農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題與完善對(duì)策
——以攸縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)地調(diào)查為例

夏松潔

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題與完善對(duì)策
——以攸縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)地調(diào)查為例

夏松潔

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

通過(guò)結(jié)合攸縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)調(diào)查與實(shí)際概況分析，宅基地流轉(zhuǎn)方式分為出租、出售、征地置換三種。由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)具有特殊性，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在許多問(wèn)題，如流轉(zhuǎn)缺乏合理的資源配置，缺乏合乎需求的法律支撐，缺乏明確的法律途徑糾紛解決機(jī)制，流轉(zhuǎn)缺乏靈活的宅基地利用方式以及切實(shí)可行的管理體制等。因此，必須以“地盡其用”作為基本出發(fā)點(diǎn)和總體思路，完善我國(guó)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)法律制度。

宅基地流轉(zhuǎn)；實(shí)地調(diào)查；問(wèn)題與對(duì)策

自2013年中央1號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》下發(fā)后，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題已成為法律理論工作者和土地管理實(shí)務(wù)工作者探討的重要話(huà)題。對(duì)于農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)如何流轉(zhuǎn)，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，眾說(shuō)紛紜。但據(jù)筆者所查，學(xué)界對(duì)于攸縣的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題尚未肇端?；谘芯康拿c(diǎn)，筆者試圖以地處湖南內(nèi)陸地區(qū)的攸縣農(nóng)村調(diào)查為研究素材，著眼農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的特殊性展開(kāi)研究，嘗試對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策進(jìn)行思考。

一、攸縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

攸縣地處湖南省東南部，羅霄山脈中段，東臨江西萍鄉(xiāng)、蓮花，南通粵廣，西屏衡岳，北達(dá)株洲、長(zhǎng)沙，素有“沿海的內(nèi)地，內(nèi)陸的前沿”之稱(chēng)，屬于農(nóng)業(yè)大縣。攸縣居兩省四市交匯之所，下轄21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），304個(gè)村（社區(qū)），總面積2664平方公里，其中農(nóng)村土地面積300多萬(wàn)畝?？?cè)丝?9萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口17萬(wàn)戶(hù)，66.1萬(wàn)人。全縣擁有勞動(dòng)力40萬(wàn)人以上，有18萬(wàn)人常年在外經(jīng)商務(wù)工，縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力居全省排名第8名，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍活躍。攸縣的地形地勢(shì)屬典型的內(nèi)陸丘陵地形，由東西二側(cè)向中部?jī)A斜，東西環(huán)山，中部低平開(kāi)闊向南北敞開(kāi)，海拔界于69米至1 404.9米之間，形成山丘崗平地貌。攸縣地貌總的特征，中部“蘿卜頭”狀為岡地平原，由崗地平原中部地帶呈階梯狀分別延向東西兩面褶皺斷裂區(qū)為山地。東部地勢(shì)自東向西，由高山向低山向丘陵遞降；西部地勢(shì)自西向東由中低山向丘陵、崗地遞降。構(gòu)成東西兩邊群山環(huán)抱，丘陵相嵌，中部地勢(shì)低的形狀。

為了掌握攸縣農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)實(shí)際情況，筆者選擇了丘陵地區(qū)中具有代表性的石羊塘鎮(zhèn)荷葉塘和譚家垅2個(gè)村進(jìn)行調(diào)查，每個(gè)村抽樣30戶(hù)，通過(guò)座談、訪(fǎng)問(wèn)、察看、查檔、問(wèn)卷填表等方法，得到宅基地流轉(zhuǎn)情況如下：

