中國的治理質量：公民的視角

2013-12-25 05:57:30托尼賽奇賈亞娟

中國治理評論 2013年1期

托尼·賽奇著賈亞娟譯

中共中央前總書記胡錦濤和國務院前總理溫家寶非常重視提高治理質量和公共服務的水平與能力，尤其是，他們重視那些未從改革中獲益或是由于改革而處于弱勢的群體。這種重視可以在親民的口號中得以體現，例如，“以人為本”、“構建和諧社會”等。在制度層面，中國共產黨已經宣布其不再是一個革命性政黨，而是一個不斷調整和改進其治理能力和水平的執(zhí)政黨。改革旨在增強專家以及普通民眾參與決策過程的水平和質量，提高人們對地方官員的評價，以及改善政府部門的運作效率，致力于提升“黨內民主”，但是它們既沒能提供任何制度化的民意渠道，也沒有認可任何開放政治和競爭政治的理念。

盡管實施了一系列改革，但人們仍舊認為中國的許多核心問題可以歸咎于治理缺陷。體制正在遭到腐敗的侵蝕，而腐敗正是治理不善的一個明顯標志。許多官員以權謀私，賣官鬻爵，嚴重破壞了以德才兼?zhèn)湓瓌t任用干部的做法。許多抗議活動都是針對地方官員的不作為甚至是不法行為而發(fā)生的。這些行為包括地方政府拒絕執(zhí)行國家標準，間接導致地方環(huán)境惡化以及偽劣和不合格產品流入市場，還包括土地的非法轉讓導致農民流離失所或得不到合理的征地賠償，甚至限制公民獲得公共物品和公共服務權利。

相比較而言，除了“話語權和問責”(voice and accountability)兩項指標以外，中國的其他各項治理指標都還是令人滿意的。根據世界銀行的《治理指標數據庫》(Kaufmann，Kraay and Mastruzzi，2010，http：//info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp)，從1996年該項目啟動至今，中國的治理績效并沒有太大的變化。在總共六項指標中，中國有四項分別處在第50到第75百分位。兩個例外分別是政府效能(government effectiveness)(2011年的指數為60.7)及“話語權和問責”(2011年的指數為4.7)。與其他大的發(fā)展中國家和相似收入水平的國家相比，中國的治理指數還是相當不錯的。當前，中國正在努力效仿東亞的“四小龍”，后者成功擺脫了“中等收入陷阱”。然而，在提高治理指標方面，中國仍有很長的一段路要走(見表1)。中國的制度建設落后于經濟增長，這或許會成為經濟持續(xù)發(fā)展的絆腳石。當然，有人可能會辯解道，這種因果關系并不十分明確，因為收入的持續(xù)增長對治理提出更高的要求，但優(yōu)良的政府績效卻不一定能夠導致人均收入的增長。

盡管公民的話語權和問責的實現缺少正規(guī)渠道，但是公民的意見和民眾的壓力對政策制定者的影響卻日益加大。這些壓力不僅包括極端民族主義分子在網絡和現實生活中的施壓，還包括越來越多的抗議活動反對地方政府濫用職權，甚至包括應用社會媒體來表達觀點，傳播各種“非官方”的新聞等活動。與改革之前的情形不同，當前，為了從政府中獲得更好的服務，公民有意愿和能力向國家提出各種訴求。雖然，毛澤東時代的“家長式”管理作風時至今日仍有一定的影響，但社會的“孩童化”(infantilization)很難繼續(xù)下去。當前的領導層已經不可能將其國民看成是孩童，后者根本不知道什么符合其最佳利益。代表權通常意味著(公民)知道其個人利益和社會利益之所在，進而代表們便被賦予了這樣的權利，即就所有重要問題代替公民作決定的權力。(Saich，forthcoming)。然而，公民對政府卻有不同期望，希望政府能夠提供資源幫助個人作出最優(yōu)選擇，同時也希望政府能夠保護個人免遭市場波動所產生的負面影響。

新社會媒體的發(fā)展極大擴展了公民的“話語權”，這也導致中國共產黨斥巨資監(jiān)督和引導網絡輿論(Yang，2009 and Fallows，2011)。但是，新社會媒體也對中國共產黨提出了新挑戰(zhàn)，因為中國共產黨慣用媒體控制和新聞審查，信息的獲得有明顯的等級區(qū)分，并且不為人知的秘聞可以用來置換權力和財富。這種做法的危險日益顯現，信息控制系統(tǒng)運轉不良，導致人們對官方媒體的信任缺失，反而提高了對網絡流言的信任度(Saich，2006)。我們2011年的一項調查顯示，有65.2%的受訪者非常信任或比較信任微博所傳達的信息，數值僅比愛德曼全球調查中有關中國媒體的數值(73%)低幾個百分點?！?〕56.7%的受訪者認為，微博在未來反腐敗中將會起到重要作用，36.6%的受訪者將微博當作揭露腐敗的媒介，甚至有46.7%的人表示他們有可能使用微博來揭露腐敗行為。

目前來看，這些問題并不是中國共產黨難以逾越的障礙。似乎絕大多數人認為問題并非體制自有，我們的調查顯示，很多受訪者認為，權力濫用只是地方部門和干部的行為偏差，而并非中央政策意圖所致?！扒锞铡?〕的困惑”仍然存在。另外，在迎接新挑戰(zhàn)和適應新的利益集團方面，政府機構具有相當大的靈活性。中國政府是一個可“議商”的政府，每個社會參與者可以議商生存空間以及它與其他參與者的關系(參考 Saich，2000；and Saich and Hu，forthcoming)。對于那些議商成功的社會參與者而言，他們不僅能夠生存，而且還可以利用國家的各種軟硬件設施實現目標走向繁榮。當然，一些組織卻沒有如此幸運。同時，總是存在既得利益俘獲國家的危險。裴敏欣教授曾討論過地方政府的俘獲問題(2006)，近年來，有關既得利益者對國家決策的俘獲的討論越來越多。這對治理而言并非是一個有效機制，但是它卻提供了一個安全閥以及融入的過程。

