株洲市征地拆遷過程中面臨的問題及對策研究

摘要：隨著株洲城市建設(shè)步伐加快，各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模啟動，對建設(shè)用地的需求大幅度增加。新增的建設(shè)用地都面臨征地拆遷問題，而征地拆遷工作又關(guān)系到人民群眾的切身利益，政策性強、難度較大、牽涉部們較多、協(xié)調(diào)事項復(fù)雜，有時存在拆遷安置所需資金、安置房建設(shè)無法及時、同步到位等問題，導(dǎo)致征拆工作難度加大。本文就株洲市征地拆遷面臨的問題展開調(diào)查，并針對問題提出解決問題的建議。

關(guān)鍵詞：征地拆遷；問題；對策

近年來，隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，株洲市圍繞“兩型社會”建設(shè)要求和“三大戰(zhàn)役”目標(biāo)，城市建設(shè)步伐不斷加快，各項基礎(chǔ)設(shè)施項目、重點項目、招商引資的快速增長，征地拆遷量由過去每年的幾千畝增長到目前的近2萬畝，任務(wù)越來越重。隨著征地量的增多，積聚的矛盾和顯現(xiàn)的問題也更多，阻礙了征地拆遷工作進(jìn)度，也阻礙了城市建設(shè)步伐的推進(jìn)。如何解決征地拆遷工作中遇到的問題，本文進(jìn)行了實地調(diào)研，與村支兩委工作人員、農(nóng)民和從事征地拆遷工作的人員進(jìn)行面對面的接觸與交流，我們?nèi)娴亓私獾秸魇詹疬w工作中面臨的問題和碰到的難題，對調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面的對比梳理、分析及總結(jié)，現(xiàn)將調(diào)研情況總結(jié)如下。

一、當(dāng)前株洲市征地拆遷工作面臨的問題

（一）違章建筑的補償難以控制

整個征地拆遷過程中，違章建筑占的比重相當(dāng)大，處理起來十分麻煩，增加了大量的補償費用。據(jù)調(diào)查，石峰區(qū)最近幾年違章建筑面積占到拆遷房屋總面積的將近20%，大部分違章建筑是在征地拆遷之前突擊搭建而成，其目的就是為了套取補償金。株洲市重點工程項目較多，往往要求在3個月左右完成征地拆遷任務(wù)。為了按時交地，防止被征地農(nóng)民上訪、上訴，就不得不對違章建筑實行特殊政策，超標(biāo)準(zhǔn)或變相給予補償，來滿足被征地農(nóng)民的不合理要求，形成了“以金錢買速度”的怪現(xiàn)象，違章建筑補償標(biāo)準(zhǔn)不一，助長了違章建筑的滋生蔓延。

2011年2月《株洲市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》（以下簡稱新辦法）正式頒布實施之后，依法取消了對違章建筑進(jìn)行補償，新辦法對房屋合法性鑒定做了明確規(guī)定，以證為主，結(jié)合家庭應(yīng)安置人口數(shù)和村民建房資格，按人均建筑面積120平方米進(jìn)行鑒定。這種實行人頭鑒定房屋合法面積的做法，在打擊違章建筑、降低征地成本等方面起了重要作用，而且在引導(dǎo)集約節(jié)約用地氛圍上起到了非常積極的作用，但也存在一定的局限性，造成部分被征拆人抵觸情緒非常強烈，發(fā)生拒絕進(jìn)門入戶、拒絕丈量面積、拒不簽訂房屋拆遷協(xié)議、拒不領(lǐng)取征地拆遷補償款或領(lǐng)款后拒不騰地、不搬遷等情況都是非?？赡艿?。如果把違章建筑不予補償?shù)囊蛩匾部紤]進(jìn)去，問題將變得更為復(fù)雜。違章建筑業(yè)主，原本是既得利益者，屬于強勢群體，花費成本建造違章建筑的目的就是為了獲取補償，現(xiàn)在一刀切，勢必會遭到這類既得利益群體的強力抵制。影響了工程進(jìn)度，征地拆遷難以推進(jìn)。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

