對加快遼寧沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)建設(shè)的建議

吳偉　顧丹

[提要] 遼寧對人口的吸引力尚不及發(fā)達省份，而城鎮(zhèn)對人口的吸引力是決定城市化發(fā)展速度的重要因素，遼寧省沿海經(jīng)濟帶現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建設(shè)步伐影響著全省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和推進城鎮(zhèn)化的速度，因此亟待將遼寧沿海經(jīng)濟帶新城鎮(zhèn)建設(shè)促進農(nóng)業(yè)人口遷移提到重要日程。

關(guān)鍵詞：沿海經(jīng)濟帶；人口遷移；遼寧

基金項目：遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（批準號：L12BRK004）

中圖分類號：F276.3 文獻標識碼：A

原標題：關(guān)于加快遼寧沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)建設(shè)促進人口遷移的建議

收錄日期：2013年10月28日

前言

2009年7月，國務(wù)院批準的《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃（2008-2020年）》中指出，把城鎮(zhèn)體系建設(shè)作為沿海經(jīng)濟帶經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要依托和載體，完善沿海城鎮(zhèn)體系。遼寧沿海經(jīng)濟帶包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島六市，面積5.65萬平方公里，占全省的38%；總?cè)丝?，780萬人，占全省的42%。人口密度為315人/平方公里，是全省平均人口密度的1.1倍；有城市15個，鎮(zhèn)246個，城鎮(zhèn)密度為48.3人/萬平方公里，與全省的平均密度相當，城鎮(zhèn)平均規(guī)模略高于全省。2010年遼寧沿海經(jīng)濟帶六城市城市化率為58.52%，低于全省62.15%的平均水平。在沿海六個城市中，大連市的城鎮(zhèn)化率最高，達74.42%；葫蘆島城鎮(zhèn)化率最低，僅為41.54%，根據(jù)城市化與經(jīng)濟發(fā)展水平的一般發(fā)展規(guī)律，遼寧沿海經(jīng)濟帶大致處于中上等收入水平，與之相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該高于70%。顯然，當前的狀況離這一標準還有很大距離，即便是城鎮(zhèn)化率最高的大連也是剛剛達到這個標準。另外，遼寧對人口的吸引力尚不及發(fā)達省份，而城鎮(zhèn)對人口的吸引力是決定城市化發(fā)展速度的重要因素。2006～2010年，廣東年均吸引外來人口為176.6萬，浙江為65.7萬，江蘇為34.2萬，山東為16.2萬，而遼寧只有13.2萬。遼寧省沿海經(jīng)濟帶現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建設(shè)步伐影響著遼寧省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和推進城鎮(zhèn)化的推進速度，因此亟待將遼寧沿海經(jīng)濟帶新城鎮(zhèn)建設(shè)促進農(nóng)業(yè)人口遷移提到重要議事日程。

一、遼寧沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

1、城鎮(zhèn)化進程區(qū)域差異較大。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，大連在沿海地區(qū)一枝獨秀，營口近幾年經(jīng)濟增長迅速，港口吞吐量迅速增加，隨著鞍鋼等企業(yè)的轉(zhuǎn)移，已成為遼寧產(chǎn)業(yè)集聚，物流發(fā)展的重要地區(qū)，但是其他四個市城市發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化速度較慢；從城鎮(zhèn)人口規(guī)模的角度來看，各市的差異較大，但其中作為單級的大連對附近地域有一定的帶動作用，但是中心帶動作用的效果和范圍是有限的，目前沿海經(jīng)濟帶城市的擴散傾向不十分明顯。

2、城鎮(zhèn)數(shù)量多，但規(guī)模偏小、職能單一、基礎(chǔ)設(shè)施配套較差。截至2007年，遼寧沿海經(jīng)濟帶255個小城鎮(zhèn)中鎮(zhèn)區(qū)人口超過3萬人的只有10個。這些小城鎮(zhèn)普遍規(guī)模偏小，具有行政功能中心性質(zhì)。小規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)使得城鎮(zhèn)功能不健全、不完善，基礎(chǔ)設(shè)施投資成本偏高、使用效率低下，在設(shè)施配套上很難發(fā)揮規(guī)模效益。