問題的關鍵在于，中國人是否滿足于現狀，從而減少對中國共產黨統(tǒng)治的威脅和挑戰(zhàn)。我們可以假定，如果有相當數量的公民對政府績效和政府提供的公共物品相當滿意，那么政府就有能力實施其政策，并且能夠憑借人民的信任，避免由于政策失誤而產生的不良后果。公民對政府的信任與政府實施法律和貫徹政策的能力，以及減少強制手段的使用之間存在必然聯系，許多學者都對此作過研究(Hetherington，1998 and Warren，1999)。

本文試圖回答三個問題。首先是公民對于各級政府的滿意度，第二，公民如何看待地方官員在處理與公眾關系和執(zhí)行政策方面的能力和績效。最后，討論公眾對于政府提供的特定物品和服務的滿意度，并對反腐敗問題進行深入探討。本文還特別將居住在大城市、小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村的受訪者的回答進行比較。此項研究以與零點研究咨詢集團在2003—2005年、2007年、2009年和2011年所作的聯合問卷調查為基礎。該問卷調查是一個分層抽樣調查，受訪人數從3800至4150不等，他們來自三個行政層級：城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村(詳見附錄一)。這并不是一個全國范圍的概率抽樣，但是對受訪者所在區(qū)域的選擇卻是依據三個關鍵變量而產生，分別是：區(qū)位、平均收入和總人口?！?〕調查總共選擇了7個城市(從2005年開始是8個)、7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和8個村。在城市，調查者依據基什調查法從戶口登記表中隨機選擇受訪者(Kish 1949，and Kish，1965)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村，由于家庭的平均規(guī)模較大，我們按照最臨近生日的方法(closest birthday method)進行抽樣。就覆蓋面而言，該調查排除了兩個群體，一是在大城市占有相當比例的移民人口(2011年，移民人數分別占北京和上?？側丝诘?5.9%和36.4%)，另外，也不包括中國的自治區(qū)，因為自治區(qū)在公共物品提供方面執(zhí)行不同的政策。但是，2008年《中國社會綜合狀況調查報告》中包括有關農村移民的數據。

此項調查的一個優(yōu)勢在于能夠幫助我們比較樣本城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村居民的態(tài)度。〔4〕從上世紀50年代開始，中國政府通過戶口制度建立了城鄉(xiāng)二元體制，依據截然不同的體系向城市和農村提供公共物品和服務，城市居民獲得的是更為豐厚的福利，尤其是國有部門員工。改革逐漸弱化了這種分層，使從上世紀50年代起開始分割的城鄉(xiāng)關系比以往更加融合和緊密。有關城鄉(xiāng)分割所造成的居民滿意度差別的研究很少。當然，城市居民比較而言接受了較好的服務，但是這一定意味著他們的滿意度更高嗎？改革帶來的不確定性及對部分福利的取消，都會導致居民的不滿升級。相比之下，農村居民在集體提供的公共物品和服務方面經歷了一個重大的轉折，近年來，中央已經在努力進行補救?？傮w而言，在獲得諸如教育和醫(yī)療衛(wèi)生等重要公共服務方面，不僅戶口十分重要，收入水平也同樣關鍵。隨著農村移民大量涌入城市，他們更加了解城市的生活條件和環(huán)境，這可能會給他們帶來不小的觸動。是否居住在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村不同區(qū)域的人們對于政府服務的看法也各有不同？這是否反過來也會影響居民對于地方政府的期望？這些問題都能幫助我們預測黨的執(zhí)政的長期穩(wěn)定性，因為我們有理由相信，普遍而強烈的不滿將會破壞制度的支持根基?！?〕

天高皇帝遠：對國家的“分解”

以胡錦濤總書記為核心的領導集體并未對列寧主義的國家制度進行全面改革，而是非常重視提高地方官員的素質和水平，并努力激勵他們樹立“優(yōu)秀共產主義者”的精神信念。這就要對中國傳統(tǒng)儒家思想進行選擇性閱讀，前國家領導人劉少奇便是其中一例。他在1939年撰寫的《論共產黨員的修養(yǎng)》一文受到了傳統(tǒng)文化尤其是儒家思想的影響，而這些內容在后來的“文化大革命”期間卻成為攻擊劉少奇本人的罪證。胡溫執(zhí)政期間通過引入各類政策措施為中國社會提供基本安全網，讓農村移民更好地融入城市并充分享受高質量的城市公共服務。

在居民的總體滿意度方面，調查主要有兩個發(fā)現：第一，2011年的調查進一步證實了前些年的調查結果，即受訪者確實對國家進行“分解”：盡管受訪者對中央政府有很高的滿意度，但滿意度卻隨著政府層級的下降而不斷降低。這一觀點也被其他的調查結果所證實(Li and O’Brien，1996，Li 2004 and Li，2012)。2001年在天津市的調查也發(fā)現，對地方政府心存芥蒂的居民卻仍然信賴中央政府。1999年至2001年，華中師范大學的張厚安及其同事對各級黨組織的信任度調查結果(引自Li 2012，p.109)〔6〕，與我們2008年的全國調查結果相似。〔7〕我們的調查還表明這一趨勢在整個胡溫領導時期保持穩(wěn)定。上述發(fā)現表明，如同農村居民一樣，中國的城市居民也對國家進行“分解”，即他們認為中央政府是英明的，真正壞事的是地方政府。

