論欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困局與出路

摘要：當(dāng)前，我國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨著許多困難及制約。因此，要積極探索加快欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效途徑；要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)限；逐步健全農(nóng)村社保體系；建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場；建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)實抉擇；難點；有效途徑

在我國欠發(fā)達地區(qū)，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準化的不斷推進，以分散經(jīng)營為特征的家庭個人承包制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。如何進一步實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對欠發(fā)達地區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營和集約化經(jīng)營具有極其重要的現(xiàn)實意義。本文就我國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的困局與出路作一探析。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是欠發(fā)達地區(qū)繞不開的現(xiàn)實抉擇

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是對欠發(fā)達地區(qū)家庭承包制的完善

在我國實行農(nóng)村土地家庭承包制已經(jīng)有30幾年了，土地家庭承包制對調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性和對農(nóng)村經(jīng)濟的極大推動作用是無可置疑的。但是，隨著時間的推移，其固有的制度缺陷也逐漸暴露出來，反映在農(nóng)戶對承包使用土地的期限估計不足，因此沒有形成對農(nóng)村投入的長效機制，到現(xiàn)在已影響到了農(nóng)村土地的有效產(chǎn)出和生產(chǎn)效率。同時，農(nóng)戶家庭擁有的土地承包經(jīng)營使用權(quán)在長期的實踐中體現(xiàn)極其不充分，導(dǎo)致許多農(nóng)戶無法實現(xiàn)自己承包的土地流轉(zhuǎn)，從而影響到了農(nóng)村土地資源的有效配置。大范圍、全面地推行土地流轉(zhuǎn)制度恰恰可以從制度層面解決上述兩大問題，所以說在欠發(fā)達地區(qū)推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地家庭承包制的完善。

（二）加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀要求

隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的不斷提高和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準化的不斷推進，以家庭為主的小農(nóng)經(jīng)濟經(jīng)營模式下在有限的土地上進行勞作的方式難以給農(nóng)民帶來更大的收入增長，更是無法適應(yīng)以規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。欠發(fā)達地區(qū)要加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須從根本上改變過去長期以來以土地分散、各自為戰(zhàn)、粗放式經(jīng)營的局面。所以，加快欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從制度上實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新和完善正是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能加快欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化

欠發(fā)達地區(qū)加速土地流轉(zhuǎn)，實行農(nóng)村土地適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一集中使用，能有效地提高農(nóng)村土地資源重新配置的效率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、高效化經(jīng)營提供更加廣闊的空間。同時也能把更多的農(nóng)村剩余勞動力解放出來向城鎮(zhèn)發(fā)展，這不僅有利于增強農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的有效性，更有利于縮小城鄉(xiāng)二元體制帶來的差距，推進欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的進程。加快欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，必然為加快城鄉(xiāng)一體化提供了新的契機。

二、欠發(fā)達地區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中面臨的主要困境

（一）欠發(fā)達地區(qū)許多農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)使用關(guān)系不清晰，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益難以保障

按照現(xiàn)行的農(nóng)村《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有。在這里，對于如何理解“農(nóng)村集體”的含義有不同的外延和內(nèi)涵。我國《土地管理法》中對“農(nóng)村集體所有”含義的理解有三種情況：第一種是鄉(xiāng)村農(nóng)民集體所有；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有；第三種是農(nóng)村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。顯然這三種“農(nóng)村集體所有”之間的界限并不是十分清楚的，如：“農(nóng)村集體”的外延有多寬？哪些人才有資格成為集體當(dāng)中的一員？集體與作為集體主人的農(nóng)民在權(quán)利上究竟是一種什么樣的關(guān)系？集體農(nóng)戶對農(nóng)村集體所有的土地如何行使其土地所有權(quán)？這些問題在理論上還不是十分清楚，導(dǎo)致農(nóng)村個體農(nóng)民作為農(nóng)村土地使用權(quán)主體的地位在事實上是被排斥的，在實踐中，行使農(nóng)村土地所有權(quán)主體地位的是村委會或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益的主體被虛化。許多欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民的土地利益得不到保證是造成廣大農(nóng)民不愿意開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素。

（二）許多欠發(fā)bacbdce4e7b9ddaa5051f0e79356e087達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)就業(yè)的限制

目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及勞動力轉(zhuǎn)移程度密切相關(guān)。特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達或落后地區(qū)，由于缺少農(nóng)業(yè)以外的就業(yè)機會，許多農(nóng)戶不僅想得到更多的農(nóng)用土地，并且也不愿意輕易放棄自己已有的土地，這使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變得更加艱難，從而進一步抑制了農(nóng)村土地市場的培育。另一方面，在許多欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的文化素質(zhì)不高，缺乏非農(nóng)業(yè)勞動技能，他們要實現(xiàn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)就有相當(dāng)?shù)睦щy。再加之，當(dāng)前大多數(shù)的進城農(nóng)民沒有享受到當(dāng)?shù)卣纳鐣Ｕ希乖S多進城的農(nóng)民不得不保有土地作為自己的最后保障手段和退路。

