化增速推進，格局有所優(yōu)化

《中國城市發(fā)展報告（2011）》顯示，2011年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，達到6.9億人。至2011年年末，中國共有657個設(shè)市城市，建制鎮(zhèn)為19683個。全國共有30個城市常住人口超過800萬人，其中13個城市人口超過1000萬人。每年有1.5億6個月以上跨省流動的農(nóng)民工人口和已定居城市但仍持有農(nóng)村戶籍的人口等可能對該統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性有影響，但是不能否認伴隨著城市化進程的深入快速推進，我國已經(jīng)逐步由一個農(nóng)業(yè)文明古國進入以城市社會為主的新歷史階段。其中中西部城鎮(zhèn)化增速明顯加快，特別是在近年來西部大開發(fā)的政策推動下，西部地區(qū)城市基礎(chǔ)支撐能力顯著提高，經(jīng)濟發(fā)展較為活躍，在全國小城市發(fā)展表現(xiàn)中一枝獨秀。

1.2 城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

當前，中部和西部的新城一個個拔地而起，東部城市的新區(qū)和舊城改造則如火如荼，城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)成為維持中國經(jīng)濟未來高速增長的重要因素。很多地方的城市規(guī)劃和建設(shè)汲取了國內(nèi)外的經(jīng)驗，但是也有一些地方在重復(fù)一些教訓(xùn)。這個時候必須認真思考城市化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的問題，所謂結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型一是要考慮整個國土上如何布局城市，包括城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)等，需要一個國家級的頂層城市化政策設(shè)計，現(xiàn)有城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和未來城市的結(jié)構(gòu)合理化。

研究城市結(jié)構(gòu)，必然要研究城市產(chǎn)業(yè)的問題。因為城市結(jié)構(gòu)的不斷演變的物質(zhì)基礎(chǔ)是城市的產(chǎn)業(yè)的演變。當前，大家都在討論新能源、綠色低碳等概念，意圖以此來設(shè)計自己居住的城市，但是，在落實城市規(guī)劃和設(shè)計的時候，又往往是以傳統(tǒng)的理念和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制訂，或則干脆不考慮自身的發(fā)展基礎(chǔ)，完全以一個未來或許根本不能實現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)園來規(guī)劃設(shè)計城市。研究表明，新能源以及所謂其他的綠色低碳技術(shù)在短期內(nèi)難以突破，更別說大規(guī)模商品化，而城市化則每年都在以一個百分點在發(fā)展，這一慢一快的矛盾就會出現(xiàn)一個問題，等我們需要產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟合理化的時候，城市的規(guī)模和結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了，因此，必須盡快在現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)和未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間尋求一種合理的平衡的結(jié)構(gòu)，包括居住、就業(yè)、交通，甚至包括居住和商業(yè)建筑的設(shè)計都要統(tǒng)籌考慮在內(nèi)，如此才可以有一個健康的城市化。如此更為細致的城市化政策設(shè)計將引領(lǐng)中國未來一個美好的藍圖。

城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)容應(yīng)當包括：

1.2.1 城鎮(zhèn)化的空間體系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

這涉及大力發(fā)展東部城市，還是鼓勵發(fā)展中西部城市的問題，顯然，我們需要借助經(jīng)濟轉(zhuǎn)型向中西部傾斜。東部城市要努力向擁有更高全球競爭力方向努力，而中西部的城市則需要打破傳統(tǒng)的簡單承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的思維，大力推動開放型經(jīng)濟，建立資源約束和環(huán)境保護兩道紅線引進發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在城市的內(nèi)部交通、建筑、居住和就業(yè)等細節(jié)上下工夫，真正實現(xiàn)螺旋式上升，而不是簡單重復(fù)的數(shù)量發(fā)展。