2011年的調查中，91.8%的受訪者對中央政府的工作比較滿意或非常滿意，其中37.3%的受訪者表示非常滿意，但是對于地方一級的政府工作，受訪者的滿意度跌至63.8%，其中僅有10.9%的受訪者表示非常滿意(見表2)?？傮w狀況與2008年對全國范圍不同層級領導人的信任度調查結果相吻合。在2008年的調查中，44.6%的受訪者對中央領導持有很高的信任度(在2011年的調查中，37.3%的人表示極其滿意)，對省級領導人和縣鄉(xiāng)領導人的滿意度分別是24.3%(2011年的比例為28.4%)和17.1%(2011年的比例為14.6%)。越是基層的政府，民眾對其的滿意度越低，這一調查結果本身值得我們思考，因為地方政府提供大部分的公共服務，承擔最重的財政負擔，這尤其以縣鄉(xiāng)政府為甚。毛澤東時代“自力更生”的口號在改革時代仍舊適用，這進一步強化了基層行政部門的觀念，即盡量減少對上級政府的“依賴”。其結果是，在所有的公共支出中，有80%是由地方政府承擔的，這是一個非常高的數值〔8〕，在1978年改革開放之初，該數值只有52.6%。這就意味著，地方政府想盡辦法從中央政府或上級政府獲得更多的財政轉移支付，或者努力提高財政收入以更好地履行其義務?，F在，地方政府承擔了教育開支的98.9%、衛(wèi)生開支的98.4%、社會保障開支的94%以及環(huán)境保護經費的98%(http：www.stats.gov.cn/tjs/ndsj/2010/indexeh.htm)。2002年農村稅費改革，只征收單一的農業(yè)稅，到了2006年，中央取消了農業(yè)稅，農村基層政府的財政狀況也隨之日益吃緊。

縣級政府逐漸取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農村地區(qū)的財政中心。這種責任的擴展是在“以縣為主”的口號下實現的，縣級的財政支出占到所有公共支出的四分之一。2001年國家決定將教師工資從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)放轉移到縣級財政(《人民日報》，2001年6月14日)。受訪者中對縣政府部門績效表示非常滿意的只占14.6%，另有57.2%的受訪者比較滿意。這種結果應部分歸咎于信息缺乏。例如，僅有8.2%的居民知道當地縣長的姓名。

無論受訪者居住何地，滿意度隨政府級別降低而呈現遞減的態(tài)勢大體一致。因此，我們發(fā)現，一些學者發(fā)現的農村居民對于政府部門績效滿意度遞減的現象也同樣適用于城市居民，盡管不滿的遞增程度并不突出。對于基層政府，民眾滿意度的差別相對不大：其中生活在小城鎮(zhèn)的居民滿意度最高(68.7%的人表示極其滿意或相對滿意)，大城市居民的滿意度為63.9%，農民的滿意度為62%(見表3)。這與之前居住在大都市的居民滿意度最高的調查結果略有不同。農民對于中央政府“極其滿意”的比例最高，達45.2%，這或許能夠證明農民對于中央政府在農村實施的各項政策的認同?！?〕與之形成對比，僅有26.6%的大城市居民對中央政府工作表示“極其滿意”。

第二個重大發(fā)現是，從胡溫上任以來，居民對政府工作的滿意度總體來說不斷上升，2009年達到最高，2011年略有回落。有幾個因素導致2009年的滿意度達到最高。2008年夏季奧運會的成功舉辦和中華人民共和國成立60周年慶典都幫助中國政府提高了國際形象，中央政府在汶川地震的賑災活動也大大增強了民眾對其的積極看法。此外，為了應對2008年金融危機，中央政府實施了一攬子經濟刺激計劃，將危機的影響降到最低。但是，到了2011年，這些積極效果的影響日漸式微，城市居民受高房價困擾，城鄉(xiāng)居民日益表現出對通貨膨脹和食品安全的擔憂?！?0〕此外，2011年7月溫州動車事故的處理不當等都對政府形象產生了負面影響。愛德曼信任指標顯示，2011年，民眾對中央政府的滿意度從88%跌至75%。

民眾對中央政府的滿意度一直都保持在較高的水平，2003年為86.1%，2011年為91.8%。與此同時，民眾對基層政府的滿意度從2003年的43.6%提高到了2011年的63.8%。如果我們按照極其滿意、滿意、不滿、極不滿意劃分四個等級，并分別代表了從4分到1分，那么中央政府的滿意指數從2003年的3.16分升至2009年的3.41分，2011年又跌至3.30分。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村以及街道一級政府部門的滿意指數從2.32升至2.71(見表4)。收入最高和最低的人群往往滿意度最高。這表明，較高收入人群認為在現有制度下他們衣食無憂，因而對政府工作方式相對比較滿意。較低收入人群擁有較高的滿意度表明，此類人認為中央政策的意圖在于維護和支持他們的利益。

盡管這些調查結果可能引起人們對于地方政府治理質量的擔憂，但是對于中央政府而言并非是壞消息。較低滿意度或許是社會不穩(wěn)定的潛在指標，但這些調查表明，至少從我們所抽查的樣本來看，公民并沒有將出現的社會問題歸咎于中央政府。這與其他一些調查和研究結果相符，即，雖然示威、罷工、騷亂幾乎天天都在中國的城鄉(xiāng)各地上演，但是中央政府仍舊享有很強的合法性。許多人似乎會認為問題的癥結在于地方執(zhí)行中央政策不力，而非中央在意愿和制度上存在偏頗。事實上，地方政府在執(zhí)行中央有關環(huán)保和社會等政策時，普遍動力不足，同時它們還要通過征收稅費來獲得收入?！?1〕然而，這也意味著這樣一種可能性，即民眾仍將繼續(xù)上訪，以糾正地方干部的不法行為——因為在民眾看來，他們的行為和中央政策的精神是一致的。除此之外，滿意度隨著時間推移不斷提高的事實，也使領導人獲得一些安慰。下一個問題主要關注公民是如何看待地方官員以及地方官員是為誰的利益服務的。