2006年頒布的20號文件，在征地補償方面取消了征地轉(zhuǎn)城概念，取消了被征地轉(zhuǎn)城人員按不同年齡段能給予的一次性補償費。而適當(dāng)提高了三大補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，經(jīng)測算比較，被征地戶的實際利益沒有增加，有的反而減少。現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)湘政辦發(fā)（2005）47號文件制定的，由于這兩年農(nóng)產(chǎn)品的價格、房價等大幅上漲，CPI指數(shù)不段刷新。而凸顯補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。如水田的補償標(biāo)準(zhǔn)是一等1800元/畝，二等1600元/畝，我們可以反推法來計算一下一畝水田的年產(chǎn)值，現(xiàn)在市場上中等的大米價格為2-3元/斤，取中間值2.5元/斤，核減中間商的利潤，包裝、運輸?shù)瘸杀?.5元/斤，即一斤大米凈值2元，一斤米需1.428斤谷，合一斤谷凈值1.4元，則一畝水田的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在2800元左右。又如房屋補償標(biāo)準(zhǔn)，目前，株洲市房屋拆遷執(zhí)行的政策依據(jù)是株政發(fā)[2006]20號文件，這個文件自2003年開始起草，當(dāng)時參照的標(biāo)準(zhǔn)相對較低，這些年物價持續(xù)上漲特別是房屋價格暴漲，國有土地出讓價格也不斷攀升，進(jìn)行征地拆遷時，農(nóng)村集體土地價格卻一直沒有調(diào)整，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市國有土地價格，農(nóng)民房屋的補償價格也僅僅相當(dāng)于城市住房均價的三分之一左右，客觀上造成被拆遷戶難以接受。另一方面，現(xiàn)行政策內(nèi)容不夠完善，對于房屋結(jié)構(gòu)以及裝修的補償標(biāo)準(zhǔn)，只是考慮了一般情況，而城市周邊農(nóng)民部分富裕戶的房屋結(jié)構(gòu)和裝修成本較高，嚴(yán)格依照政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償則太低，制度本身缺乏靈活性，不能與現(xiàn)實情況很好銜接。

（三）補償規(guī)則不統(tǒng)一，沒有實行同城同價

新政策的補償標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，然而在實際操作中，天元區(qū)出臺了相關(guān)的規(guī)則，造成了人為的不統(tǒng)一，如嵩辦、泰辦和栗辦、馬家河鎮(zhèn)的補償規(guī)則不統(tǒng)一，基于他們的歷史淵源不同，征地方面可以不同，但房屋屬于私有財產(chǎn)，其層數(shù)、面積的認(rèn)定及補償政策、規(guī)則的適用理應(yīng)相同。而實情卻并非如此。集中表現(xiàn)在第三層及以上樓層的認(rèn)定上，泰嵩兩辦只認(rèn)定兩層，兩層以上的不論其高矮結(jié)構(gòu)好壞，也不論是否是一次成形，都認(rèn)定為隔熱層，而其它的地方則認(rèn)定為正常的樓層，這就造成了補償單價的很大差別，在同一項目、同樣結(jié)構(gòu)、面積的房屋，其補償金額往往相差為好幾萬元。其次同一棟房屋存在不同結(jié)構(gòu)，土磚房升層，結(jié)構(gòu)認(rèn)定難定性?，F(xiàn)行的補償政策，要求同一棟房屋只能是一種結(jié)構(gòu)，而實際情況卻是由不同的結(jié)構(gòu)，如同一棟房屋有多種墻體材料，磚混、磚木混雜，磚木、土木混雜，難以確定結(jié)構(gòu)。第三房屋補償標(biāo)準(zhǔn)的分類定等及相應(yīng)的結(jié)構(gòu)說明和增減因素有待進(jìn)一步完善的問題。如磚混三等、四等，磚木一等、土木二等、三等，基本沒用上。磚木四等與簡易一等結(jié)構(gòu)要求相差不大，但補償單價相差很大，磚木四等的結(jié)構(gòu)單價下限為830元/m2、裝修補償為280元/m2，簡易一等結(jié)構(gòu)單價上限為480元/m2、沒有裝修補償，兩者補償單價相差630元/m2；磚木四等與土木一等的補償單價相差也過于懸殊；房屋裝修補償標(biāo)準(zhǔn)分結(jié)構(gòu)補償及標(biāo)準(zhǔn)過高的問題。