1.2.2 城市內(nèi)部要素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

不能再走環(huán)狀攤大餅的城市建設(shè)道路，而要走組團式的城市建設(shè)形式，在每個組團按照“生產(chǎn)、生態(tài)和生活”的理念設(shè)計，避免設(shè)計為“白天無人，晚上燈火通明”的睡城，或一個“白天熱鬧，晚上一片漆黑”的產(chǎn)業(yè)城。而是應(yīng)該在就業(yè)和生活之間找到合理的平衡，就低碳的城市化而言，避免無效的交通流本身相比采用所謂的低碳的交通技術(shù)更低碳。

1.2.3 城市產(chǎn)業(yè)人群結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

未來我們的產(chǎn)業(yè)人口不應(yīng)再是數(shù)以億計的流動民工支撐如此龐大的現(xiàn)代工業(yè)，我們需要把龐大的農(nóng)民工盡快真正轉(zhuǎn)向穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，依靠他們的智慧推動我們的產(chǎn)業(yè)升級，依靠他們積淀的財富挖掘城市內(nèi)需，推動城市經(jīng)濟的發(fā)展，這就需要把他們一生以及后代穩(wěn)定在城市，而不是把他們一生的十年留在城市。

1.2.4 城鎮(zhèn)融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

伴隨城市化的發(fā)展，未來與城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的文化教育（包括影視、娛樂等）、衛(wèi)生醫(yī)療、體育健康、社會保障、公共管理、旅游服務(wù)、環(huán)境保護、科研開發(fā)、房地產(chǎn)、物流經(jīng)濟、金融、現(xiàn)代商業(yè)服務(wù)等將成為投資的重點，這也意味著我國的經(jīng)濟發(fā)展模式將由投資、出口主導(dǎo)向國內(nèi)消費主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變。投資重點轉(zhuǎn)向社會類基礎(chǔ)設(shè)施將呈現(xiàn)更加多樣化、細分化的趨勢，就需要更加靈活的金融體系支持，讓地方政府主導(dǎo)的融資機構(gòu)向更加社會化的方向發(fā)展，吸引民間投資，真正盤活社會財富，使其流動起來，參與到社會發(fā)展和城市建設(shè)之中。

2 當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及未來轉(zhuǎn)型方向 2011年，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過50%，大城市的“城市病”已經(jīng)開始凸顯，中小城市和小城鎮(zhèn)也出現(xiàn)了吸引力不足的現(xiàn)實。盡管過去一段時間我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)有了長足發(fā)展，但總體來看與發(fā)達國家通常城鎮(zhèn)化率達到80%水平相比，我國城鎮(zhèn)化水平依然滯后，未來發(fā)展還面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.1 未來城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨“八大挑戰(zhàn)”

2.1.1 城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計口徑與公共服務(wù)覆蓋之間的缺口

截至2011年年底，全國農(nóng)民工總量達到2.53億人，同比增長4.4%；其中外出農(nóng)民工達到1.59億人。這些人由于在城鎮(zhèn)居住半年以上而被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。事實上，這些人并沒有享受到真正的城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育等戶籍所附帶的福利，需要建立更為現(xiàn)代化的公共服務(wù)體制，在財政能力可以實現(xiàn)的前提下，盡快覆蓋更多的人。

2.1.2 土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度

由于擔(dān)心外來民工轉(zhuǎn)化為本地居民帶來巨額的財政壓力，地方政府一般會對外來民工轉(zhuǎn)為市民持很強的排斥態(tài)度。而且，由于土地財政的體制性動因，地方政府有通過擴大城鎮(zhèn)建成區(qū)面積來獲取土地出讓金、提高其財政能力的沖動。數(shù)據(jù)顯示，21世紀國內(nèi)城市的建成區(qū)面積擴張了50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了26%。這意味著，我國土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度，而且基本快了一倍。這使得本已緊張的耕地更加快速地被城鎮(zhèn)吞噬。未來，在發(fā)展先進制造業(yè)基礎(chǔ)上，大力發(fā)展就業(yè)彈性高的服務(wù)業(yè)，將是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。

