淺談?wù)少弻＜以u(píng)審制度

摘要：我國的政府采購，在推薦簽訂合同供應(yīng)商的方式上采用了專家評(píng)審制度，即利用專家的專業(yè)性和獨(dú)立性，來對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，確定最終的推薦中標(biāo)供應(yīng)商。這一方式的形成，有其特殊的背景和原因，在目前的實(shí)踐操作中，也存在一系列的問題。文章通過研究，希望找到完善這一制度的方向和途徑，即通過科學(xué)建設(shè)與管理專家?guī)?，合理有效使用專家，同時(shí)借鑒國外在合同推薦供應(yīng)商方面的相關(guān)制度，以保障政府采購結(jié)果的公平、合理、有效并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)和功能。

關(guān)鍵詞：政府采購；專家評(píng)審；制度

一、專家評(píng)審制度的形成與發(fā)展

在國際上，對(duì)推薦合同簽訂供應(yīng)商的方法有采購官員制、專門的評(píng)審委員會(huì)制和專家評(píng)審制度等。西方發(fā)達(dá)國家在將近200年的政府采購事業(yè)發(fā)展中，建立起了專門的采購隊(duì)伍。比如美國擁有約30000名政府采購專家，15000名政府采購官員，負(fù)責(zé)采購項(xiàng)目的主持開展、合同簽訂以及后期驗(yàn)收，不同級(jí)別的采購官員，其能夠負(fù)責(zé)的項(xiàng)目大小、權(quán)限和承擔(dān)的責(zé)任各有不同。如有需要，采購官員可以召集項(xiàng)目相關(guān)專家組建評(píng)委會(huì)進(jìn)行評(píng)審，專家可以就項(xiàng)目提出自己的意見和建議，由采購官員最后確定結(jié)果，承擔(dān)所有責(zé)任，權(quán)利責(zé)任平等。實(shí)行專門的評(píng)審委員會(huì)的有中國香港地區(qū)，根據(jù)項(xiàng)目類別，香港特別行政區(qū)會(huì)由該類項(xiàng)目的行政長官組建投標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)定標(biāo)工作，委員由各局領(lǐng)導(dǎo)、律政司人員和會(huì)計(jì)主任等組成，包括中央投標(biāo)委員會(huì)、政府物料供應(yīng)處投標(biāo)委員會(huì)、公務(wù)招標(biāo)委員會(huì)、海事處投標(biāo)委員會(huì)、政府印務(wù)局投標(biāo)委員會(huì)等，該類投標(biāo)委員會(huì)通常是常任制的，有一定年限任期，可以決定各項(xiàng)采購項(xiàng)目的合同簽訂供應(yīng)商并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，接受各類監(jiān)督。在我國大陸地區(qū)，由于特殊的國情和背景，政府采購領(lǐng)域的推薦合同簽訂供應(yīng)商采用了專家評(píng)審制度，即通過隨機(jī)抽取專家?guī)熘械南嚓P(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥M織專家評(píng)審，最終確定候選供應(yīng)商。

我國大陸地區(qū)采用專家評(píng)審制度的原因主要有以下三點(diǎn)：

（一）沿襲工程采購的評(píng)審方式，實(shí)行專家評(píng)審制度

八十年代，我國工程建設(shè)領(lǐng)域初步建立了招標(biāo)投標(biāo)制度，1999年出臺(tái)的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行了具體的規(guī)范，確立了“招標(biāo)人自主招標(biāo)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立評(píng)標(biāo)、行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)督”的運(yùn)行機(jī)制，賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審比較的職權(quán)和一定的自由裁量權(quán)。在我國招投標(biāo)事業(yè)發(fā)展中，各行業(yè)行政主管部門均形成了較為完備的評(píng)審專家?guī)欤瑸閷＜以u(píng)審制度在政府采購領(lǐng)域的全面推行提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；而專家評(píng)審制度在工程領(lǐng)域的實(shí)踐也證明了此種方式能夠較為有效地遏制采購活動(dòng)中的腐敗行為，提高公共采購的效益和質(zhì)量，成為政府采購采用專家評(píng)審制度的有益借鑒。