為人民服務或為自己服務：對地方政府績效和官員能力的滿意度

國家的地方代理人的不公正行為所引發(fā)的抗議活動，在當代中國已司空見慣，而且通過新社會媒體得到更廣泛的傳播。如上所述，眾多抗議者向上一級政府部門申訴，是因為他們認為自己的訴求符合國家政策，并且正當合理。也許有人認為，如果公民對地方官員的稱職評價是負面的，認為他們從自己的利益出發(fā)而非為人民服務，那么將出現更多的抗議和騷亂。為此，我們設計了兩個問卷，第一個問卷涉及人們對地方官員及其能力的看法；第二個問卷考察人們判斷官員在開展工作時以誰的利益為出發(fā)點。

我們會發(fā)現兩個特點，其一，對地方官員素質的評價低于高層官員，其二，總體評價從2003年起穩(wěn)步提升，2009年到達峰值。問卷是讓受訪者回答他們認為地方官員在執(zhí)行政策時，其態(tài)度是冷淡、漠然，還是熱情、友好，以及地方官員的能力如何，是博識、稱職的，還是無知、無能的(見表5、6)。2011年，認為地方官員稱職的受訪者占到69.4%，高于2003年的50.8%，但是低于2009年最高值74.8%。毫不意外的是，2011年大城市的受訪者認為地方官員稱職的比例最高，達82.1%，小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對地方官員的稱職評價最低，僅為60.4%，農民居中，為65.6%。與此類似，認為基層官員不關心群眾疾苦、官僚作風嚴重的受訪者比例增加。在2005年之前的調查中，絕大多數受訪者認為地方官員的官僚作風嚴重，到了2011年，41.4%的受訪者仍舊持有這種觀點，同時，46.1%受訪者認為地方官員在工作中是關心群眾的。

強調“以人為本”，鼓勵地方政府更具回應性，并關注弱勢群體，這些舉措似乎效果有限。我們提出六大類問題主要考察政府行為是關心普通群眾利益，還是官僚作風嚴重(見表7)。雖然不滿度相對較高，滿意度相對較低，但所有的指標數據從2003年至2011年一直都在提高。但是，這仍舊令人擔憂，因為無論受訪者來自何地，很大一部分人都認為地方官員的官僚作風嚴重，并不是從關心普通群眾的疾苦出發(fā)。在2011年的調查中，大多數受訪者認為官員僅僅在兩個問題上存在著嚴重的官僚主義行徑：一是認為官員更愿意與富人保持親近，二是認為官員更愿意與其上司亦步亦趨。然而，在2003年的調查中，受訪者的態(tài)度差別卻十分之小。2003年，絕大多數受訪者認為地方政府及其官員的行為是自私自利的，且官僚作風嚴重。這一結果并不令人驚訝。陳文勝曾作過一項有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員是如何分配時間的調查，調查顯示官員們僅有2%的時間用于為人民服務，而22%的時間用來接待上級官員，9%的時間用于發(fā)展經濟，17%的時間用于計劃生育工作?！?2〕

受訪者對大城市中官員的評價最高。在所有六類問題的回答中，大部分受訪者認為，大城市中官員的行為體現了對普通民眾的關心，而在小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村，只有不到50%的人持有這種觀點。在農村，分別僅有39%和38.7%的人認為地方官員給普通老百姓帶來福利或者有關心普通民眾的意識和思維。實際上，在所有問題中，除了“是否給普通民眾帶來福利”問題，農民對基層官員的態(tài)度評分最低。有意思的是，盡管中央取消了違法收費，強調通過法定方式征收稅費，但在2011年，在所有三類居住地的受訪者中間，認為稅費是通過合法手段收取的人的比例還是有所下降，甚至低于2007年。在大城市，持這種看法的人占受訪者總數的62%，低于2009年的70.8%，在小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例為47.5%，低于2009年的64.3%，而在農村，比例為49%，低于2009年的64.3%。地方官員為了支付其工資和各種公務消費，或是為其考慮不周的發(fā)展計劃籌募資金，因而導致違法亂收費行為，這正是示威活動頻發(fā)和居民怨聲載道的根由，尤其以農村為甚。盡管國家已經采取各種措施限制官員的不當行為，但是問題仍難以根除，甚至在城市也無法避免。

這將對新一屆領導集體提出挑戰(zhàn)。為了提高其親民形象，政府有針對性地制定并實施了各類政策，雖取得了一定成效，但仍需各方努力，使之在基層付諸實踐。對地方政府的失望和沮喪并不一定升級為對中央政府的批評和幻滅。但是，對地方官員動機和行為的持續(xù)懷疑，可能會導致民眾對中央政府不滿的產生，因為人們會認為中央政府沒有能力或不愿意采取措施，保證地方政府貫徹執(zhí)行中央的政策意圖。

居民期望政府提供何種質量的服務？

最后一系列問題是有關公民希望地方政府提供服務的種類，以及他們對于服務質量的滿意度。如上所述，無論在城市還是鄉(xiāng)村，地方政府都是公共物品和服務的主要提供者。尤其是取消農業(yè)稅后，人們越來越關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門從汲取型政府向服務型政府的角色轉變。但是，各種改革實施的結果卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門的架空，而縣/區(qū)或農村卻承擔起了提供公共服務的職能?！?3〕