（一）農(nóng)村宅基地概況

1.石羊塘鎮(zhèn)荷葉塘村：地處丘陵耕種區(qū)，宅基地使用呈零星分散、量大面廣、布局隨意的特點(diǎn)。[1]本村抽樣調(diào)查的30戶(hù)中，宅基地總面積13447平方米，每戶(hù)人均宅基地面積448.2平方米，住房面積占宅基地總面積的平均比率為55.4%；實(shí)地調(diào)查中了解到的這個(gè)情況，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《2009年攸縣年鑒綜述》所列農(nóng)村人均住房面積68.7平方米的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民建房多數(shù)選址在自家的自留地、承包地或沿渠、田埂排列，根據(jù)與村民座談訪(fǎng)問(wèn)總結(jié)得出：普遍占用水田或魚(yú)塘建房的原因在于水田魚(yú)塘一般處于入村的馬路旁邊，所以建房所需的建筑材料運(yùn)送方便；同時(shí)也給日后的出行帶來(lái)便利。村中基本上沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃集中建設(shè)，因此居民點(diǎn)實(shí)際占地和村內(nèi)空閑地相對(duì)較大。

2.石羊塘譚家垅村：地處中心集鎮(zhèn)區(qū)，有公路貫穿經(jīng)過(guò)，宅基地使用相對(duì)集中分布，按照規(guī)則建房。本村抽樣調(diào)查的10戶(hù)靠近公路的農(nóng)民中，宅基地總面積1664.4平方米，波動(dòng)范圍在92～336平方米之間，每戶(hù)人均宅基地面積196.44平方米；本村抽樣調(diào)查的17戶(hù)不靠近公路的農(nóng)民中，宅基地總面積3360平方米，波動(dòng)范圍在96～384平方米之間，每戶(hù)人均宅基地面積197.64平方米。農(nóng)民建房基本上是在交通較為便利的公路、村道兩側(cè)。農(nóng)民建房目的不僅解決住所功能，更多著眼公路旁的商業(yè)價(jià)值，有利于從事趕集、門(mén)面出租等商業(yè)活動(dòng)，能獲更多利益，而這種地理位置宅基地的取得一般需要嚴(yán)格的程序。村中大多數(shù)是拆舊建新，因此居民點(diǎn)實(shí)際占地和村內(nèi)空閑地相對(duì)較小。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)方式多樣化

要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地的充分利用，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。[2]當(dāng)前，攸縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有出租、出售、征地安置三種方式，其中以出租方式最普遍。

1.自由流轉(zhuǎn)形式

(1)出租。這是比較普遍的一種流轉(zhuǎn)形式，按照我國(guó)《物權(quán)法》第147條的規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”（以下稱(chēng)“地隨房走”原則），出租房屋使用權(quán)同時(shí)也出租了宅基地使用權(quán)，即村民在依法取得的宅基地上建成房屋后，又將房屋對(duì)外出租，村民以此可以獲得額外經(jīng)濟(jì)收入，承租人將其作為住宅、辦公、倉(cāng)庫(kù)或其它經(jīng)營(yíng)服務(wù)場(chǎng)所。此類(lèi)形式多發(fā)生中心集鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地帶。石羊塘譚家垅村處于中心集鎮(zhèn)區(qū)，如自留地處于公路沿線(xiàn)，則村民在自留地上建房，可不受限制，他人無(wú)權(quán)干涉，建房申請(qǐng)一般會(huì)被基層國(guó)土管理部門(mén)批準(zhǔn)，他們認(rèn)為這是屬于農(nóng)民的份地，可以自由支配，其實(shí)這種做法與法律規(guī)定“一戶(hù)一宅”要求相悖，所以呈現(xiàn)出無(wú)規(guī)劃、混亂的管理狀態(tài)，并且往往村民會(huì)在自留地上建設(shè)多處住宅，用來(lái)門(mén)面出租而非居住。該村的公路沿線(xiàn)建有專(zhuān)門(mén)的集鎮(zhèn)市場(chǎng)，商品交換繁榮，原來(lái)位于非靠近公路沿線(xiàn)的農(nóng)戶(hù)，因?yàn)橄氲焦费鼐€(xiàn)經(jīng)營(yíng)小商品銷(xiāo)售業(yè)，于是承租了公路沿線(xiàn)宅基地有富余農(nóng)戶(hù)的店面進(jìn)行營(yíng)業(yè)，此種情況即為出租方式的宅基地自由流轉(zhuǎn)。