（二）利用專家的專業(yè)性與獨(dú)立性，降低采購部門風(fēng)險(xiǎn)

專家是在某一領(lǐng)域具有專業(yè)特長的人，掌握某一領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，享有較高的職業(yè)道德。政府采購項(xiàng)目通常涉及許多專業(yè)技術(shù)知識(shí)，采用專家評(píng)審制度能夠充分發(fā)揮專家專業(yè)特長，對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)審，推薦出合理的合同簽訂供應(yīng)商。同時(shí)，專家作為獨(dú)立的第三方，與政府采購各個(gè)主體存在的利益相關(guān)性較小，能夠比較好的發(fā)揮專家的獨(dú)立性以降低采購部門的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）我國政府采購領(lǐng)域采購隊(duì)伍的現(xiàn)狀要求采用專家評(píng)審制度

現(xiàn)代政府采購數(shù)量巨大，采購技術(shù)難度日益增加，科學(xué)化和專業(yè)化程度要求很高，對(duì)采購從業(yè)人員的素質(zhì)要求也相應(yīng)提高。在我國大陸地區(qū)，由于政府采購制度建立時(shí)日尚短，還沒有建立起一支業(yè)務(wù)能力高、工作責(zé)任性強(qiáng)的政府采購從業(yè)人員隊(duì)伍。大量從業(yè)人員不具備政府采購的專業(yè)知識(shí)，不熟悉市場(chǎng)規(guī)則和法律制度，不了解產(chǎn)品和服務(wù)的性能、成本構(gòu)成及市場(chǎng)價(jià)格，不具備市場(chǎng)分析與判斷能力和與供應(yīng)商談判、對(duì)合同進(jìn)行監(jiān)督的能力。采用專家評(píng)審制度恰好可以彌補(bǔ)采購代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員專業(yè)知識(shí)缺乏、素質(zhì)不高的問題，因此，我國政府采購采用專家評(píng)審制度有現(xiàn)實(shí)的必要性。

二、專家評(píng)審制度的運(yùn)行方式

采用專家評(píng)審制度，即采購項(xiàng)目在開標(biāo)前，由采購代理機(jī)構(gòu)在財(cái)政部門規(guī)定的專家?guī)熘须S機(jī)抽取評(píng)審專家，組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)或談判小組，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審比較或與供應(yīng)商進(jìn)行談判。因此，專家的專業(yè)知識(shí)、綜合素質(zhì)、職業(yè)道德等各方面都對(duì)政府采購項(xiàng)目的效率、效果產(chǎn)生重大影響。專家評(píng)審制度的運(yùn)行全過程包括：抽取專家組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，初評(píng)，終評(píng)，推薦合同簽訂供應(yīng)商。

（一）抽取專家組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)

根據(jù)采購項(xiàng)目的實(shí)際需要，采購代理機(jī)構(gòu)工作人員在采購管理機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的監(jiān)督下按一定比例從專家?guī)熘谐槿∷鑼＜?，包括技術(shù)和經(jīng)濟(jì)專家，和采購人代表組成五人以上的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面的專家不得少于2/3，如出現(xiàn)專家?guī)熘袥]有所需專家或?qū)＜覕?shù)量達(dá)不到政府采購項(xiàng)目所需數(shù)量的情況，可由采購代理機(jī)構(gòu)或采購人按照專家標(biāo)準(zhǔn)推薦，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門核實(shí)后確定。

（二）評(píng)標(biāo)委員會(huì)初評(píng)

評(píng)標(biāo)委員會(huì)初評(píng)包括以下幾個(gè)內(nèi)容：

1.根據(jù)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的規(guī)定，對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商的資格證明、投標(biāo)保證金等內(nèi)容進(jìn)行審查，以確定投標(biāo)供應(yīng)商是否具備投標(biāo)資格或談判資格。

2.根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，從投標(biāo)文件的有效性、完整性和對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行審查，以確定投標(biāo)文件是否對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求做出響應(yīng)。