毛澤東時代的“自力更生”口號在當今仍有一定影響。這就意味著地方行政部門應該盡量減少對上級行政部門的依賴。1993-1994年的分稅制改革和2006年取消農業(yè)稅的舉措都增加了地方政府的財政壓力，而地方政府擔負著基礎建設和社會福利的重擔。因此，地方政府的當務之急要么是尋求上級政府的轉移支付——這會給他們帶來大量公款吃喝的經費〔14〕，要么是從當地民眾身上榨取更多的稅費——而這又會導致抗議事件的激增。

中央政府的一些新舉措也增加了地方政府的負擔，這些舉措包括提高養(yǎng)老金、最低生活保障制度、農村義務教育以及幫助農民工融入城市等。這些舉措本身值得贊賞，但是其實施僅有一部分靠中央轉移支付，因而，地方政府的負擔明顯加重了。這意味著，地方政府或者不能真正貫徹實施這些政策，或者只能另辟蹊徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量減半。但是，由于被合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學校和衛(wèi)生所關閉，導致了部分公共服務缺失。在幅員遼闊、人口分散的地區(qū)，例如西藏，這的確成為一個突出的問題。除此之外，縣級行政部門向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配稅收任務，進一步增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展非農經濟的壓力和負擔。雖然統(tǒng)計數據不同，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔沉重卻是不爭的事實。近來出臺的“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣財政”的改革措施，其目的旨在將五級財政管理體系減少至三級?！?5〕

目前，解決財力不足的方法主要有兩個。世界銀行和中國政府考慮擴大稅收來源，并改善財政再分配制度。其次，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，并將農村的金融中心轉移至縣。除了上面提到的合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，各級政府也進行了以下改革實驗，即將機構整合為三到五個服務中心，將非社會性服務機構(non-social service agencies)轉型成為服務外包、以市場為導向的企業(yè)，并由縣級政府來管理這些機構。希望能夠通過這些改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過多干涉農民生產生活的工作中抽身，更好地集中精力提供公共物品，維持公共秩序?！?6〕

有一種觀點認為，有必要重新思考這樣一個問題，即在公共服務的提供方面政府應起到的作用，以及政府應當構建何種合作關系來實現其政策目標。公民對政府的看法、公民所期望享受的服務以及公民對服務優(yōu)先次序和輕重緩急的定位，能夠幫助我們思考應該如何改變政府角色。不能僅僅考慮服務供應方，也應該考慮需求方，具體而言，這就需要了解公民對地方政府所提供的公共物品和服務的看法，以及公民需求的優(yōu)先次序。

對公共服務滿意度的調查提供給我們一些寶貴的經驗，這將有助于我們思考地方政府應如何努力提高公民對其工作的滿意度。總體而言，在受訪者最滿意和最不滿意的公共服務方面，并沒有顯著差異。如果我們將“非常滿意”到“非常不滿意”從4分到1分排列，那么，民眾的總體滿意指數從2003年的2.54提高到2011年的2.82，但低于2007年和2009年的數值。值得注意的是，在所有統(tǒng)計年份的所有統(tǒng)計項目中，僅有9項服務的滿意度評分高于3?！?7〕水電供應的滿意度為3.09，居2011年各項服務滿意度調查之首，而在2003年至2011年的滿意度調查中，一直居首位的是計劃生育服務。計劃生育的滿意度評價一直居于前列，這值得我們進一步研究。當問及受訪者為何對計劃生育服務評分較高時，受訪者回答是因為計劃生育是基本國策，因此沒有必要對此吹毛求疵、橫加指責。但是，我們從本文后面的內容可以得知，受訪者認為計劃生育不應成為政府的一個重要的工作領域。

公民對政府工作最滿意的其他三個領域包括：路橋建設，滿意指數為2.93；宗教事務管理，滿意指數為2.92；中小學管理，滿意指數為2.92。當繼續(xù)追問受訪者，尤其是大城市的受訪者，對政府宗教信仰政策的滿意度時，似乎能得出這樣一個結論，即高滿意度是因為宗教信仰對大多數人而言并不十分重要，因而他們對此也相對比較滿意。比較滿意的服務還包括舊計劃經濟體制能提供的優(yōu)質服務或監(jiān)管，而改革并未對這些服務或監(jiān)管造成沖擊。由于受訪者居住地不同，滿意度調查也有所差異，但滿意度居首的兩類政府服務卻始終不變，即水電供應和計劃生育(見表8)。在農村，對醫(yī)療保險的滿意度居第五位，這恰好反映了胡溫政府推動的新型農村合作醫(yī)療改革取得成效。

2011年受訪者最為不滿的五大公共服務領域是：反腐敗(2.37)，失業(yè)保險(2.65)，創(chuàng)造就業(yè)機會(2.67)，扶困救助(2.69)，以及土地資源管理(2.74)。相比之下，反映出的問題與改革所帶來的負面影響不無關系，而其中大多數問題都與家庭緊密相連(見表9)。反腐敗一直以來就是公民最為不滿的政府工作領域，在2003年，創(chuàng)造就業(yè)機會、失業(yè)保險以及扶困救助也成為公民最為不滿的政府工作領域。受訪者居住地不同，調查結果雖有差異，但無論受訪者的居所在哪里和職業(yè)是什么，反腐敗始終是滿意度最低的政府工作領域，大城市的土地資源管理、城鎮(zhèn)的稅收管理以及農村的招商引資都是滿意度評價較低的政府工作領域。