(2)出售。其一，無(wú)人居住出售。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn),很多進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民的戶(hù)籍發(fā)生了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的變化,且在城市購(gòu)買(mǎi)商品房,故將原農(nóng)村住宅與宅基地一并出售。其二，無(wú)奈原因出售。在調(diào)查走訪(fǎng)過(guò)程中了解到，農(nóng)民兒子婚娶建新房，與父母分戶(hù)居住，導(dǎo)致一戶(hù)農(nóng)民有多處宅基地和房屋的,長(zhǎng)期無(wú)人居住,因而產(chǎn)生“雞肋”效應(yīng)，欲放不可、欲拆不舍，因此產(chǎn)生出售的現(xiàn)象。其三,利益驅(qū)動(dòng)出售。在近年來(lái)縣城新工業(yè)區(qū)建設(shè)的熱浪中，部分農(nóng)民看到城郊可能發(fā)展為城鎮(zhèn)新區(qū)的地段，預(yù)先買(mǎi)下部分宅基地，等到城鎮(zhèn)新區(qū)建成后又將其高價(jià)出售。[3]

2.征地安置方式

征收是指國(guó)家為了公共利益強(qiáng)制剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫?，在性質(zhì)上其實(shí)是一種“強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)”。[4]隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為滿(mǎn)足發(fā)展的需求，[5]農(nóng)村中會(huì)進(jìn)行某些工程建設(shè)（如：鄉(xiāng)村道路建設(shè)），在這種情況下，政府將對(duì)農(nóng)民舊宅基地進(jìn)行征收，原宅基地改作他用，然后參照征地補(bǔ)償安置辦法補(bǔ)償農(nóng)民的宅基地面積，[6]這樣在一定程度上也出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，即不同宅基地地塊之間變動(dòng)。這種情況，在調(diào)查的譚家垅村比較常見(jiàn)，因?yàn)樽T家垅村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路修建，需要對(duì)農(nóng)戶(hù)的宅基地進(jìn)行征收，對(duì)于征收事宜制定了拆遷補(bǔ)償辦法----總思路：“拆多少，補(bǔ)多少”；具體方法：道路修建需要占用村民住宅才能通行的情況時(shí)，由本村補(bǔ)償在公路旁建房相應(yīng)宅基地面積，同時(shí)被征收宅基地的每戶(hù)農(nóng)民的每個(gè)男丁子女，補(bǔ)償8×15平方米的宅基地面積留作婚娶建房之用。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的特殊性

1.流轉(zhuǎn)方式的特殊性

用水田或旱地與宅基地互換，這種以物易物方式盛行是此次攸縣實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的新特點(diǎn)。農(nóng)民一直認(rèn)為土地才是農(nóng)村社會(huì)的硬通貨，就如同黃金對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。貨幣購(gòu)買(mǎi)宅基地或許在一定程度上存在，但是農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平和程度都不比城市與縣城。因此在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以物易物的現(xiàn)象極為常見(jiàn)，也廣為農(nóng)民認(rèn)可，有時(shí)甚至農(nóng)民不同意以貨幣作為交易對(duì)價(jià)，唯獨(dú)接受物物交換的方式。在接受調(diào)查的所有農(nóng)戶(hù)中，有將近83%的農(nóng)民認(rèn)為物物交換最為有效和可行。

