區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式探討

摘要：在實(shí)際的公共危機(jī)與突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，應(yīng)急資源的有效配置、整合與及時(shí)供給將直接影響應(yīng)急管理的效果。因此對(duì)應(yīng)急資源的配置與整合研究也應(yīng)是應(yīng)急管理研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容。文章從公共危機(jī)協(xié)同治理的視角，分析應(yīng)急管理資源的內(nèi)涵、配置與整合的原則，介紹公共危機(jī)協(xié)同治理的含義及特征，并在此基礎(chǔ)上嘗試性地構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式。

關(guān)鍵詞：區(qū)域；應(yīng)急資源；配置整合

我國(guó)目前正處于國(guó)家發(fā)展的矛盾突發(fā)期，各種社會(huì)矛盾突出。當(dāng)前形勢(shì)下如何有效的應(yīng)對(duì)和防范各種突發(fā)公共危機(jī)，已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)內(nèi)經(jīng)過近十年的發(fā)展，對(duì)公共危機(jī)的相關(guān)研究主要圍繞在國(guó)外危機(jī)管理理論的介紹；不同類型公共危機(jī)管理的特點(diǎn)、成因；把公共危機(jī)管理的理論引入到政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和價(jià)值危機(jī)的治理中等。而應(yīng)急資源的配置與整合研究是應(yīng)急管理研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目前學(xué)界在這一研究領(lǐng)域的相關(guān)成果還較少。因此，本文從公共危機(jī)協(xié)同治理的視角，主要關(guān)注在實(shí)際的公共危機(jī)管理中，如何實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的布局整合、有效配置與及時(shí)供給這三者間的有效協(xié)同，分析應(yīng)急管理資源的內(nèi)涵、配置與整合的原則，介紹公共危機(jī)協(xié)同治理的含義及特征，并在此基礎(chǔ)上嘗試性地構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式。

一、應(yīng)急管理資源概述

應(yīng)急資源的配置與整合是為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而預(yù)先把恰當(dāng)數(shù)量和種類的應(yīng)急資源放置在選定的最佳區(qū)域，使其發(fā)揮最大的效益。資源配置與整合在應(yīng)急管理中是一個(gè)實(shí)施過程，就是把資源組織起來，把一定數(shù)量的資源在限定的時(shí)間集結(jié)到特定的地點(diǎn)。

（一）應(yīng)急管理資源的內(nèi)涵

公共危機(jī)應(yīng)急管理資源指公共危機(jī)應(yīng)急管理中能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速征調(diào)或積極響應(yīng)的全部各類資源的總稱，分為自發(fā)資源和公共資源兩種類型，有人、財(cái)、物、信息等存在形式。其中人是應(yīng)急管理中的核心資源和最寶貴資源。其主觀能動(dòng)性的發(fā)揮是決定財(cái)、物、信等資源的效用與效能的關(guān)鍵。充足的財(cái)政與物質(zhì)資源儲(chǔ)備則是公共危機(jī)應(yīng)急管理的必要前提條件，必須重視物質(zhì)資源的儲(chǔ)備，重視財(cái)政資源與物質(zhì)資源在結(jié)構(gòu)和總量上的協(xié)調(diào)。

（二）應(yīng)急管理資源配置與整合的原則

1.人本原則。在危機(jī)發(fā)生后采取最有效的措施整合各種資源以最大努力挽救生命，這是公共危機(jī)應(yīng)急管理的最高準(zhǔn)則，也是公共危機(jī)應(yīng)急管理整個(gè)過程和一切活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)。

2.效率原則。效率直接關(guān)系到公共危機(jī)應(yīng)急管理的成敗。首先是響應(yīng)的時(shí)效。危機(jī)一發(fā)生，就需要全面調(diào)動(dòng)資源開展危機(jī)救治，緩解各類資源的供需矛盾，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，重建社會(huì)平衡體系。其次是資源的配置與使用。應(yīng)急管理本質(zhì)上是資源儲(chǔ)備及資源消耗補(bǔ)充的動(dòng)態(tài)過程。在消耗及補(bǔ)充資源的過程中所帶來的各種成本之和即應(yīng)急管理的成本。因此，有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費(fèi)與占用資源所帶來的各項(xiàng)成本，才能滿足效率性原則。