3.對(duì)投標(biāo)文件中含義不明確、同類問題標(biāo)書不一致或者有明顯文字或計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以以書面形式（由評(píng)標(biāo)委員會(huì)委員簽字）或通過網(wǎng)絡(luò)電子數(shù)據(jù)方式要求投標(biāo)供應(yīng)商做出必要的澄清、說明或修正。

4.對(duì)于在評(píng)標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)的投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)、串通投標(biāo)、以行賄手段謀取中標(biāo)或者以其他弄虛作假方式投標(biāo)的，作廢標(biāo)處理。

5.對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商的報(bào)價(jià)進(jìn)行評(píng)估，若評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人報(bào)價(jià)低于成本，或者設(shè)有標(biāo)底時(shí)低于標(biāo)底，應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)供應(yīng)商做出書面說明并提供相關(guān)證明材料，評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行合議后做出是否廢標(biāo)的決定。

（三）評(píng)標(biāo)委員會(huì)終評(píng)

評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件中所規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投標(biāo)文件中商務(wù)和技術(shù)部分進(jìn)行量化打分，作進(jìn)一步評(píng)審和比較。

采用最低價(jià)法的，中標(biāo)候選人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)滿足招標(biāo)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求，并且其投標(biāo)價(jià)為所有報(bào)價(jià)中最低。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)擬定一份“標(biāo)價(jià)比較表”，連同書面評(píng)標(biāo)報(bào)告提交給采購人。采用綜合評(píng)分法的，中標(biāo)候選人的投標(biāo)應(yīng)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)審后得分由高到低順序排列；得分相同的，按投標(biāo)報(bào)價(jià)由低到高順序排列；得分且投標(biāo)報(bào)價(jià)相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序排列。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)擬定一份“綜合評(píng)估表”，連同書面評(píng)標(biāo)報(bào)告提交采購人?！熬C合評(píng)估比較表”應(yīng)當(dāng)載明投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)、所做的任何修正、對(duì)商務(wù)偏差的調(diào)整、對(duì)技術(shù)偏差的調(diào)整、對(duì)各評(píng)審因素的評(píng)估以及對(duì)每一投標(biāo)人的最終評(píng)審結(jié)果。

采用性價(jià)比法的，按商數(shù)得分由高到低順序排列。商數(shù)得分相同的，按投標(biāo)報(bào)價(jià)由低到高順序排列。商數(shù)得分且投標(biāo)報(bào)價(jià)相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序排列。

（四）推薦合同簽訂供應(yīng)商

完成評(píng)標(biāo)后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提出書面評(píng)標(biāo)報(bào)告，同時(shí)抄送有關(guān)行政監(jiān)督部門。評(píng)標(biāo)報(bào)告是評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)全體評(píng)標(biāo)委員簽字的原始評(píng)標(biāo)記錄和評(píng)標(biāo)結(jié)果而編寫的報(bào)告，評(píng)標(biāo)報(bào)告由評(píng)標(biāo)委員會(huì)全體成員簽字。對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)論持有異議的評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員可以以書面方式闡述其不同意見和理由。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員拒絕在評(píng)標(biāo)報(bào)告上簽字且不陳述其不同意見和理由的，則會(huì)被視為同意評(píng)標(biāo)結(jié)論。評(píng)標(biāo)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：基本情況和數(shù)據(jù)表，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單，開標(biāo)記錄，符合要求的投標(biāo)一覽表，廢標(biāo)情況說明，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)方法以及評(píng)標(biāo)因素一覽表，經(jīng)評(píng)審的價(jià)格或者評(píng)分比較一覽表，經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)人排序，推薦的中標(biāo)候選人名單與簽訂合同前要處理的事宜和澄清、說明、補(bǔ)正事項(xiàng)紀(jì)要。在提交評(píng)標(biāo)報(bào)告以后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)即告解散。

三、專家評(píng)審制度的特點(diǎn)

與美國采用的采購官員制度、中國香港實(shí)行的專門評(píng)審委員會(huì)制度相比，專家評(píng)審制度有其自身的特點(diǎn)，包括專家抽取的隨機(jī)性、評(píng)標(biāo)委員會(huì)的臨時(shí)性、利用專家的專業(yè)性和獨(dú)立性、專家主導(dǎo)評(píng)審結(jié)果、專家職能偏重于評(píng)審等。