2.流轉(zhuǎn)用途的特殊性

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的用途，以方便公路沿線(xiàn)商業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，自身居住為輔。由于攸縣地處內(nèi)陸丘陵地區(qū)，各村組村內(nèi)都有大量平整的土地，這些土地都可以用來(lái)作為農(nóng)村宅基地建房之用，因此農(nóng)民的基本居住空間都是有保障的，因此為了滿(mǎn)足自身居住條件而進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的情況比較少。相反的，因?yàn)樘幱趦?nèi)陸丘陵地區(qū)，此地的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和商業(yè)發(fā)展水平有限，這也造就了農(nóng)民的對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)烈需要。由于公路沿線(xiàn)的宅基地有較高的商業(yè)價(jià)值，可以以此進(jìn)行商事活動(dòng)，如趕集、門(mén)店經(jīng)營(yíng)等，于是農(nóng)民在本村公路沿線(xiàn)購(gòu)買(mǎi)宅基地作為土地投資，進(jìn)而轉(zhuǎn)手房屋來(lái)賺取差價(jià)，而本村地處其他區(qū)域的村民，為了方便出行和商事活動(dòng)，愿意購(gòu)買(mǎi)公路沿線(xiàn)的宅基地作為自己建設(shè)新房的宅基地。不過(guò)在實(shí)地調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，這種情況的宅基地買(mǎi)賣(mài)行為，必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，才可以進(jìn)行交易，并且需要經(jīng)過(guò)投標(biāo)購(gòu)買(mǎi)的程序，因此手續(xù)相對(duì)正規(guī)。

3.流轉(zhuǎn)方向的特殊性

攸縣屬于內(nèi)陸丘陵地區(qū)，與沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，宅基地流轉(zhuǎn)具有內(nèi)部封閉性。這是由于廣大農(nóng)民在改革開(kāi)放的幾十年之中，長(zhǎng)期延續(xù)著土地?zé)o償使用的心理積淀，使得人們對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的觀(guān)念極其淡薄。[7]在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民公認(rèn)的問(wèn)題主要集中反映在兩個(gè)方面：即一是在本村組內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地的，村集體不收取任何宅基地流轉(zhuǎn)的手續(xù)費(fèi)；二是本村村民與本村組以外的村民或城鎮(zhèn)居民交易，進(jìn)行流轉(zhuǎn)宅基地的，村集體要收取相關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的手續(xù)費(fèi)，手續(xù)收費(fèi)所得村集體將平分給本村組的各戶(hù)村民。這種宅基地流轉(zhuǎn)的“不成文”規(guī)定，影響了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的范圍，主要集中在本村組內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

（一）流轉(zhuǎn)缺乏合理的資源配置

眾所周知，由于城市化進(jìn)程，農(nóng)村每家每戶(hù)都有外出打工的子女，這些“農(nóng)二代”由于在外務(wù)工經(jīng)商的時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)于家中宅基地的情況和村內(nèi)相關(guān)事務(wù)不甚了解，這些人認(rèn)為宅基地屬于私人財(cái)產(chǎn)，是自己的“祖業(yè)”，即使被分配新宅基地，老宅也不愿意交出，其他村民也不愿去占別人的“老業(yè)地”，[8]也就導(dǎo)致了屬于他們名下的宅基地閑置的現(xiàn)象。但即便如此，由于攸縣屬于內(nèi)陸丘陵地區(qū)，各村都有較多的宅基地面積，仍有大量足夠后備宅基地，可供分配給農(nóng)民建房之用。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在荷葉塘和譚家垅2個(gè)村，各有84.6%和78.4%的村民，長(zhǎng)期在城市或縣城工作、務(wù)工或經(jīng)商，屬于這部分村民的宅基地，其閑置現(xiàn)象比比皆是。在石羊塘荷葉塘問(wèn)卷中，了解到的情況是，若村民本人不明示欲將宅基地賣(mài)出，則本村的其他村民就無(wú)法購(gòu)買(mǎi)或交換，使得宅基地資源大量閑置，產(chǎn)生隱形的浪費(fèi)。另外，荷葉塘和譚家垅2個(gè)村，各有27.8%和12.1%的村民，原有主的宅基地未被拆除，占用宅基地面積卻不建房，其他村民亦無(wú)法干涉此宅基地使用，導(dǎo)致這部分農(nóng)村宅基地間接無(wú)法流轉(zhuǎn)，也使部分宅基地資源未得到充分利用。