（四）被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計需統(tǒng)籌解決，社會問題不容忽視

據(jù)調(diào)查，2011年市本級全年在征面積3萬余畝，交地1.5萬畝左右，約有6000戶被拆遷人需要安置，加上歷年來拆遷未安置人員，目前，全市有上萬戶被拆遷人在等著安置房居住。而且每年將新增6000—8000戶安置對象。在項目實施中，征地拆遷幾個月的時間內(nèi)就可以完成，安置房建設(shè)卻因啟動慢、建設(shè)周期長等因素，嚴(yán)重滯后于安置需求。導(dǎo)致被拆遷人由于不能得到及時的安置，被迫去搭建臨時房屋過渡，引發(fā)違章建筑泛濫，重復(fù)拆遷，不僅增加征拆成本，還破壞征拆秩序；也影響在征項目的被征拆人不配合支持拆遷工作，導(dǎo)致征地拆遷工作難以有序推進(jìn)；同時，由于社會保障機(jī)制還有待健全，失地農(nóng)民對今后的生活感到憂慮和擔(dān)心。從長遠(yuǎn)來看，安置費用不能從根本上解決失地農(nóng)民生活保障，難以解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。征拆群眾失去了世代賴以生存的土地，加上文化程度不高，沒有專業(yè)技能，就業(yè)困難，擔(dān)憂地被征了，地沒種了，失地失業(yè)了，擔(dān)心生活水平比原來會降低。必須高度重視這些由征地拆遷工作造成的社會問題，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

二、完善株洲市征地拆遷工作的對策與建議

（一）完善征地拆遷安置補償政策

首先，依據(jù)湘政發(fā)【2009】43號文件《湖南省人民政府關(guān)于公布湖南省征地補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，按區(qū)域（片）確定補償標(biāo)準(zhǔn)建立征地拆遷補償價格調(diào)節(jié)機(jī)制，根據(jù)物價上漲的指數(shù)，制定科學(xué)的征地拆遷補償價格及合理的安置辦法，以確保老百姓合法權(quán)益得到保障。其次，規(guī)范城市四區(qū)的農(nóng)村征地補償安置。執(zhí)行統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，公開補償程序，規(guī)范調(diào)查登記，嚴(yán)格補償計算，不能因為開發(fā)和建設(shè)的性質(zhì)不同、項目類別不同而執(zhí)行不同的政策標(biāo)準(zhǔn)。第三是合理認(rèn)定合法建筑與違章建筑。針對違章建筑，要區(qū)分不同情況，堅持疏堵結(jié)合，對確實由于審批渠道不暢等原因造成的違章建筑，及時補辦有關(guān)手續(xù)，滿足農(nóng)民的合理建房需求，拆遷時給予一定補助；對純粹為了套取征地拆遷款而突擊建成的違章建筑，堅持予以拆除，毫不手軟。

（二）改變征拆模式，由政府主導(dǎo)向政府主導(dǎo)和群眾參與并舉，抓好群眾參與

國土資源報頭版介紹的海南陵水黎族自主縣的征地拆遷工作經(jīng)驗，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實施主體和受益者。讓農(nóng)民集體成立征地拆遷公司，并作為征地拆遷實施主體。地方政府經(jīng)過合理評估后，將征地拆遷補償費用統(tǒng)一支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，節(jié)余部分歸農(nóng)村集體組織合理分配使用。政府無需支付違章建筑和搶建搶種的款項，財務(wù)成本低、行政成本低、老百姓收益高。這種政府主導(dǎo)和群眾參與的模式，有利于消除政府與被征地農(nóng)民的直接對立，緩解矛盾；有利于讓農(nóng)民更好的行使權(quán)利，充分發(fā)揮基層村組織在征地拆遷工作的積極作用；有利于又快又好的完成征地拆遷工作。是一條化解征地拆遷矛盾，順利推進(jìn)征地拆遷工作，優(yōu)化投資環(huán)境的行之有效的途徑，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

（三）由項目拆遷向以規(guī)劃拆遷和項目策劃并舉，抓好項目策劃，推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)

當(dāng)前株洲市各區(qū)征地拆遷均按項目實施征拆，分項目成立征拆指揮部，由區(qū)內(nèi)不同領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任項目指揮長，負(fù)責(zé)整個征拆工作。此種模式給征拆工作帶來一定的弊端，主要是補償標(biāo)準(zhǔn)不一致，沒有確保農(nóng)民利益統(tǒng)一平衡，突顯的不公平現(xiàn)象，造成老百姓的攀比、對政府的不信任，阻礙了工作的推進(jìn)。借鑒沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市采取規(guī)劃征地方式（整村整組整體征拆），有利于統(tǒng)一規(guī)劃城市發(fā)展，協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施投入和城市服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，并充分利用這些基礎(chǔ)設(shè)施；有利于充分發(fā)揮土地儲備機(jī)制的作用，更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，避免分散征地帶來的補償金無法形成資金規(guī)模；有利于失地農(nóng)民充分利用征地補償金從事其他經(jīng)濟(jì)活動。但面臨的最大難題：一是整村整組土地報批計劃指標(biāo)難以確保；二是項目用地選址與規(guī)劃布局難以協(xié)調(diào)；三是大規(guī)模的征地拆遷資金難以保障。征地是城市規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展制定系統(tǒng)的、有步驟征地的計劃和安排。抓好項目策劃，推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)。