（一）專家抽取的隨機(jī)性

每次政府采購的評(píng)審專家都是在項(xiàng)目評(píng)標(biāo)開始前一天或兩天由采購代理機(jī)構(gòu)工作人員根據(jù)項(xiàng)目所屬領(lǐng)域，在監(jiān)督管理部門工作人員的監(jiān)督下，通過計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)在專家?guī)熘须S機(jī)抽取，系統(tǒng)語音通知或工作人員通知被抽中的專家，以確定是否參加評(píng)審，專家名單必須保密。這種隨機(jī)性的好處在于降低供應(yīng)商公關(guān)評(píng)審專家的可能性，但被抽到的專家的專業(yè)對(duì)口程度、綜合素質(zhì)、道德水平的不確定性就會(huì)增加，給采購項(xiàng)目帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府采購法規(guī)定若抽中的專家與潛在投標(biāo)人、采購人之間有利益關(guān)系，那么該專家必須主動(dòng)回避，但為了防止專家主動(dòng)尋租，通常工作人員或系統(tǒng)在通知時(shí)只通知評(píng)標(biāo)時(shí)間和地點(diǎn)，而不會(huì)告知項(xiàng)目，專家根本不知道潛在投標(biāo)人和采購人，無法事前主動(dòng)回避，而從技術(shù)上來說，目前還做不到在抽取時(shí)就能輸入相關(guān)信息把與采購人或潛在投標(biāo)人有利益關(guān)系的專家屏蔽。所以就會(huì)出現(xiàn)專家到了現(xiàn)場(chǎng)才知道自己與投標(biāo)人或采購人存在利益關(guān)系，若繼續(xù)評(píng)標(biāo)那么會(huì)給整個(gè)評(píng)審帶來風(fēng)險(xiǎn)，若不繼續(xù)評(píng)標(biāo)則會(huì)增加相應(yīng)的行政成本，導(dǎo)致項(xiàng)目評(píng)審無法開展。

（二）評(píng)標(biāo)委員會(huì)的臨時(shí)性

評(píng)審專家通常是一些高等院校和科研機(jī)構(gòu)的學(xué)者和專家以及一些行業(yè)企事業(yè)單位技術(shù)人員，他們擔(dān)任評(píng)審專家通常只是本職工作以外的兼職。專家?guī)熘械膶＜冶浑S機(jī)抽取后組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)，其成員搭配不固定，在評(píng)審工作結(jié)束后就自動(dòng)解散，委員會(huì)具有臨時(shí)性。

（三）利用專家的專業(yè)性和獨(dú)立性

專家評(píng)審制度可以利用專家的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行專業(yè)判斷，集中智慧擇優(yōu)選擇中標(biāo)人，同時(shí)利用專家的獨(dú)立精神進(jìn)行公正裁定，以確保評(píng)審的公平與公正。因此抽取的專家的專業(yè)素質(zhì)、道德品質(zhì)和獨(dú)立精神就至關(guān)重要。

（四）專家主導(dǎo)評(píng)審結(jié)果

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法享有評(píng)審和比較的權(quán)利。在評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較，完成評(píng)審后，向采購人提出書面評(píng)審報(bào)告，推薦合格的合同簽訂候選人，采購人根據(jù)推薦意見確定中標(biāo)供應(yīng)商?？梢哉f，評(píng)審結(jié)果基本由專家決定。這種制度賦予了專家極大的自由裁量權(quán)，而這種不易監(jiān)督的自由裁量權(quán)又會(huì)極大地受到評(píng)審專家自身專業(yè)素質(zhì)和道德品質(zhì)的影響，從而影響采購結(jié)果的合法性、有效性、合理性和公正性。