3、政策門檻高，城鎮(zhèn)建設(shè)擴張與接納新居民不同步?，F(xiàn)在遼寧沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)發(fā)展中的政策門檻過高，導(dǎo)致外來人口和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難度太大。比如，旅順濱海新城規(guī)定的購房落戶門檻是30萬元。結(jié)果，只有少數(shù)購房投資者和政府認可的人才才能進來，這是對移民人口的歧視。同時，由于新城開發(fā)建設(shè)與市民增加不同步，導(dǎo)致需求不足，人氣不旺，新城往往失去了發(fā)展的活力。

二、加快遼寧沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)建設(shè)的建議

1、優(yōu)化和整合沿海城鎮(zhèn)空間布局及國土規(guī)劃。面對日益突出的資源和環(huán)境問題，在推進沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，應(yīng)按照建設(shè)資源節(jié)約型社會的要求，科學(xué)編制沿海經(jīng)濟帶園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、土地等相關(guān)規(guī)劃，合理安排建設(shè)項目的時序和布局，以有效的資源供應(yīng)來保障城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源需求；應(yīng)用和推廣資源節(jié)約和集約利用技術(shù)，加大對存量土地資源的挖潛力度，提高對淡水、能源和礦產(chǎn)資源的利用效率。城鎮(zhèn)層面要加強各類規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評工作。強化土地、生態(tài)等專項規(guī)劃在資源利用和環(huán)境保護等方面的整體控制作用；科學(xué)設(shè)計和不斷完善土地、環(huán)保、財稅、投資、金融、產(chǎn)業(yè)等政策，促進沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)生活和產(chǎn)業(yè)的合理布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。中外實踐表明，沒有科學(xué)的戰(zhàn)略布局和規(guī)劃，泛泛地搞小城鎮(zhèn)建設(shè)來解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，可能會造成更大規(guī)模的圈地擴張、資源浪費與環(huán)境破壞。

2、積極培育支柱產(chǎn)業(yè)，形成特色經(jīng)濟，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供產(chǎn)業(yè)支撐。針對全省沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展中普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)不發(fā)達的現(xiàn)實，當前努力選準、培育具有比較優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)是促進新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)是新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)的主要依托和支撐點，特色產(chǎn)業(yè)是新城、新市鎮(zhèn)的靈魂，也是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)和條件。這就要求打破鎮(zhèn)域均衡增長的僵局，制定優(yōu)惠政策吸引各種要素向產(chǎn)業(yè)功能區(qū)集中，吸引農(nóng)業(yè)人口向新城、新市鎮(zhèn)集中，發(fā)揮工業(yè)集中區(qū)和新型城鎮(zhèn)的集聚功能，提升新城、新市鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)和擴散效應(yīng)。

3、進一步改善城鎮(zhèn)用地制度。借鑒成都等地的經(jīng)驗，在保護耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民宅基地的有序流轉(zhuǎn)，通過城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的土地指標交易機制、統(tǒng)一規(guī)劃聯(lián)合建設(shè)等方式，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，建立有效的土地利用和流轉(zhuǎn)機制，在加快城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，要保證土地征用有利于富裕農(nóng)民，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，有利于加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，為加速推進小城鎮(zhèn)建設(shè)提供保障，妥善解決城鎮(zhèn)的建設(shè)用地。

4、逐步健全社會保障體系，建立人口轉(zhuǎn)移機制。沿海經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化不僅是城市空間不斷拓展的過程，也是以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。由于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本過高，城鎮(zhèn)化水平的提高因素受到極大影響。針對遼寧省沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)對農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進鎮(zhèn)吸引力不強的問題，要在社會保障、進鎮(zhèn)優(yōu)惠條件、農(nóng)民宅基地和承包地等方面出臺相應(yīng)政策，特別是戶籍制度改革，要全面取消對外來公民歧視。確保進鎮(zhèn)農(nóng)民和企業(yè)的現(xiàn)有利益總體上不受損失或者有所增加，充分調(diào)動他們向新城市鎮(zhèn)集中的積極性。

主要參考文獻：

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