3.公平原則。應(yīng)急管理資源的配置與整合不僅要注重效率，更要重視公平。公平非平均，而是要有主次。在應(yīng)急管理資源的優(yōu)化配置與整合中，要達(dá)到整體的平衡，從主要矛盾出發(fā)，優(yōu)先滿足最重要、最基本應(yīng)急資源的需求，從主要矛盾的解決來緩解次要矛盾，要盡量避免各類資源需求矛盾之間的相互影響。

4.協(xié)調(diào)原則。應(yīng)急資源的配置及整合就是一個(gè)協(xié)調(diào)過程。各類資源的所有者性質(zhì)、功用不同，必然導(dǎo)致價(jià)值及利益取向會(huì)有差異。在應(yīng)急管理資源的配置及整合中，必須要堅(jiān)持協(xié)調(diào)性原則，協(xié)調(diào)個(gè)體、局部的力量并使之形成整體資源，統(tǒng)一指揮，發(fā)揮整體資源的最大功效。

5.開放原則。應(yīng)急管理資源的配置與整合能力取決于現(xiàn)有資源的種類和數(shù)量，但是更取決于獲取所需資源的能力。遵循開放性原則，一方面能夠?qū)⑾到y(tǒng)內(nèi)部的資源向外移，以便使應(yīng)急資源在不同的區(qū)域和范圍內(nèi)能得到整合與共享；另一方面則是將系統(tǒng)外部資源內(nèi)移，增強(qiáng)所需的關(guān)鍵資源的可獲取性。

二、公共危機(jī)協(xié)同治理理論概述

（一）公共危機(jī)協(xié)同治理的概念

公共危機(jī)協(xié)同治理即公共危機(jī)管理主體，包括政府部門、非政府公共部門（NGO）、企業(yè)部門以及公民個(gè)人，通過自覺的組織活動(dòng)，利用網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機(jī)管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素，在一個(gè)行為目標(biāo)和規(guī)范相對(duì)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有機(jī)地組合起來，使系統(tǒng)中的各種要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對(duì)潛在的或者顯現(xiàn)的危機(jī)，協(xié)同實(shí)施系列性的控制活動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處置和消弭危機(jī)。

（二）公共危機(jī)協(xié)同治理的特征

1.重視子系統(tǒng)的協(xié)同性。公共危機(jī)協(xié)同治理旨在各個(gè)子系統(tǒng)間能夠形成整體的協(xié)同效應(yīng)，具體的協(xié)同方法是通過改變控制參量來改變序參量，即通過改變相變過程中各個(gè)子系統(tǒng)的地位及關(guān)聯(lián)的方式，使得系統(tǒng)向控制的有序結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)化。

2.重視系統(tǒng)演化的動(dòng)態(tài)性。要實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理系統(tǒng)自無序結(jié)構(gòu)向協(xié)同結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，則必須要重視其與環(huán)境的動(dòng)態(tài)關(guān)系，不斷調(diào)整自身的運(yùn)動(dòng)速率和方式，以便從環(huán)境中獲得新的有序結(jié)構(gòu)來維持自身所必需的各種物質(zhì)、能量和信息。換言之，即構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式，應(yīng)當(dāng)重視資源協(xié)同保障機(jī)制的建立。

3.重視系統(tǒng)中各微觀元素間相互作用的非線性。系統(tǒng)中的各要素或子系統(tǒng)間的非線性的相互作用，構(gòu)成了推動(dòng)系統(tǒng)自組織演化的動(dòng)力?，F(xiàn)代化的信息平臺(tái)可以提升公共危機(jī)治理主體應(yīng)對(duì)危機(jī)事件以及危機(jī)管理復(fù)雜性的能力。因此，有必要搭建現(xiàn)代化的信息平臺(tái)才能構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式。