（五）專家職能偏重于評(píng)審

目前，政府采購專家的職能主要是參與政府采購項(xiàng)目的評(píng)審工作和談判工作，而對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的需求論證、預(yù)算估計(jì)、項(xiàng)目驗(yàn)收等參與甚少。采購需求論證、預(yù)算估計(jì)能夠在項(xiàng)目開始之前明確采購目標(biāo)、采購標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目驗(yàn)收也能夠保障采購結(jié)果的真正實(shí)現(xiàn)，在這些領(lǐng)域發(fā)揮專家的專長，能夠使采購項(xiàng)目更加專業(yè)化、科學(xué)化，同時(shí)能夠避免供應(yīng)商與采購人之間的串通。

四、專家評(píng)審制度存在的問題

自我國政府采購制度建立到現(xiàn)在，專家評(píng)審制度已經(jīng)運(yùn)行了將近十年，雖然各地都根據(jù)自身實(shí)際情況對(duì)評(píng)審專家的管理和使用進(jìn)行了一定的完善，但隨著我國政府采購事業(yè)的深入發(fā)展，特別是政府采購規(guī)模不斷壯大，涵蓋的領(lǐng)域不斷增多，專家評(píng)審制度仍然面臨著一些亟待解決的難題。

（一）評(píng)標(biāo)委員會(huì)法律地位不清、權(quán)責(zé)不對(duì)等

如前所述，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組建具有臨時(shí)性，當(dāng)評(píng)審工作結(jié)束后，就自動(dòng)解散。因此評(píng)標(biāo)委員會(huì)不可能作為一個(gè)整體來承擔(dān)民事、行政和刑事責(zé)任。在實(shí)踐操作中，專家的自由裁量權(quán)很大，但是責(zé)任卻難以界定。評(píng)審結(jié)果是評(píng)審專家合議的結(jié)果，這種合議會(huì)導(dǎo)致責(zé)任分散、集體不負(fù)責(zé)的情況，難以區(qū)分每個(gè)評(píng)審專家的責(zé)任，追究責(zé)任缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性。

（二）專家?guī)旖ㄔO(shè)不科學(xué)、運(yùn)行不流暢

在專家?guī)斓慕ㄔO(shè)上，存在的主要問題是專家的綜合素質(zhì)偏低、行業(yè)分布不平衡以及地區(qū)分布不平衡。

作為一名合格的政府采購專家，其應(yīng)當(dāng)擁有某一領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、該領(lǐng)域涉及的產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)供應(yīng)情況、成本組成情況、政府采購相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)、財(cái)務(wù)或會(huì)計(jì)知識(shí)、采購知識(shí)、談判技巧、職業(yè)道德、獨(dú)立精神等。而我們目前政府采購專家?guī)熘械膶＜掖蠖嘀皇悄骋活I(lǐng)域的技術(shù)專家，缺乏市場(chǎng)調(diào)研、市場(chǎng)分析、采購技巧等專業(yè)知識(shí)，難以實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)的科學(xué)化。有些專家職業(yè)道德不高，可能會(huì)利用手中評(píng)審時(shí)擁有的自由裁量權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租。

從各地建成的專家?guī)靵砜?，不同的行業(yè)專家分布不平衡，貨物類的專家較多，服務(wù)類的專家較少；而在貨物類中，有些類別如IT、建筑行業(yè)，專家數(shù)量較多，而一些項(xiàng)目高級(jí)人才較少，難以滿足各類政府采購項(xiàng)目的需要。

此外，在不同地區(qū)之間，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，高校數(shù)量和研究機(jī)構(gòu)分布限制，專家的分布也很不均衡，大多數(shù)具備條件的專家都集中在北京、上海、廣州等一線大城市，對(duì)于中小城市而言，不僅總體數(shù)量少，有些冷僻或新增專業(yè)符合要求的專家?guī)缀鯙榭瞻住?/p>

（三）專家的使用與管理體系不完善

在專家的使用和管理中，存在的主要問題是專家評(píng)審行為的監(jiān)督和考核，專家的激勵(lì)，專家的培訓(xùn)，專家?guī)斓膭?dòng)態(tài)管理。