李培林教授主持的2010年度“中國社會綜合調查”提供給我們一些可供比較的數據。在該調查報告中，農民工對于地方政府提供的公共服務的滿意度與我們的調查報告可以進行橫向比較。總的來說，在2008年，與小城鎮(zhèn)工人和村民相比，農民工對政府公共服務的滿意度略低(58.4%的農民工表示比較滿意或非常滿意)，而前兩者的滿意度分別為59.8%(小城鎮(zhèn)工人)和62.7%(村民)。這標志著自2006年調查以來的重大轉折——當時的調查結果顯示，農民工的滿意度相對較高。2008年滿意度評價較低的服務包括：針對中低收入者的廉租房和經濟適用房(46.1%)，環(huán)境保護和污染控制(46.5%)，官員的誠信以及反腐敗(48.1%)。對環(huán)境保護的滿意度比2006年的57.5%有顯著下降。滿意度較高的公共服務包括：基礎教育(75.5%)，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)(70.1%)，打擊犯罪與維護社會秩序(64.6%)。對醫(yī)療衛(wèi)生服務的滿意度比2006年的59.3%有了明顯提高。

為了更好地分析調查結果，我們設計了一個簡單的矩陣，在居民認為重要的政府服務與居民對服務的滿意度之間建立起關聯，目的是為了更好地理解公民認同的或感到失望的政府服務領域分別是哪些。公民認為政府最應該關注的五大領域是：反腐敗(3.43)、醫(yī)療保險(3.43)、社會秩序(3.36)、失業(yè)保險(3.32)以及創(chuàng)造就業(yè)機會(3.3)。公民認為政府應該較少關注的領域包括：宗教信仰(2.84)、計劃生育(3.12)、招商引資(3.14)、稅收管理(3.15)，以及文教設施(3.15)。同樣，在這里我們看到了公民期望政府加以更多關注的領域與改革的影響之間的關聯。我們同樣看到，公民們并不希望政府在監(jiān)督宗教信仰、計劃生育以及招商引資方面發(fā)揮重要作用。

因此，當我們審視這個矩陣時，我們就得到了一個問題清單：這個清單與家庭所面臨的社會和經濟問題密切相關，而這些問題都是改革的后果。在2011年，居民表示不滿，并且迫切需要政府關注的工作領域包括：反腐敗、失業(yè)保險、創(chuàng)造就業(yè)機會、扶困救助、醫(yī)療保險、環(huán)境管理、環(huán)境衛(wèi)生、土地資源管理、醫(yī)藥服務以及交通治理(見表10)。受訪者認為重要并且政府業(yè)已十分重視的服務領域包括：社會秩序、水電供應、路橋建設、中小學管理。值得注意的是，受訪者普遍認為計劃生育和宗教事務是政府無需投入過多精力的工作領域。

無論受訪者來自城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是農村，調查結果大體一致，但也有一些有趣的差異。受訪者都認為反腐敗、創(chuàng)造就業(yè)機會非常重要，但這些問題卻沒有引起政府部門的足夠關注。對政府服務最滿意的受訪者似乎都來自農村，因為在他們眼中，有9項服務不僅重要而且他們的滿意度很高，而對城市的受訪者來說僅有1項，即水電供應，可歸于此類。毫不奇怪的是，土地資源管理是農民希望政府更加重視的工作領域。大城市的受訪者既有抱怨，又有更多期望，因為在他們看來，有不少于15項的服務內容不但重要，而且需要政府投入更多精力。與之對比，城鎮(zhèn)和農村的受訪者僅認為5項工作內容不但十分重要，也需要政府更多關注。醫(yī)療衛(wèi)生改革似乎在鄉(xiāng)村取得了良好成效，因為此項內容在受訪者看來，既是十分重要的，同時也得到政府的足夠重視，這與之前的調查結果大不相同。

腐敗問題是所有受訪者都十分關心的重大問題。嚴重腐敗不僅是治理問題，也是國家管理方面的重大紕漏和頑疾，因此值得我們仔細研究。從媒體不斷披露的重大腐敗案件來看，腐敗已成為一個關注的焦點，而且也日益滲透并影響人們的日常生活，因為公民不得不自己為本應政府提供的公共物品和服務買單。追求經濟繁榮，卻沒有實現真正的市場化和民主化；權力等級森嚴，而信息的獲得是以權勢和黨員身份為前提，這些都是政府官員腐敗的根基。在2011年的調查中，僅有2.6%的人認為政府及其官員是極其廉潔的，高于2007年的1.2%，但卻有8.4%的人認為政府官員極其不誠實，高于2007年的5.2%(見表11)。在所有受訪者中，大城市居民認為政府及其官員極其廉潔或相對廉潔的比例最高，達到42%，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村居民中間，這一比例僅僅分別為29%和33.9%。這要遠遠低于2009年的調查結果。低收入家庭對政府誠信評價最低。受訪者認為腐敗產生的主要領域有：經濟管理(40.3%)、工程建設(29%)、公安和司法系統(tǒng)(29%)以及金融和商業(yè)領域(28.3%)。腐敗最少的行業(yè)和領域是武警和軍隊(2.6%)以及電信(2.4%)。這里的原因可能是大部分受訪者與武警和軍隊接觸甚少。

從上述受訪者對腐敗的總體態(tài)度來看，我們不難發(fā)現他們對政府反腐敗的能力十分悲觀。38.2%的受訪者認為政府的反腐敗努力相對不夠或極其不夠，這比2009年高出10.3%。城市居民對于政府的反腐敗努力較為認同，占到62.5%，而農民僅占有54%。僅有3.1%的受訪者認為政府反腐敗工作是卓有成效的。對政府反腐敗工作的印象和評價，城市居民要好于農民。在農村，僅有2.3%的受訪者認為政府反腐敗力度很大，而城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別占5.2%和2.4%。最后，僅有6.4%的受訪者相信政府反腐敗工作能夠有所改進并取得成效，而57.4%的受訪者卻并不這樣認為。