（二）流轉(zhuǎn)缺乏合乎需求的法律支撐

我國(guó)目前與農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律主要包括：《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，但其中關(guān)于宅基地的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏體系性的規(guī)定。雖然各地對(duì)宅基地制定了相應(yīng)的配套管理辦法，但大部分屬于省政府或市政府出臺(tái)的規(guī)定或紅頭文件，并不是由省級(jí)人大出臺(tái)的地方性法規(guī)，[9]因此法律層級(jí)和效力較低。此外，各地的規(guī)定和管理原則也不盡相同，這也造成我國(guó)的法制不統(tǒng)一。因此，必須對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行相應(yīng)的修改，以符合宅基地流轉(zhuǎn)和社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）流轉(zhuǎn)缺乏明確的法律途徑糾紛解決機(jī)制

在農(nóng)村宅基地實(shí)際的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，大量宅基地流轉(zhuǎn)是私下進(jìn)行的,這樣極大地?cái)_亂了土地市場(chǎng)的正常秩序。在實(shí)地調(diào)查中，私人之間的宅基地流轉(zhuǎn)行為和交易結(jié)果不被法律所保護(hù)，當(dāng)農(nóng)戶(hù)出售、出租宅基地之后，既無(wú)法律約束和保障，同時(shí)交易雙方如果發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，也沒(méi)有司法救濟(jì)途徑，從而產(chǎn)生農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

根據(jù)調(diào)查反映的情況，歸納宅基地產(chǎn)生的矛盾起因十個(gè)方面：一是宅基地外圍的出入路被他人占用，影響鄰居正常出行；二是房屋墻壁“共棟”，導(dǎo)致房屋承重墻傾斜；三是房屋滴水設(shè)施的設(shè)計(jì)不合理，影響排水系統(tǒng)運(yùn)行；四是宅基地選址糾紛；五是宅基地面積超標(biāo)，占用鄰居土地；六是相鄰住戶(hù)房屋高度不同，影響鄰居采光；七是無(wú)主荒地爭(zhēng)相占用，產(chǎn)生矛盾；八是房間距過(guò)緊，導(dǎo)致房屋之間過(guò)于擁擠，影響出行便利；九是院圍墻修筑占用他人宅基地面積，導(dǎo)致用地糾紛；十是若干戶(hù)都想在同一塊宅基地上建房，引起宅基地使用權(quán)的爭(zhēng)端。

（四）流轉(zhuǎn)缺乏靈活的宅基地利用方式

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式缺少新型途徑，融資的市場(chǎng)體系不健全，尤其是攸縣以農(nóng)業(yè)為主的內(nèi)陸丘陵地區(qū)，在農(nóng)村中只是原始的土地買(mǎi)賣(mài)，很少人考慮過(guò)其他宅基地利用方式：如抵押和入股等，因此廣大農(nóng)村缺少經(jīng)濟(jì)活力，無(wú)法盤(pán)活固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)資金，以宅基地抵押、入股等實(shí)物或貨幣出資的方式成立公司，農(nóng)民依此進(jìn)行分紅得利。在實(shí)際走訪(fǎng)過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的荷葉塘和譚家垅2個(gè)村組內(nèi)都沒(méi)本土的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或公司，宅基地流轉(zhuǎn)方式處于初級(jí)階段。