在監(jiān)督方面，監(jiān)督主體、監(jiān)督主體的權(quán)限、監(jiān)督方式、監(jiān)督的內(nèi)容需要細(xì)化和制度化；在專家考核方面，考核主體、考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核手段以及考核結(jié)果的運(yùn)用需要明確；在專家激勵(lì)方面，激勵(lì)方式、激勵(lì)層次、獎(jiǎng)懲手段需要精心設(shè)計(jì)；專家?guī)斓膭?dòng)態(tài)管理方面，需要建立專家信息反饋制度，包括日常信息和評(píng)標(biāo)信息，日常信息包括聯(lián)系方式、工作單位、與行業(yè)中相關(guān)單位合作等利害關(guān)系情況，評(píng)標(biāo)信息包括專家評(píng)審能力、獨(dú)立發(fā)表意見能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德、政策貫徹度、獨(dú)立性、公正性等。根據(jù)反饋信息評(píng)定專家等級(jí)，實(shí)行淘汰機(jī)制，做到有升有降、有進(jìn)有出。

（四）評(píng)審過程出現(xiàn)違法行為和隨意行為

由于評(píng)審專家的自由裁量權(quán)大，而需要承擔(dān)責(zé)任的操作性不強(qiáng)，監(jiān)督乏力、內(nèi)外壓力不大、專家專業(yè)領(lǐng)域與采購項(xiàng)目對(duì)口程度低等原因，許多評(píng)審專家在評(píng)審過程中出現(xiàn)了違法行為和隨意行為。雖然大部分采購代理機(jī)構(gòu)都制定了詳細(xì)嚴(yán)格的打分標(biāo)準(zhǔn)，也有現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員，采用了錄像、隔離、屏蔽信號(hào)等手段，但仍然很難保證每次評(píng)審都得到客觀、公正的結(jié)果。因?yàn)榉蓻]有規(guī)定顯失公平的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員的權(quán)限，是否具有推翻專家評(píng)審結(jié)果的權(quán)力。評(píng)審專家掌握供應(yīng)商是否中標(biāo)的權(quán)力，卻缺少為此承擔(dān)責(zé)任的操作方式是出現(xiàn)違法行為和隨意行為的根本原因。這也導(dǎo)致了評(píng)審專家容易受到評(píng)標(biāo)委員會(huì)中其他專家的影響，比如采購單位的領(lǐng)導(dǎo)或某一領(lǐng)域的權(quán)威專家。

（五）專家無法發(fā)揮其真正的作用

目前，專家的作用主要在評(píng)審階段發(fā)揮，而評(píng)審的方法和內(nèi)容早在招標(biāo)文件中就規(guī)定了，專家只能根據(jù)已經(jīng)規(guī)定的評(píng)審方法進(jìn)行評(píng)審，不得進(jìn)行更改。評(píng)審方法、評(píng)審內(nèi)容及各評(píng)審因素比重分配結(jié)構(gòu)是否能夠針對(duì)采購項(xiàng)目的特殊性，是否能夠保證采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有很大的不確定性，而這些又直接關(guān)系到評(píng)審結(jié)果。因此，相對(duì)于專家在評(píng)審階段按照評(píng)審方法進(jìn)行程序性的評(píng)審而言，專家的專業(yè)性更應(yīng)該在需求的論證、采購目標(biāo)的定位、市場(chǎng)因素的分析、采購方法及評(píng)審方法的確定以及項(xiàng)目后期的驗(yàn)收上。

五、建立符合國情的政府采購專家評(píng)審制度的思路

政府采購專家評(píng)審制度是政府采購制度的重要組成部分，是保證政府采購活動(dòng)公開、公平、公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是采購結(jié)果合法有效的根本保障，是提高政府采購質(zhì)量與效率的可靠保證。因而，在現(xiàn)實(shí)制度不進(jìn)行徹底改革的前提下，需要明確劃分專家的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任，加強(qiáng)評(píng)審專家?guī)斓慕ㄔO(shè)與評(píng)審專家的管理，加強(qiáng)專家抽取和使用的程序管理，制定專家評(píng)審行為規(guī)范與獎(jiǎng)罰措施，以提高政府采購工作質(zhì)量，并適時(shí)改變現(xiàn)有的專家評(píng)審制度，逐步發(fā)展專家咨詢制。