2.1.3 外出務(wù)工人員與家庭空間上分離、城鎮(zhèn)生產(chǎn)的集中性與農(nóng)村潛在消費市場的分散性的分離 抽樣數(shù)據(jù)顯示，2011年舉家外出農(nóng)民工3279萬人，僅占總數(shù)的13.0%。大量農(nóng)民只身外出長期務(wù)工，形成了中國獨特的“留守兒童”、“留守老人”等現(xiàn)象，并由此誘發(fā)出越來越多的社會問題。而且，大量農(nóng)村人口分散在路途遙遠且規(guī)模過小的集聚點上，使得商品運輸和集散成本過高，抑制了國內(nèi)消費增長。每年春節(jié)過億的探親人員流動，不僅給有限的交通運輸造成壓力，而且，也擠占了旅游以及其他消費的資源。事實上，這種模式也使大量外出務(wù)工人員占有了農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩份土地資源，即農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

2.1.4 資源和環(huán)境問題

改革開放以來的三十多年，是中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的三十多年。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的落后，大量河流和土地被污染。未來城市生活用水、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水都受到了制約。

2.1.5 大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)問題

很多大城市已經(jīng)開始出現(xiàn)交通擁堵、貧困率和犯罪率上升等城市病。而很多中小城市和小城鎮(zhèn)由于道路、垃圾處理、環(huán)境等綜合承載力不足而缺乏吸引力。在中國城鎮(zhèn)等級管理體制下，很多中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展受到財政資金有限、土地指標分解過少等硬制約。

2.1.6 城市群之間亟待強化協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市規(guī)模擴大，發(fā)達地區(qū)城市之間、大中小城市和小城鎮(zhèn)之間已經(jīng)開始聯(lián)片發(fā)展，并逐步成為城市群。這產(chǎn)生了很多跨區(qū)域的資源使用和環(huán)境保護、交通、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和使用以及產(chǎn)業(yè)分工等問題。我們必須盡快建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制。

2.1.7 住房政策需要在推動經(jīng)濟和保障功能之間建立平衡

單純追求經(jīng)濟增長和突顯住房的保障功能都不適合當前中國經(jīng)濟發(fā)展的特征，需要在二者之間建立一種平衡，尋求公平和效率的平衡。中國處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速期，住房需求具有剛性。在現(xiàn)有財政體制和政績評價體系下，地方政府具有推動地價和房價增高的動力。金融危機以來，實體經(jīng)濟獲利預(yù)期低。大量投機性資金涌入房地產(chǎn)市場，助推了房地產(chǎn)市場的投機性和泡沫性，“地王”不斷出現(xiàn)，房價陡升。過高且增長過快的房價不僅有形成泡沫經(jīng)濟的可能性，而且使城鎮(zhèn)化門檻提高過快，吸納就業(yè)彈性高的服務(wù)業(yè)發(fā)展成本過高，減緩了服務(wù)業(yè)發(fā)展速度和規(guī)模。大量應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生和農(nóng)民工等新增勞動力，在城市中形成了所謂“夾心層”，難以在高房價城市中生活和就業(yè)。因此，在戶籍制度性門檻之外，財產(chǎn)性門檻又形成。這一門檻不破除，中國未來宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性及城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定快速增長將受到影響。

2.1.8 就地城市化和異地城市化的問題

中國的自然環(huán)境、耕地分布以及經(jīng)濟發(fā)展的空間不均衡性，導(dǎo)致了東部尤其是東南沿海成為未來城市人口聚集的地區(qū)，也成為大城市群尤其是世界級城市的孕育的地方。問題在于，中國幅員遼闊，東部的承載能力畢竟有滿負荷的一天，而中西部的發(fā)展也開始加速，城市化的平衡還是向中西部傾斜，以往大跨度轉(zhuǎn)移的人口，已經(jīng)開始回流。其實，這需要回答的一個問題就是到底什么時候、什么方式能夠?qū)崿F(xiàn)就地就近城市化，以這樣的方式才可以更好地滿足經(jīng)濟的根植性和文化的傳統(tǒng)性的問題，還有就是整個國土均衡發(fā)展的問題。