（五）流轉(zhuǎn)缺乏切實(shí)可行的管理體制

基于對(duì)攸縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查來(lái)看：現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)主要是私人之間的行為，處于無(wú)序化狀態(tài)，既沒(méi)有正規(guī)的宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，也未成立正式的宅基地交易平臺(tái)。農(nóng)民為了獲得更多的私人利益,結(jié)果造成宅基地布局無(wú)規(guī)劃,這種現(xiàn)狀明顯違背了《湖南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第32條規(guī)定的：“農(nóng)村村民建住宅應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃”的要求，同時(shí)也與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求的“村容整潔”相距甚遠(yuǎn)。農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的相關(guān)制度欠缺，被調(diào)查的2個(gè)村有90%以上的村民，都發(fā)自?xún)?nèi)心的希望鄉(xiāng)政府、鎮(zhèn)政府集中統(tǒng)一規(guī)劃本村的建房事宜，建立宅基地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路逐漸全面覆蓋，與此同時(shí)農(nóng)村宅基地經(jīng)常也因?yàn)楣方ㄔO(shè)的需要，被征收拆遷，但由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的管理體制不健全，在宅基地拆遷補(bǔ)償方面容易產(chǎn)生損害農(nóng)民利益的情形。另?yè)?jù)了解，2008年在攸縣的鴨塘鋪鎮(zhèn)，存在村集體無(wú)故拖欠、挪用村民宅基地拆遷補(bǔ)償款的現(xiàn)象，一度導(dǎo)致村干部與群眾關(guān)系緊張。

三、完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，我們應(yīng)秉持“地盡其用”的原則作為基本出發(fā)點(diǎn)和總體思路。[10]允許宅基地流轉(zhuǎn)有利于我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村閑置的宅基地和空置住房就能以買(mǎi)賣(mài)等形式流通，將增加農(nóng)民的融資手段，提高農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的能力，極大推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)城。與此同時(shí)，農(nóng)民的住房也能夠獲得完整的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民可以抵押房屋獲得貸款，取得創(chuàng)業(yè)和發(fā)展、投資的資金，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)釋放出巨大活力。

（一）完善我國(guó)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)法律制度

1.修改《物權(quán)法》，賦予農(nóng)民完整的宅基地用益物權(quán)，包括占用、使用、收益和處分的權(quán)利。我國(guó)《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。該規(guī)定雖然規(guī)定了農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)，實(shí)際上是褫奪了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村住宅財(cái)產(chǎn)的收益和處分的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改以保護(hù)農(nóng)民住宅財(cái)產(chǎn)的完整性?！睹穹ㄍ▌t》第75條的規(guī)定：“房屋屬于公民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。農(nóng)民利用宅基地建設(shè)房屋屬于公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么也就可以按照《民法通則》第71條的規(guī)定來(lái)依法對(duì)自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中的處分是包括了出賣(mài)、互易、贈(zèng)與等流轉(zhuǎn)方式的。此外，《土地管理法》第62條第四款只是規(guī)定了“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，并沒(méi)有禁止農(nóng)村房屋的出賣(mài)。因此農(nóng)村房屋原則上是可以流轉(zhuǎn)的，按照我國(guó)《物權(quán)法》第147條的規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”（亦即“地隨房走”原則），農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)具有法律上的可能性。

2.修改《土地管理法》，協(xié)調(diào)其與宅基地相關(guān)法律之間的關(guān)系?！段餀?quán)法》第一百五十三條規(guī)定宅：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律的相關(guān)規(guī)定”。根據(jù)這個(gè)準(zhǔn)用性規(guī)定具體參照的《土地管理法》的第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。宅基地作為農(nóng)民集體所有的土地，依據(jù)《土地管理法》的上述規(guī)定實(shí)際上難以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，建議將《土地管理法》第六十三條修改為“除農(nóng)村村民的宅基地外，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。通過(guò)修改《土地管理法》第六十三條，從而改變《物權(quán)法》第一百五十三條的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，進(jìn)而為宅基地流轉(zhuǎn)提供法律保障。[11]