（三）關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)沒有健全和完善

中共中央在《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中指出：“健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！秉h的十七屆三中全會公報也指出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！北M管以中央文件的形式出臺了一些政策，但是，從法律層面上看，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是缺乏法律層面的有力支撐。我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，還沒有十分清晰的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的國家層面的法律法規(guī)，也沒有專門的地方法規(guī)。在我國欠發(fā)達地區(qū)，許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的盲目性，土地流轉(zhuǎn)的格局更沒有制度化和法律化。

三、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出路思考

（一）進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)限

首先要合理確定和劃分國家、集體與農(nóng)戶個人之間的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把農(nóng)村土地所有權(quán)與農(nóng)村土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)分開，即實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的徹底分離。在確保農(nóng)村土地所有權(quán)屬農(nóng)村集體所有的前提條件下，明確農(nóng)戶對土地承包所有權(quán)的權(quán)利。要賦予農(nóng)民對所承包經(jīng)營的土地更多的權(quán)益，如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等。為了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要進一步明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利的具體內(nèi)容，這要求對農(nóng)村不同類型的土地流轉(zhuǎn)具備有哪些權(quán)利等內(nèi)容進行確認和劃分。只有詳細確立了權(quán)利內(nèi)容，才能使農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的潛在價值及其他方面的內(nèi)容有詳細了解，才能有效地推進欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

（二）弱化土地的社保功能，逐步健全農(nóng)村社保體系

目前，在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存的保障和取得社會福利的主要依靠，主要原因是農(nóng)村社會保障制度沒有建立和完善。目前農(nóng)村的土地保障功能只是農(nóng)村社會保障體系建立的過渡。按理來講，農(nóng)村土地不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)民的全部社會保障功能。這是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要障礙。為了加快推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，在當(dāng)前就要積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村各項社會保障制度的建立健全，只有建立健全了農(nóng)村社會保障制度和體系，農(nóng)民對土地的依賴性才會降低，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)才能變成農(nóng)民的自覺行為。當(dāng)前，欠發(fā)達地區(qū)建立和完善農(nóng)村社會保障體系主要應(yīng)該：一是建立起農(nóng)村最低生活保障制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度，可以使農(nóng)民不再單獨依靠農(nóng)村土地的收益來提供生活資料，也就是說農(nóng)民不再以土地作為維持最低生活水平的收入來源。目前這項制度正在許多欠發(fā)達地區(qū)積極推行，如四川省地處欠發(fā)達的東北部地區(qū)許多縣市對農(nóng)村50歲以上人員實行了最低生活費用標(biāo)準，人均大約在50—100元，使許多的農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓土地離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。這樣在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地的保障功能得到比較大程度的減弱。二是加快建立和完善農(nóng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。當(dāng)前主要及時調(diào)整和提高對農(nóng)民的醫(yī)療補償標(biāo)準，在2012年補償標(biāo)準的基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高報銷比例。要突破地域界限，擴大定點醫(yī)療機構(gòu)范圍，在欠發(fā)達地區(qū)地級市內(nèi)所有的定點醫(yī)療機構(gòu)互認同級別報銷的“一證通”，讓參加“新農(nóng)合”的農(nóng)民在市域定點醫(yī)療機構(gòu)就診無需辦理任何轉(zhuǎn)診手續(xù)。三是要建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在欠發(fā)達地區(qū)要逐步提高農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)水平，同時要大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老院，搞好農(nóng)村養(yǎng)老院的設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。目前可以采取家庭養(yǎng)老和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式，再逐步向城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度過渡。

（三）建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

欠發(fā)達地區(qū)在推行土地要流轉(zhuǎn)時，要積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的運行機制。如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格形成機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件約束機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益機制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所必須的中介機制等等。特別強調(diào)的是，要實現(xiàn)農(nóng)村土地有秩序、高效率、低成本的流轉(zhuǎn)，極需要培育和完善土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機構(gòu)，如土地資產(chǎn)的評估機構(gòu)、法律法規(guī)的咨詢機構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)所需要的融資機構(gòu)及土地保險機構(gòu)等等。這些中介機構(gòu)能為農(nóng)村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)提供必須的信息、有關(guān)方面的技術(shù)技巧、法律咨詢等服務(wù)。為農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)項目的推薦、介紹、轉(zhuǎn)讓條件的談判以及土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂提供幫助。

（四）建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制化

目前要加快我國農(nóng)村土地政策向國家立法層面的轉(zhuǎn)化，要在目前出臺的《農(nóng)村土地使用權(quán)法》的基礎(chǔ)上，加快制定出我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律及相關(guān)法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)要進一步細化和完善，努力使土地流轉(zhuǎn)更有法律指導(dǎo)性。以法律法規(guī)明確規(guī)定集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的條件、流轉(zhuǎn)的方式及流轉(zhuǎn)的具體操作程序。把欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入依法、公開、健康的運行軌道上來，使欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度化、法律化。

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（作者單位：中共達州市委黨校）