2.2 未來城鎮(zhèn)化發(fā)展重點應(yīng)實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)向”

2.2.1 城鎮(zhèn)化主體轉(zhuǎn)向流動農(nóng)民工

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，外來人口已成為充實其勞動力市場的重要力量。過去，我國很多地區(qū)的城鎮(zhèn)化是通過城鎮(zhèn)人口自然增長、行政區(qū)域調(diào)整以及外來流動農(nóng)民工三個主體實現(xiàn)的。這樣的局面在計劃生育政策引發(fā)的人口增速放緩及耕地紅線等硬約束下發(fā)生了轉(zhuǎn)變，未來城鎮(zhèn)化的主體將逐步轉(zhuǎn)向流動農(nóng)民工，這一點在東部沿海大城市尤其明顯。如上海等城市已經(jīng)開始呈現(xiàn)老齡化，外來人口成為主要建設(shè)者和發(fā)展力量。

2.2.2 城鎮(zhèn)化由東部拉動轉(zhuǎn)向以中部拉動為主

從本部大開發(fā)項目啟動至今，工業(yè)已向中西部大量轉(zhuǎn)移，這是一種大趨勢而并非一種暫時的現(xiàn)象。2011年6月的各地區(qū)工業(yè)增加值數(shù)據(jù)顯示，上海呈負值，北京8.3%，浙江6.3%，加工貿(mào)易大省廣東的增加值也僅為7.5%，均低于全國平均水平9.5%。而同期安徽16.3%，江西13.8%，湖南15.7%。尤其是金融危機以來，國家在中西部的基礎(chǔ)設(shè)施投資迅猛增長，達到40%以上。

與此同時，2011年數(shù)據(jù)也顯示，中部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量同比增加8.1%，西部地區(qū)增長9.6%，分別占農(nóng)民工總量的17.6%和16.7%，較2010年分別提高0.7和0.8個百分點。同時，在長三角和珠三角地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工比重繼續(xù)下降，分別僅微幅增長0.3%和0.1%，占全國農(nóng)民工比重為23.1%和20.1%，較2010年雙雙下降，跨省外出的農(nóng)民工數(shù)量也歷史性的開始出現(xiàn)減少。這些都為中部城鎮(zhèn)化快速發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，為中西部農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化提供了條件。

2.2.3 以農(nóng)村土地為載體的社會保障體系轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)均等化 這是推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵，也是中國農(nóng)業(yè)從以解決溫飽為目標轉(zhuǎn)向以發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，并參與全球競爭的重要途徑。金融危機以來，很多失業(yè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)耕地，起到了社會“穩(wěn)定器”的作用。但這畢竟不是長久之計。我們要盡快向完善基本公共服務(wù)均等化邁進，穩(wěn)步推進農(nóng)民工的市民化進程。

2.2.4 城鎮(zhèn)化由外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展

土地紅線以及城鎮(zhèn)盲目蔓延所帶來的環(huán)境和資源問題，使得通過賣地來推動地方發(fā)展的模式不可持續(xù)。城鎮(zhèn)發(fā)展必須集約用地，提高單位土地產(chǎn)出，實現(xiàn)緊湊型發(fā)展。當前，一方面農(nóng)民工在城鎮(zhèn)無房可住，另一方面，農(nóng)村有近30%的住宅空置率。實施農(nóng)民工帶地帶房進城，進行宅基地異地置換試點，具備了一定的基礎(chǔ)條件。