（二）建立農(nóng)村宅基地法制宣傳機(jī)制

對(duì)于法制宣傳問(wèn)題，一直困擾著基層鄉(xiāng)村干部，由于農(nóng)民的文化知識(shí)有限和關(guān)注點(diǎn)比較狹窄，而“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)又無(wú)法普及宅基地法律知識(shí)，因此農(nóng)村宅基地法律知識(shí)不可能做到家喻戶(hù)曉，有的村鎮(zhèn)甚至成為這方面的盲點(diǎn)。因此，結(jié)合村民意愿，筆者建議：要迅速建立農(nóng)村宅基地法律宣傳機(jī)制，即一是迅速將縣以上間歇性“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)改為定期向農(nóng)民發(fā)放最新宅基地法律知識(shí)小手冊(cè)；二是縣、鄉(xiāng)財(cái)政應(yīng)列支農(nóng)村宅基地法律專(zhuān)項(xiàng)宣傳費(fèi)用；三是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將農(nóng)村宅基地法律宣傳成效列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門(mén)和農(nóng)村村支兩委工作業(yè)績(jī)考核內(nèi)容；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門(mén)要定期在轄內(nèi)各村〔包括居委會(huì)〕輪流作農(nóng)村宅基地法律講座；五是各村和村民小組要定期在村務(wù)或組務(wù)公開(kāi)欄內(nèi)宣傳農(nóng)村宅基地法律；六是村支兩委成員在農(nóng)閑時(shí)節(jié)深入村民作普法宣傳。

（三）充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地糾紛法律救助機(jī)制作用

只要有利益的地方，就會(huì)存在爭(zhēng)端；宅基地這種不可再生的土地資源，在流轉(zhuǎn)時(shí)必定會(huì)引起矛盾糾紛。隨著村民法律維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)和有關(guān)部門(mén)法律實(shí)踐，現(xiàn)在攸縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)糾紛司法救助機(jī)制基本形成：縣鄉(xiāng)村三級(jí)上下聯(lián)動(dòng)，一般糾紛村負(fù)責(zé)，特殊糾紛鄉(xiāng)國(guó)土辦負(fù)責(zé)，重大糾紛鄉(xiāng)政府牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所、派出所、司法辦、村委會(huì)聯(lián)合辦公，特大糾紛縣國(guó)土局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)派專(zhuān)員聯(lián)合處理。為此，為減少相互牽制、凝聚合力，筆者建議：成立縣級(jí)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要相應(yīng)成立農(nóng)村宅基地糾紛調(diào)解室，村級(jí)要指定調(diào)解協(xié)商員，逐步形成“村協(xié)商、鄉(xiāng)調(diào)解、縣仲裁”的農(nóng)村宅基地糾紛調(diào)解仲裁新機(jī)制。[12]

（四）搭建農(nóng)村宅基地有序上市流轉(zhuǎn)平臺(tái)

農(nóng)民的知識(shí)水平層次相對(duì)較低，獲取市場(chǎng)信息的能力較差，再加上農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)未得到良好的培育，造成農(nóng)村宅基地交易信息不對(duì)稱(chēng)，從而使農(nóng)民在流轉(zhuǎn)宅基地的過(guò)程中處于弱勢(shì)地位。因此，有條件的地方可建立宅基地交易市場(chǎng)，為供需雙方提供宅基地流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)和信息發(fā)布平臺(tái)，以及合同、法律等相關(guān)服務(wù)；[13]同時(shí)政府對(duì)宅基地上市流轉(zhuǎn)的價(jià)格、方式等加以指導(dǎo)和管理，以期更好的保障農(nóng)民的合法權(quán)益。建議具體做法：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，建立宅基地交易所；在縣城一級(jí)，建立宅基地交易中心和宅基地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布中心。形成縣鄉(xiāng)兩級(jí)互動(dòng)聯(lián)營(yíng)的體制，促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)。