（四）建立全方位的安置措施

一是失地農(nóng)民保障制度建立及保障資金落實。根據(jù)湘政發(fā)【2007】35號文件規(guī)定，被征地農(nóng)民社會保障資金來源：一是征地時，征收不高于20元每平方米的被征地農(nóng)民社會保障費；二是被征土地25%的土地補償費；三是征地當(dāng)年不少于20%的國有土地使用權(quán)出讓純收益；四是被征地農(nóng)民社保資金的利息及其增值收入；五是其他可用于被征地農(nóng)民社會保障的資金。目前這五項資金，20元每平方米的被征地農(nóng)民社會保障費，由國土資源部門代收后解繳失地農(nóng)民保障專戶；被征地農(nóng)民25%的土地補償費，唯有天元區(qū)人民政府按政策規(guī)定，監(jiān)管各被征地集體經(jīng)濟(jì)組織繳納專戶。因此，人民政府將河?xùn)|三區(qū)范圍被征土地25%的土地補償費及其它應(yīng)收失地農(nóng)民保障資金硬性解繳專戶，是確保全市統(tǒng)籌建立失地農(nóng)民保障制度的基石。

二是優(yōu)化政策補償結(jié)構(gòu)保障生活安置。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展及避免補償?shù)牟黄胶?，調(diào)整政策并優(yōu)化政策補償結(jié)構(gòu)探討的方式：一是在20號文件基礎(chǔ)上提高補償標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣補償，讓被征拆百姓領(lǐng)取貨幣補償，自行購買商品房安置；二是將貨幣補償轉(zhuǎn)化為實物（以房兌房）安置，按人平保障性住房面積1∶1或1∶2比例以全產(chǎn)權(quán)房屋兌換安置。采取第一種方式，減輕了政府承擔(dān)安置房建設(shè)及安置房管理等一系列問題的負(fù)擔(dān)，其缺陷就是被征拆老百姓如果不能合理使用補償款，甚至揮霍亂花，隨著時間推移，也會帶來一系列的社會矛盾。采取第二種方式，能使老百姓的生活及長遠(yuǎn)生計有切實可靠的保障，但政府承載的壓力主要：一是安置房建設(shè)資金如何解決；二是安置房用地計劃指標(biāo)及加快報批速度如何保障；三是將好地段位置總體規(guī)劃提供安置房建設(shè)必須讓規(guī)劃布局超前。如何做到讓被征地百姓生活得到保障，方式的定位是主導(dǎo)調(diào)整政策補償結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵，同時盡快出臺完善的補償安置體系也是目前的重要工作。

（五）創(chuàng)新留用地安置，培植適合農(nóng)民從事的有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)

政府部門在征地時，必須留一定比例建設(shè)用地供農(nóng)民長期使用，發(fā)展讓農(nóng)民有穩(wěn)定、長遠(yuǎn)收入的產(chǎn)業(yè)。壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，政府監(jiān)管及指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)劃、管理補償資金，盤活資產(chǎn)。

預(yù)留安置用地僅做生產(chǎn)和生活安置用地，預(yù)留安置用地面積以村級集體經(jīng)濟(jì)組織為單位進(jìn)行核定，總面積不得超過本村級集體經(jīng)濟(jì)組織土地總面積的10%—15%（人均土地在1畝以上的按10%，1畝以下（含1畝）的按15%），按照安置房建設(shè)留地55平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。預(yù)留安置用地可申請為國有建設(shè)用地。

要強化生產(chǎn)安置。規(guī)劃部門要有超前意識，要把交通便利、地塊升值潛力大、區(qū)位優(yōu)勢明顯的地域，優(yōu)先規(guī)劃為預(yù)留用地。國土部門要及時一次性地辦好預(yù)留用地的報批審批手續(xù)。各基層組織要充分利用好預(yù)留用地，因地制宜，發(fā)展創(chuàng)業(yè)。變農(nóng)業(yè)為物業(yè)，鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)規(guī)劃在留用地上修建廠房、賓館、酒店、門面等物業(yè)，大力發(fā)展后勤服務(wù)業(yè)、餐飲業(yè)、商貿(mào)業(yè)、市場，使農(nóng)民從經(jīng)營中獲利，建立穩(wěn)定的收入來源；變地權(quán)為股權(quán)，對有穩(wěn)定收入的項目，如能源、水電，高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施，可折價入股，分享股權(quán)收益，切實解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

（作者單位：中共株洲市委黨校）