結論

2012年底產生的新的領導集體，在2013年將會面臨十分復雜的局面。很顯然，人們對于地方政府績效及其官員能力的滿意度很低，對是否能夠有效地遏制腐敗信心不足。但是，人們對中央政府仍舊充滿好感和希望，認為中央政府并不存在那些影響基層政府績效的問題。一系列調查結果證實了一些人的觀點，即中國人的確將國家進行了“分解”，而且似乎對中央政府充滿信心。除此之外，從2003年我們開始調查以來，人們對各級政府的滿意度有所提高。這在未來中央出現決策失誤之時，會給中央一些迂回的余地。但是，正如我們近期所看到的那樣，那些看起來穩(wěn)定牢固的威權政體有可能會迅速分崩離析，而民眾隨時可能將自己的失望訴諸街頭。在中國，近年來民眾的失望往往以反對地方政府濫用職權的抗議活動表現出來。

盡管各項指標數據有所提高，但是仍有很大一部分受訪者認為地方官員的行為官僚作風嚴重或是極端以自我為中心。他們十分清楚“以人為本”的口號并未成為地方官員的金科玉律和慣常做法。受訪者對政府解決腐敗問題也沒有太大信心，他們認為政府在反腐敗方面的工作是無效、低能的。毋庸置疑，公民希望政府能夠幫助他們應對向市場經濟轉型過程中出現的各種挑戰(zhàn)，人們最為關心的是政府幫助應對與家庭生活緊密相關的社會經濟挑戰(zhàn)，如創(chuàng)造更多的就業(yè)機會、提供失業(yè)保險等。

新的領導集體能否繼續(xù)胡溫政府的執(zhí)政方針——即拒絕實質性的政治改革，而是通過漸進的改變以使現有體制的運轉更加有效——將是十分有趣的事。從上述調查可知，公民認為地方官員在維護和提高普通民眾的利益方面的工作效率很低，但卻長于依附權貴。對于新的領導集體而言，如果不能提高地方政府的透明性和強調問責制的話，那么，要改善那些公民認為最為重要的公共服務，就將會是一個巨大的挑戰(zhàn)。

〔1〕我個人的觀察表明，公眾對于官方媒體的信任度較低，但顯然，這僅僅局限于大城市中受教育程度較高的精英。

〔2〕秋菊是張藝謀1992年拍攝的電影《秋菊打官司》中的人物。

〔3〕關于非隨機抽樣法在中國場景下的效用與限度，見Melanie Manion，1994。

〔4〕關于中國的農村，見Lianjiang Li，2004。關于中國的城市，見Jie Chen，2004。關于對于政府的信任度，見Lianjiang Li，2011 and 2012。

〔5〕Chen(2004)在其對北京的研究中，利用了1995-1999的三次調研結果。他采納了戴維·伊斯頓對彌散性支持和特定支持的區(qū)分。他發(fā)現，彌散性支持度還是很高的，盡管隨著時間的推移，它也經歷了一些下降。這就意味著，整個體系仍舊享有基本的合法性。相反，特定支持(對于特定政策領域的評價)卻是很低的。我們的樣本調查有利于去審視一般意義上對政府績效的特定支持，同時也能關注到對于特定公共物品供給的滿意度。

〔6〕在所有的受訪者中間，80.7%的人對于黨的中央委員會有著很高或相對較高的信任度，但是，只有35.2%的人對于村黨支部有著很高或相對較高的信任度。對于縣級黨委，這一數值僅為53.1%。

〔7〕這涉及對于不同層級(中央、省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))領導人的信任度。85.1%的受訪者對中央領導人表示“極其信任”或“相對信任”，但是，對于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人，這一比例就下降到了67.1%。

〔8〕2009年的數字源自http：//www.stats.gov.cn/tjs/ndj/2010/indexeh.htm。盡管胡溫政府增加了對農村地區(qū)福利和教育的投入，但是，近年來，這一數字仍舊不斷攀升，很多支出責任仍舊由地方政府承擔。這一比例要高于本地區(qū)的其他國家。比如，在越南，這一數字是48%，在印尼是32%，在泰國是10%(Mountfield and Wong，2005：86)。

〔9〕胡溫政府意識到，許多社會發(fā)展問題單獨依靠經濟增長是無法解決的。這使得領導層致力于提供一個更為統(tǒng)一的政策框架，一方面能夠遴選出那些弱勢群體，另一方面也能為他們提供所需要的幫助。與此同時，政策的重心從提供短期的社會保障逐漸轉向建立具有內在一致性的社會保障體系。政策的初衷是要將中國的農民以及流動人口納入到社會保障體系之中。因此，從2002年開始，政府加大了在農村地區(qū)進行養(yǎng)老金試點的力度。從2003年開始，政府大力推動農村新型合作醫(yī)療制度的覆蓋面。2006年，政府最終廢除了農業(yè)稅。2007年，民眾無需再支付各種學雜費，農村地區(qū)的孩子也得到了免費義務教育。2007年，領導層承諾要擴大最低生活保障制度在農村地區(qū)的覆蓋率。詳見Saich，2008。

〔10〕由清華大學和《小康》雜志社主持的對于政府信任度的調查也發(fā)現了同樣的趨勢。2006年，對政府的信任度是60.5%，到了2012年，這一數字上升到了67.8%。與我們的調查不同，清華的調查顯示：對政府的信任度每年都會有所提高。

〔11〕對于地方政府的動機問題的討論，見Saich，2002。

〔12〕此外，地方官員將32%的時間花在會議上，另有15%的時間花在工作考核上。

〔13〕史密斯的一篇文章對于這種趨勢有著精彩的論述，見Smith，2010。

〔14〕趙樹凱估計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人平均每年有100到150天用來接待其他官員，而用于“卡拉ok、桑拿和麻將”的消費占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的5%到10%。

〔15〕見John Q.Tian，2009.