3 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式背景下的城鎮(zhèn)化政策選擇

簡單來說，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式背景下的城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵在于首先轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式。一是城鎮(zhèn)管理的體制機制創(chuàng)新。真正打造幾個像改革開放初期深圳一樣的能夠突破現(xiàn)有體制機制的城市，能夠讓真正地創(chuàng)新人才使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及城市管理的模式；二是推進城市群內(nèi)的經(jīng)濟社會一體化。打通城市群內(nèi)部城市之間的交通、公共服務(wù)等障礙，建立更具有權(quán)威的、能夠落實的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實施規(guī)劃；三是盡快扶持推動更加具有全球競爭力的城市。如果一個國家沒有幾個在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈條上高端切割的城市，這個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就難以真正的調(diào)整，就只能依賴于低廉勞動力價格的優(yōu)勢，盲目上馬沒有自主知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)的設(shè)備和產(chǎn)能。一個沒有全球產(chǎn)業(yè)制造業(yè)的城市，就會容易在中低收入陷阱中徘徊，一個國家沒有幾個這樣的城市，尤其是能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)演替的城市體系，那么也難以實現(xiàn)真正的短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。

3.1 大力發(fā)展特大和大城市為核心，中小城市和衛(wèi)星城鎮(zhèn)均衡分布的城市群 長三角、珠三角等已經(jīng)明顯成為快速發(fā)展的城市群。與發(fā)達國家相比，我國城市群發(fā)展有巨大潛力。城市群實現(xiàn)了大城市“高”就業(yè)機會和中小城市“低”生活成本優(yōu)勢互補。發(fā)達國家經(jīng)驗顯示，沒有全球競爭力的城市，就沒有全球競爭力的國家經(jīng)濟，同時，沒有相當規(guī)模和質(zhì)量的城市群作為腹地依托，也難以形成像紐約、東京和倫敦等一樣的國際性大城市。我國長三角、珠三角等十大城市群土地面積、人口和GDP已分別占全國的11%、1/3和2/3，與美國和日本等國家城市群容納全國50%以上人口和創(chuàng)造70%以上GDP相比，我國城市群發(fā)展有巨大潛力。下一步需盡快構(gòu)建城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和公共服務(wù)銜接等體系，促進城市群內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟一體化。

3.2 中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式

中小城市和小城鎮(zhèn)成為“折返式”城鎮(zhèn)化的主要載體。城市群并不是發(fā)達經(jīng)濟體城鎮(zhèn)化的唯一選擇，60%以上的德國人居住在小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。截至2010年年底，我國中小城市及其直接影響和輻射的區(qū)域，行政區(qū)面積達927萬平方千米，占國土面積的96.57%；總?cè)丝谶_10.07億，占全國總?cè)丝诘?5.1%，中小城市和小城鎮(zhèn)是吸納城鎮(zhèn)人口主要載體。調(diào)研顯示，相當數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術(shù)后，會選擇進入門檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實現(xiàn)定居，這一趨勢將因東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強化。需盡快制定財稅政策，扶持中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，假設(shè)每個中小城市年均增容納0.5萬人，每個小城鎮(zhèn)年均增容納0.1萬人，將會吸納近2000萬人進城，對于穩(wěn)步推進我國城鎮(zhèn)化進城有重要意義。

3.3 就地城鎮(zhèn)化是新時期推進城鎮(zhèn)化的積極補充形式

對浙江湖州、江蘇武進和昆山、北京密云蔡3289e75f08c39bd67a43c1b510332c7da6c06c8050ab929651639942a7b47b52家洼村等地的調(diào)研顯示，統(tǒng)計上為農(nóng)村，實際上這里的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校和醫(yī)院等公共服務(wù)方面已經(jīng)基本城鎮(zhèn)化了。這種就地就近的城鎮(zhèn)化模式很好地將當?shù)氐娜肆?、土地和特色農(nóng)產(chǎn)品加工等結(jié)合起來，并有效化解了異地城鎮(zhèn)化所帶來的“留守兒童”和“留守老人”等社會問題。但是，由于這些地區(qū)在統(tǒng)計上不是城鎮(zhèn)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)覆蓋等方面還缺乏政策支持。