4.重視秩序形成的自組織性。公共危機(jī)的協(xié)同治理模式對(duì)傳統(tǒng)的單純依靠正式制度和權(quán)威治理的方式帶來了轉(zhuǎn)變，關(guān)注子系統(tǒng)的創(chuàng)造性、個(gè)性發(fā)展及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些都通過自組織的方式形成治理秩序。因而可以通過培育社會(huì)資本、明確權(quán)責(zé)體系等途徑，間接控制子系統(tǒng)的行為，使其趨向協(xié)同以構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式。

（三）協(xié)同治理下的應(yīng)急管理資源的配置與整合

基于公共危機(jī)協(xié)同治理的理論視角，借助現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展理論，我們可以從梯度開發(fā)、點(diǎn)軸開發(fā)以及網(wǎng)絡(luò)開發(fā)三種類型來研究區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合。

1.梯度開發(fā)類型。狹義上，梯度開發(fā)是根據(jù)協(xié)同治理的需要，從總體上將區(qū)域應(yīng)急資源劃分為幾個(gè)相互銜接和匹配的層次，然后進(jìn)行有計(jì)劃地配置和整合，形成應(yīng)急資源配置與整合的梯度層次結(jié)構(gòu)。廣義上，梯度開發(fā)是根據(jù)協(xié)同治理的需要，既從總體上又從每一個(gè)區(qū)域內(nèi)將應(yīng)急資源的配置與整合形成為相互銜接和匹配的結(jié)構(gòu)層次。當(dāng)下我國(guó)各個(gè)區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合的梯度開發(fā)還未形成規(guī)范的發(fā)展模型，但是各有特色、相關(guān)協(xié)同的梯度開發(fā)基礎(chǔ)已具備。推進(jìn)區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合的梯度開發(fā)，一是能較好地協(xié)調(diào)危機(jī)和突發(fā)事件發(fā)生的不確定性與應(yīng)急管理資源配置整合的相對(duì)穩(wěn)定性之間的矛盾；二是有利于最大限度地減少和控制經(jīng)濟(jì)資源的占用和消耗，提高應(yīng)急管理資源的使用效率。

2.點(diǎn)軸開發(fā)類型。即將區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源配置與整合的重點(diǎn)放在那些由“點(diǎn)”和“軸”有機(jī)組合而成的特定區(qū)域上?！包c(diǎn)”即在一定區(qū)域內(nèi)的各級(jí)中心城市，“軸”則是連接各個(gè)“點(diǎn)”的以交通線路或網(wǎng)絡(luò)為主的基礎(chǔ)設(shè)施?！包c(diǎn)”和“軸”是構(gòu)成區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合特定區(qū)域的基礎(chǔ)條件。遵循協(xié)同治理理論的要求，點(diǎn)軸開發(fā)體系中的“點(diǎn)”，一是能保障區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理順利運(yùn)作的主要“支撐點(diǎn)”。二是有比較雄厚財(cái)力基礎(chǔ)的“點(diǎn)”。三是基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)越，交通、能源、水資源等供應(yīng)體系完善的“點(diǎn)”。而“軸”首先則必須處在水、陸及空間交通的干線上，需要有相對(duì)發(fā)達(dá)且稠密的運(yùn)輸網(wǎng)，這對(duì)于各“點(diǎn)”應(yīng)急資源的快速流動(dòng)十分有利；其次，從地理分布上看，“軸”的走向應(yīng)與區(qū)域應(yīng)急管理戰(zhàn)略的重點(diǎn)方向一致。最后，要確?！包c(diǎn)”要相對(duì)多的處于“軸線”上，確保“軸”能成為區(qū)域應(yīng)急資源整合與配置的基礎(chǔ)。

3.網(wǎng)絡(luò)開發(fā)類型。主張均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體推進(jìn)，是點(diǎn)軸開發(fā)類型的延伸和繼續(xù)，也是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體均衡發(fā)展的有效方法。隨著現(xiàn)代社會(huì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化和一體化趨勢(shì)的推進(jìn)，通過加強(qiáng)特定區(qū)域的內(nèi)部建設(shè)特別是加強(qiáng)特定區(qū)域與其他區(qū)域之間的協(xié)同建設(shè)，最終會(huì)形成區(qū)域應(yīng)急資源保障網(wǎng)絡(luò)協(xié)同一體化體系。應(yīng)急資源的配置與整合，必須重視生產(chǎn)性資源要素的重新組合與保障性資源要素的重新組合在要素形成時(shí)間上的差異性和要素組合時(shí)間上的同一性之間的矛盾，要通過協(xié)同治理來緩解這一矛盾。借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，積極打造“無縫隙”、“無間隔”的區(qū)域應(yīng)急資源網(wǎng)絡(luò)鏈，使區(qū)域間應(yīng)急資源的相互協(xié)同變得極為便利。