〔16〕并不奇怪的是，在我們2005年的調查中，當被問到“政府部門是否太多”時，有61%的受訪農民認為，應當削減政府部門的數量。有87%的城市受訪者認為，應當減少官員的數量。在他們看來，那些干預公民生活以及公民們知之甚少的部門應當被削減。

〔17〕在2005到2011年是計劃生育，在2007年到2011年是水和電力供應，在2009年是稅收管理和道路與橋梁修建。

〔1〕Chen Jie，PopularPoliticalSupportinUrbanChina，Stanford：Woodrow Wilson Center Press and Stanford University Press，2004.

〔2〕Chen Wensheng，ResearchontheDefinitionoftheFunctionsofTownshipGovernmentinthePeriodofPostRuralTaxes， http：//www.zgxcfx.com/Article_Show.asp?ArtilceID=25823(July 5，2010).

〔3〕Chinese Communist Party Central Committee，ResolutionoftheFourthPlenumoftheSixteenthCentralCommitteeoftheChineseCommunistParty，Xinhua News Agency Domestic Service，September 26，2005.

〔4〕Evans，Michael,ChinaSaysTrustinGovernmentisRising，ButShaky，http：//asiancorrespondent.com/88826/(September 5，2012).

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〔9〕Li，Lianjiang，“Political Trust in Rural China，”ModernChina，Vol.30，No.2，April 2004，pp.228-258.

〔10〕Li，Lianjiang，“Distrust in Government leaders，Demand for Leadership Change，and Preference for Popular elections in Rural China，”PoliticalBehavior，2011，pp.291-311.

〔11〕Li，Lianjiang，“Difference in Trust in Government”，Twenty-FirstCenturyMonthly，June 2012，pp.108-114.

〔12〕Li，Lianjiang and Kevin O’Brien，“Villagers and Popular Resistance in Contemporary China，”ModernChina，Vol.22，No.1，January 1996，pp.28-61.

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〔14〕Liu，Shaoqi，“How to Be a Good Communist，”English language version inSelectedworksofLiuShaoqi，vol.1，Beijing：Foreign Languages Press，1984.

〔15〕Manion，Melanie，“Survey Research in the Study of Contemporary China：Learning from Local Samples，”TheChinaQuarterly，No.139，September 1994，pp.741-765.

〔16〕Pei，Minxin，China’sTrappedTransition：TheLimitsofDevelopmentalAutocracy，Cambridge，MA：Harvard University Press，2006.

〔17〕Saich，Tony，“Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China”，TheChinaQuarterly，No.161，March 2000.

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附錄：關于調查

本文的結論和分析基于對3800-4100個受訪者(2001年的受訪者數量為3850人)的目標分層調查(purposive stratified survey)之上。受訪者的年齡從16歲到60歲不等，他們分別來自于三個不同的行政區(qū)域，即城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村?；诘乩砦恢谩⑷司杖牒腿丝谝?guī)模，調查者選取了8個城市作為調查樣本。這些城市在地理位置、人均收入和人口規(guī)模上各不相同，它們分別代表了低收入人群、中等收入人群和高收入人群以及中國的不同區(qū)域。在每一個城市，調查者運用KISH方法隨機從戶口簿名單中挑選出受訪者。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，由于家庭的平均規(guī)模較大，受訪者是通過最臨近生日的方法(the closest birthday method)隨機挑選出來的。每個城市(總共2000個)、城鎮(zhèn)(總共1050個)和農村(總共800個)分別挑選了不少于250、150和100名受訪者。因此，樣本具有城市偏誤，導致受訪者的年齡和收入高于相應地區(qū)的平均值。在分析階段，我們需要對調查結果進行加權平均，以彌補城市偏誤和相對人口規(guī)模偏誤。因此，最后城市的權重數值為0.5008，而農村的權重數值是2.6487。除了16到19歲年齡組之外，人口統(tǒng)計學的剖面很好地反映了全國的情況。

調查表格大約有50個問題，在收入和創(chuàng)造就業(yè)機會方面，城市和農村地區(qū)存在著細微的差異。訪問員記錄了多選、二選一和自由回答的結果。我們盡可能仔細地記錄了受訪者諸如職業(yè)、性別、年齡、戶口、受教育程度、就業(yè)狀況、私營或國有企業(yè)或非政府機構雇員、收入范圍等人口數據。所有的采訪都是由受過專業(yè)培訓并受雇于零點研究咨詢集團的專業(yè)人員來進行的。問卷的成功回收率每年維持在80%左右。

我們選取的樣本沒有包括流動人口和少數民族人群。因為通過戶籍登記系統(tǒng)并不能了解流動人口的情況。本文的目的在于比較人們對地方政府和特定的城鄉(xiāng)公共物品和服務的滿意度。在絕大多數情況下，流動人口缺乏獲得公共物品和服務的合法途徑，因此，對他們的訪談在調查結果上可能存在偏差。居住在少數民族地區(qū)的少數民族由于生活在不同的政策框架下，所以，對不同區(qū)域的政府績效進行比較是很困難的。

問卷調查涵蓋了北京、上海、廣州、武漢、成都、沈陽和西安等7個城市，2005年增加了江蘇的南通市。同時還包括7個城鎮(zhèn)(縣級市)：紹興(浙江)的諸暨，福州(福建)的常樂，錦州(遼寧)的北寧，石家莊(河北)的辛集，岳陽(湖南)的臨湘，成都(四川)的彭州和咸陽(陜西)的興平。我們從中選擇了7個村，加上武漢(湖北)管轄的一個村，總共是8個村。