其中有三個問題特別重要：一是土地紅利的分享要有持續(xù)性。將一次性補償轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性和工資性的持續(xù)收入。在我們看來，讓農(nóng)村土地最終留在農(nóng)民手中，或留在集體手中，進行統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)，是讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化土地升值所帶來紅利的最好的辦法。這樣就保證了簡單拆遷所帶來的“三無”（無地、無業(yè)、無保障）的失地農(nóng)民問題。這樣的一種方式，將簡單拆遷進城，不以一次性的支付補償?shù)姆绞剑且砸环N轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資金的方式，實現(xiàn)持續(xù)的財產(chǎn)性和工資性收入。二是產(chǎn)業(yè)、資金和技術(shù)進村，而不是僅僅土地進城。簡單通過拆遷，將土地指標進入城市范疇，大量的農(nóng)民只能進城，但是卻無法出城。一個單向的，而不是雙向的流動往往會激化矛盾，并可能因為經(jīng)濟波動，失業(yè)農(nóng)民失去一個可以緩沖的地帶。通過讓大的企業(yè)或資本租賃農(nóng)村土地，將土地、產(chǎn)業(yè)、資源和勞動力結(jié)合起來。租賃土地是一種很好的方式，不僅僅可以讓農(nóng)民獲得土地收入、還可以有工資等其他比較穩(wěn)定的收入。三是有地的叫農(nóng)民，還是從事農(nóng)業(yè)的叫農(nóng)民。對這個問題的探討對于如何判定中國的城鎮(zhèn)化評價體系相當重要。事實上，在中國的南方，很多農(nóng)民事實上已經(jīng)享受了與城市一樣的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施，也享受了很高的社會保障，但是他們依然是農(nóng)民。很多農(nóng)民進城了，沒有房子，沒有穩(wěn)定職業(yè)，也沒有太好的保障，但是他們實際上已經(jīng)是城里人。這說明，統(tǒng)計體系出問題了。我們不能以是否擁有土地為農(nóng)民，而是應(yīng)該以其實質(zhì)意義上的內(nèi)涵來界定農(nóng)民。

就地城鎮(zhèn)化將成為一種趨勢性模式。長期以來，大規(guī)模的異地流動性的農(nóng)民工成為推動我國城鎮(zhèn)化的新主力，但是，顯然由于制度變遷的漸進性和長期性，使得農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆行钑r日。而且，這種大規(guī)模的西方式的城鎮(zhèn)化模式，使得傳統(tǒng)文化被所謂現(xiàn)代意義上的消費文化所取代，農(nóng)民的社會關(guān)系、資產(chǎn)都難以持續(xù)地維持和延續(xù)。而這種農(nóng)民就地就近的城鎮(zhèn)化模式，在中國經(jīng)濟社會發(fā)展到今天的水平下，城市技術(shù)、資金等有向農(nóng)村延伸的需求，一旦城鄉(xiāng)的資源自由、雙向流動真正實現(xiàn)，就可以實現(xiàn)另一種新興的城鎮(zhèn)化模式。

3.4 以立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進農(nóng)民工舉家進城為突破點

在人口增速放緩、老齡化趨勢加快以及土地紅線等硬約束下，我國城鎮(zhèn)化的主體將逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)民工。但是，受戶籍制度、子女教育難以及城市生活成本高等因素的影響，目前我國流動就業(yè)的2.5億左右農(nóng)民工當中，只有10%不到的農(nóng)民工是舉家進城務(wù)工和生活的。但是應(yīng)該注意到，農(nóng)民工舉家進城對于減少農(nóng)民工群體相關(guān)社會問題、促進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌以及擴大農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的消費具有決定性的作用。因此，在未來一段時期內(nèi)，以促進農(nóng)民工舉家進城為重點的配套政策有助于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)向更為實質(zhì)性的方向推進。