（一）專家評(píng)審制度建設(shè)的目標(biāo)取向

專家評(píng)審制度建立的目標(biāo)取向是指應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的評(píng)審制度。采用專家評(píng)審，最主要的目的在于利用專家的專業(yè)性和獨(dú)立性來實(shí)現(xiàn)政府采購結(jié)果的有效性和公正性，最終保障政府采購功能作用的實(shí)現(xiàn)。而制度設(shè)計(jì)就是要使得設(shè)計(jì)出來的制度能夠充分發(fā)揮專家的專業(yè)性和獨(dú)立性，使暗箱操作和腐敗行為有更大成本以及盡可能減少專家的隨行行為和違法行為。因此，專家評(píng)審制度的目標(biāo)體系取向就應(yīng)該是權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有效、行為規(guī)范、獎(jiǎng)懲結(jié)合以及動(dòng)態(tài)管理。

（二）明確專家的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任

在實(shí)際操作中，專家的自由裁量權(quán)過大，責(zé)任承擔(dān)方式和責(zé)任承擔(dān)人不明確，導(dǎo)致專家評(píng)審制度運(yùn)行不暢，各種腐敗違法行為相繼出現(xiàn)，政府采購的功能作用也無法有效實(shí)現(xiàn)。首先，需要減少專家的自由裁量權(quán)，需要科學(xué)、詳細(xì)的設(shè)置評(píng)審辦法、評(píng)審內(nèi)容和各相關(guān)因素權(quán)重，使評(píng)審專家在評(píng)審過程中既能讓專家有充分表達(dá)自己意愿的空間，又能限制評(píng)審專家的隨意性。要科學(xué)合理安排評(píng)標(biāo)時(shí)間，讓專家有充裕的時(shí)間熟悉項(xiàng)目的基本情況、技術(shù)要求，能仔細(xì)閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件，以保證評(píng)標(biāo)工作的質(zhì)量，避免出現(xiàn)隨意性和盲目性，又要做到對(duì)專家信息的保密，最大限度減少供應(yīng)商公關(guān)評(píng)審專家的可能性。發(fā)展網(wǎng)上評(píng)審和遠(yuǎn)程評(píng)審，減少各種外界因素對(duì)評(píng)審專家的影響，盡量減少印象標(biāo)、人情分的現(xiàn)象。其次，要明確專家責(zé)任承擔(dān)方式，要建立評(píng)標(biāo)專家違規(guī)的懲罰機(jī)制，加大評(píng)審專家的違規(guī)成本，使得評(píng)標(biāo)專家有外在壓力必須公正、獨(dú)立、有效地評(píng)審。一要落實(shí)責(zé)任人。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)選擇專業(yè)素質(zhì)高、職業(yè)道德強(qiáng)、信譽(yù)好、等級(jí)高的評(píng)審專家作評(píng)審委員會(huì)主席，對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果負(fù)總責(zé)。二要完善現(xiàn)有關(guān)于評(píng)審專家的法律法規(guī)，明確規(guī)定各種違法違紀(jì)的情況的認(rèn)定、處罰的程序和力度。三要加大執(zhí)法力度。一經(jīng)查出評(píng)標(biāo)過程存在違法違紀(jì)行為、評(píng)標(biāo)結(jié)果不合理、給有關(guān)單位造成經(jīng)濟(jì)損失或其行為構(gòu)成犯罪的，要根據(jù)法律嚴(yán)格執(zhí)行，或?qū)υu(píng)審專家實(shí)行降級(jí)處分，公開曝光，不得再次擔(dān)任評(píng)標(biāo)委員會(huì)主席職務(wù)；或讓評(píng)審專家承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任；或?qū)⑵湟扑退痉C(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

（三）專家?guī)斓慕ㄔO(shè)