三、區(qū)域應(yīng)急管理資源配置與整合的模式構(gòu)建

基于以上協(xié)同治理視角下對(duì)區(qū)域應(yīng)急資源配置與整合的分析，可從以下思路來構(gòu)建我國(guó)區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合模式：

1.前置式區(qū)域應(yīng)急管理資源配置整合模式。此種模式是將區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理資源的配置與整合集中在危機(jī)和突發(fā)事件的易發(fā)區(qū)域。由于這些高危地區(qū)發(fā)生公共危機(jī)和突發(fā)事件的概率更高，因此，還要形成比較完善及運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的區(qū)域應(yīng)急機(jī)制，能夠在危機(jī)和突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，依靠便利的應(yīng)急管理資源而迅速形成強(qiáng)大的應(yīng)急能力。

以下區(qū)域類型較適合前置式模式：一是國(guó)家邊境區(qū)域，此類區(qū)域?qū)τ谖覈?guó)維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和保障國(guó)家資源具有重要作用，需要將應(yīng)急管理資源的配置整合重心前置。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)生產(chǎn)力水平較高的區(qū)域，可借助此類區(qū)域的財(cái)政優(yōu)勢(shì)及協(xié)同度高的特點(diǎn)，多多籌集應(yīng)急管理資源以備不時(shí)之需。

2.中置式區(qū)域應(yīng)急管理資源配置整合模式。此種模式是將區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理資源的配置與整合集中于區(qū)域內(nèi)的中心位置，以利于應(yīng)對(duì)來自區(qū)域內(nèi)的各種危機(jī)和突發(fā)事件。此種配置與整合模式能夠較好的兼顧區(qū)域當(dāng)前的安全需要及區(qū)域未來的安全需要，且區(qū)域應(yīng)急機(jī)制的靈活性及應(yīng)變性較強(qiáng)，能夠在區(qū)域中心迅速形成應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和突發(fā)事件的區(qū)域應(yīng)急能力。

以下區(qū)域類型較適用中置式模式：一是所轄地理面積較小且較集中的區(qū)域，此類區(qū)域的地理優(yōu)勢(shì)較適宜采用中置式配置整合模式，方便應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的各種應(yīng)急管理任務(wù)。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同度高、生產(chǎn)力布局比較均衡的區(qū)域，此類區(qū)域可借助區(qū)域內(nèi)的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，在應(yīng)對(duì)危機(jī)和突發(fā)事件時(shí)，從區(qū)域內(nèi)的中心位置向周邊位置及時(shí)配置應(yīng)急資源。

3.多中心式區(qū)域應(yīng)急管理資源配置整合模式。此種模式是在對(duì)區(qū)域應(yīng)急管理資源的配置與整合中形成兩個(gè)以上的高度協(xié)同的區(qū)域應(yīng)急管理中心。此種模式下，區(qū)域內(nèi)的多個(gè)應(yīng)急管理中心相互之間要具備極強(qiáng)的協(xié)同應(yīng)變能力，共同應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)形成的各種危機(jī)和突發(fā)事件。

以下區(qū)域類型較適宜多中心式模式：一是應(yīng)急管理資源分布不均的區(qū)域，此類區(qū)域應(yīng)急資源只集中在區(qū)域內(nèi)某些地點(diǎn)，其他地點(diǎn)則相對(duì)較匱乏。二是那些在承擔(dān)本區(qū)域的應(yīng)急管理任務(wù)的同時(shí)，又承擔(dān)對(duì)其他區(qū)域的應(yīng)急管理進(jìn)行支援協(xié)同的區(qū)域。

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（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）