在現(xiàn)階段推進農(nóng)民工舉家進城恰逢時代性的機遇，我國農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移從20世紀80年代開始至今已有三十多年歷史，除了轉(zhuǎn)移規(guī)模在不斷擴大以外，當前農(nóng)民工內(nèi)部也開始出現(xiàn)代際更替，80后的所謂“新生代農(nóng)民工”已逐漸成為外出務(wù)工主體并在整個社會經(jīng)濟和城市建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的影響。有調(diào)查顯示，與上一代外出務(wù)工人員相比，新生代農(nóng)民工整體文化素質(zhì)更高，大多數(shù)不再“亦工亦農(nóng)”，而是純粹從事二三產(chǎn)業(yè)；并且，他們具有更強烈的離開土地、融入城市的意愿，舉家外遷和在外消費比例更高；此外，新生代農(nóng)民工多集中在制造行業(yè)，并且仍然保留了上一代吃苦耐勞品質(zhì)，希望能夠定居城市。上述需求和特點，都是新時期我國的城鎮(zhèn)建設(shè)和轉(zhuǎn)型過程中需要考慮到的。應(yīng)該通過戶籍制度、社會保障制度等方面的政策創(chuàng)新，使得這一部分城市新增人口在工作環(huán)境、收入、教育、住房、社會保障等方面享有更平等的待遇，真正幫助他們實現(xiàn)向“市民”的轉(zhuǎn)化，這對于解決當前日益突出大城市“城市病”和中小城市發(fā)展動力不足的城市化進程中的矛盾，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

促進農(nóng)民工及其家庭進城是一項涉及經(jīng)濟社會各方面政策制定的系統(tǒng)工程。既要在提高農(nóng)村“推力”上做文章，使其永久性脫離農(nóng)村，還要在培育城鎮(zhèn)“拉力”上下工夫，更要建立城鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)換平臺，使其得以順利在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。

3.4.1 支持進入城鎮(zhèn)與鼓勵退出農(nóng)村的政策并舉

要堅持“進”與“退”相統(tǒng)籌的原則，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地、公共服務(wù)等方面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。逐步將那些在工作和居住符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)戶籍的同時，要制定政策鼓勵其退出農(nóng)村的宅基地和耕地。在條件成熟的地區(qū)，加大推動農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤試點；推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”，通過實行宅基地用益物權(quán)貨幣化和抵押貸款試點，將土地紅利合理分配給農(nóng)民，推動其跨越進城的財富積累的門檻。

3.4.2 培育以城市群為主體的城鎮(zhèn)綜合承載力提升體系

沒有城鎮(zhèn)綜合承載力，尤其是就業(yè)機會的增加，農(nóng)民進城即貧民化將不可避免。提高城鎮(zhèn)綜合承載力不是單純提高單個城鎮(zhèn)的承載力，而是多個城鎮(zhèn)之間優(yōu)勢互補，提升總體的承載力。大城市就業(yè)機會多，但是門檻高，中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)機會少，但是生活和居住成本低。推動制訂城市群內(nèi)部的大中小城市和小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面規(guī)劃，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)民工流動和定居，實現(xiàn)人口合理布局。

3.4.3 用農(nóng)村建設(shè)用地解決農(nóng)民工進城住房問題

由于政府財政有限，廉租房等保障性住房政策短期內(nèi)難以惠及剛剛進城的農(nóng)民工。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在“政府規(guī)劃、農(nóng)民自建”的原則下，在農(nóng)村建設(shè)用地上鼓勵農(nóng)民修建租賃房，租借給外來農(nóng)民工，在周邊建設(shè)相配套的幼兒園、學(xué)校等，這些做法可以給予鼓勵和規(guī)范。