（五）規(guī)范農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)制度

首先，宅基地流轉(zhuǎn)的前提條件是必須“憑證交易”，所以農(nóng)村宅基地確權(quán)登記必須落實(shí)到位。筆者認(rèn)為：應(yīng)該對(duì)各類(lèi)土地進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，如此才能明確區(qū)分各自的所有權(quán)，再依此進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)。由此，經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)查，例行的農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)審批流程為：村民本人提出書(shū)面申請(qǐng)→村民小組成員逐一簽字同意（三分之二以上同意即可）→匯報(bào)至村委會(huì)，村干部討論通過(guò)→上報(bào)至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批→經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)→鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土部門(mén)派工作人員到實(shí)地測(cè)量、繪制宅基地示意圖→交由縣國(guó)土局備案登記。這種層層上報(bào)的頒證機(jī)制可以將農(nóng)村宅基地確權(quán)、登記工作貫徹落實(shí)。其次，應(yīng)該明確宅基地流轉(zhuǎn)的身份類(lèi)型。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，譚家垅村有9.3%的村民反映，本村有城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路沿線(xiàn)的宅基地現(xiàn)象，因此必須嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民買(mǎi)受農(nóng)村宅基地以外，建議將流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大到本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的所有農(nóng)村居民，以有利于宅基地資源的合理配置。再次，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)后再申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)不予批準(zhǔn)；為防止炒賣(mài)宅基地，新批準(zhǔn)的未建宅基地不得流轉(zhuǎn)；對(duì)閑置兩年以上的宅基地，應(yīng)無(wú)償收回。[14]

（六）設(shè)立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)區(qū)，加大試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣

由于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)涉及到農(nóng)民切身利益，且影響范圍比較廣，可以選擇在一部分地區(qū)先行試點(diǎn)改革，為全面推廣積累經(jīng)驗(yàn)。2012年5月，國(guó)土資源部、廣東省政府在深圳宣布啟動(dòng)深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn)。[15]2013年1月18日，深圳市政府宣布將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位可用的產(chǎn)業(yè)用地納入全市統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，允許原農(nóng)村集體土地申請(qǐng)直接入市。此舉被稱(chēng)是國(guó)土資源部批準(zhǔn)深圳實(shí)施土地管理制度改革試點(diǎn)的最新成果，這在一定程度上標(biāo)志著我國(guó)宅基地制度改革邁出了關(guān)鍵的一步。在攸縣這樣的內(nèi)陸丘陵地區(qū)也可以吸收深圳等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議具體辦法：在丘陵區(qū)的各村鎮(zhèn)的公路沿線(xiàn)，試點(diǎn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度積累經(jīng)驗(yàn)，然后再向山區(qū)、縣城等區(qū)域拓展推廣。這樣既順應(yīng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革的前進(jìn)潮流，又提升縣域經(jīng)濟(jì)活力。

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Problems and Countermeasures of the Circulation on Rural House Sites Based on the Field Survey of the Rural House Sites in You County

XIA Song-jie
(College of Political Science and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Combining the related investigations with actual situation of rural housing land transition in You County (in Zhuzhou, Hunan province), there are three kinds of means in rural housing land transition, including lease, sale, land acquisition and replacement. The transition of rural housing land has its own particularities. It covers barter prevailed; the purpose of rural housing land transition mainly lies in commercial operation along the highway, and the secondary use is for habitancy; internal closure properties of rural housing land transition. The problems that existing in rural housing land transition, including the lack of a rational allocation of resources, a legal support of meeting demand, a clear legal approach of dispute resolution, a flexible means of rural housing land use, a sensible and feasible management system. Therefore, we must regard the “best use of rural housing land” as a basic starting point and general idea on perfecting the legal system of rural housing land transition in China.

transition of rural housing land; field survey; problems and countermeasures

F301.3

A

1673-9272(2013)04-0074-05

2013-05-28

湖南省研究生科技創(chuàng)新基金研究項(xiàng)目：“我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度完善”（編號(hào)：CX2012B327）；中南林業(yè)科技大學(xué)研究生科技創(chuàng)新基金研究項(xiàng)目：“我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度完善——以湖南等地實(shí)地調(diào)查為基礎(chǔ)”（編號(hào)：CX2012B13）。

夏松潔（1989-），男，湖南株洲人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院在職研究生，研究方向：環(huán)境刑法。

表 1 農(nóng)村宅基地概況（單位：m2）

人均宅基地面積譚家垅（沿公路） 92-336 1664.4 196.44譚家垅（非沿公路） 96-384 3360 197.64鄉(xiāng)鎮(zhèn) 村莊 宅基地面積波動(dòng)范圍宅基地總面積

[本文編校：羅 列]