專家?guī)斓慕ㄔO(shè)是整個(gè)評(píng)審專家管理體系的基礎(chǔ)工作，所有評(píng)審環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，都與專家?guī)斓慕ㄔO(shè)相關(guān)。針對(duì)目前專家?guī)齑嬖诘谋锥耍饕媒鉀Q三個(gè)方面的問題：一是專家的數(shù)量不足；二是專家的分類不科學(xué)；三是專家信息檔案沒有實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。建設(shè)的目標(biāo)是既要滿足數(shù)量要求，又要保證評(píng)審質(zhì)量。針對(duì)專家總體數(shù)量不足，主要采取的方法有擴(kuò)大專家來源、實(shí)現(xiàn)專家資源共享。針對(duì)某一行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的專家數(shù)量不足問題，則可適當(dāng)降低“門檻”，合理放寬工作年限要求，在資格考核上注重專家的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，將這些“冷門”項(xiàng)目評(píng)審專家數(shù)量提高上來，為這些項(xiàng)目評(píng)審的正常進(jìn)行提供保障。專家的準(zhǔn)確分類，可以提高評(píng)標(biāo)的質(zhì)量?？梢宰裱凑照少從夸浄殖刹煌拇箢悾疵看箢惖膶?shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化?？梢越M織該領(lǐng)域的專家對(duì)本大類再進(jìn)行細(xì)分。

（四）專家的使用管理

要實(shí)現(xiàn)對(duì)專家有效使用，就要對(duì)專家的評(píng)審過程進(jìn)行全方位的監(jiān)督，從專家的抽取、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)標(biāo)狀況到事后的信息公開，都要有相關(guān)監(jiān)督主體進(jìn)行監(jiān)督，以對(duì)專家的評(píng)審行為形成監(jiān)督合力；要根據(jù)專家的評(píng)審情況、專家的等級(jí)水平來有差別地進(jìn)行激勵(lì)，創(chuàng)新激勵(lì)方法；要規(guī)范對(duì)專家的日?？荚u(píng)和年終考核，設(shè)立專家積分檔案，將每次專家評(píng)審行為評(píng)價(jià)反映到積分檔案中，并依此劃定專家等級(jí)和有針對(duì)性的開展培訓(xùn)，實(shí)行專家?guī)斓膭?dòng)態(tài)管理。

（五）專家評(píng)審行為規(guī)范及評(píng)審

專家評(píng)審行為的規(guī)范是指通過設(shè)立一系列制度，在事前讓評(píng)審專家聲明其評(píng)審資格、事中對(duì)其評(píng)審行為進(jìn)行說明、事后將其評(píng)審信息進(jìn)行反饋來規(guī)范專家的評(píng)審行為，盡量減少專家的違法行為和隨意行為，增加專家客觀、獨(dú)立、公正評(píng)審的外在內(nèi)在壓力。專家評(píng)審行為的評(píng)價(jià)是指通過現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員對(duì)評(píng)審專家評(píng)審行為中一系列指標(biāo)的考核，來評(píng)定評(píng)審專家的評(píng)審行為的有效性、公正性、專業(yè)性程度，依此作為專家日?？己说氖侄?，并與專家?guī)熘袑＜业莫?jiǎng)懲、升降、進(jìn)出掛鉤。

（六）逐步發(fā)展專家咨詢制

在很多地方的政府采購活動(dòng)中，政府采購評(píng)審專家的職責(zé)主要是參與政府采購項(xiàng)目的評(píng)審工作。而評(píng)審專家作為某一領(lǐng)域的權(quán)威，其發(fā)揮的作用不應(yīng)僅僅局限于評(píng)標(biāo)，應(yīng)延伸到整個(gè)政府采購過程，包括采購項(xiàng)目前期方案論證、評(píng)審、后期驗(yàn)收等等。在采購項(xiàng)目前期，評(píng)審專家可以開展采購需求認(rèn)證、確定采購方式、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、明確評(píng)標(biāo)方法及權(quán)重、產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)研等；在采購項(xiàng)目簽訂合同后，評(píng)審專家可以受邀參與驗(yàn)收，對(duì)供貨產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行鑒定，以確保中標(biāo)合同標(biāo)的等內(nèi)容與實(shí)際履約合同相一致。

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*本文系浙江中醫(yī)藥大學(xué)科研基金項(xiàng)目“高校政府采購績(jī)效審計(jì)研究”（編號(hào)2011SY18）成果。

（作者單位：浙江中醫(yī)藥大學(xué)）