3.4.4 盤活城市郊區(qū)閑置公共服務(wù)資源

在北京、上海等發(fā)達地區(qū)，很多遠郊小城鎮(zhèn)的當?shù)鼐用耖_始向條件更好的中心鎮(zhèn)和城區(qū)搬遷、就學(xué)就醫(yī)，當?shù)氐膶W(xué)校、醫(yī)療等設(shè)施出現(xiàn)了局部公共服務(wù)資源閑置和過剩的現(xiàn)象；另外，進城農(nóng)民工及子女數(shù)量增加，恰好化解了這一矛盾。建議制定相關(guān)政策，鼓勵地方將這些相對過剩的公共服務(wù)資源向定居于此地的外來農(nóng)民工及其子女等開放，促進其穩(wěn)定在城鎮(zhèn)。

3.4.5 引導(dǎo)舉家進城的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“大雜居，小聚居”

快速城鎮(zhèn)化必然伴隨城鎮(zhèn)低收入群體的規(guī)模日益龐大，在制訂針對農(nóng)民工家庭保障性住房的規(guī)劃時，要吸取發(fā)達國家大城市發(fā)展中的教訓(xùn)，避免出現(xiàn)城市貧困圈（帶）的現(xiàn)象。從2005年巴黎郊區(qū)爆發(fā)社會騷亂事件可以得到應(yīng)對現(xiàn)代社會大規(guī)模動亂公共安全事件的有益啟示之一是，一定要改善郊區(qū)貧困人群集中區(qū)的住房條件，城市規(guī)劃部門要加強廉租住宅區(qū)項目審批，避免大量低收入人口集中居住。可借鑒的模式有，美國住房與城市發(fā)展部（HUD）的發(fā)展策略和發(fā)展不同收入階層混合居住模式；法國政府以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計劃”等。

3.4.6 盡快建立社會心理公共干預(yù)機制

農(nóng)民工舉家進城后，由于短時間內(nèi)面臨生產(chǎn)和生活方式的變化，以及與當?shù)鼐用竦娜诤系葐栴}，可能會產(chǎn)生大量的社會心理問題，應(yīng)盡快建立在失業(yè)、貧困等壓力下的心理疏導(dǎo)和干預(yù)機制，對于減少犯罪和化解社會矛盾有重要意義。

4 結(jié) 論

城市有自身的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，每個國家的城市化道路也與自身的歷史條件、自然資源稟賦、文化等有很重要的聯(lián)系，比如日本、韓國等國土面積比較小的國家，大量的人口集中在首都及其周邊，而美國等國家的人口則更多在一個城市連綿帶上，德國的人口則60%在小城市中，所以，不能將城市化道路簡單化為城市規(guī)模問題，另外，在討論城市規(guī)劃和建設(shè)的時候也需要注意城市結(jié)構(gòu)的問題，比如是現(xiàn)在的攤大餅，還是組團式或衛(wèi)星城等，也就是在宏觀的城市化道路和微觀的城市建設(shè)之間，加強中觀層面的研究，比如城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)、形態(tài)等。因此，需要研究和設(shè)計政策引導(dǎo)中國的城市健康發(fā)展，但是當前，很多政策，尤其是一些城市政府為了自身的利益而制定的政策在一定程度上干擾了正常的城市發(fā)展規(guī)律，比如有的城市今天吸引高端人才，明天限制低端產(chǎn)業(yè)，都是在干擾城市自身的發(fā)展，要么是拔苗助長，要么是在飲鴆止渴。很多時候，城市發(fā)展“無為”就是最好的。當然，這個“無為”是尊重規(guī)律、尊重自身城市比較優(yōu)勢和特色的“無為”。

參考文獻：

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[3]馬慶斌.就地城鎮(zhèn)化值得研究與推廣[J].宏觀經(jīng)濟管理，2011（11）.

[作者簡介]馬慶斌（1976—），男，漢族，山東泰安人，博士，畢業(yè)于中國科學(xué)院國情研究中心，中國國際經(jīng)濟交流中心研究部副研究員，研究方向：全球化、城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，在區(qū)域與城市戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。