產(chǎn)業(yè)政策研究的“亮點(diǎn)”在哪里？

一、產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位

產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)政策中最重要的一種類型。一個(gè)國家要想在經(jīng)濟(jì)政策上有所作為，首先必須在產(chǎn)業(yè)政策上有所作為。與應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的總量（宏觀）政策相比，旨在處理結(jié)構(gòu)性問題的產(chǎn)業(yè)政策雖然不那么引人注目，但對經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)性影響絲毫也不亞于總量政策。

總量政策的基本邏輯相當(dāng)簡單：根據(jù)經(jīng)濟(jì)景氣循環(huán)對總需求進(jìn)行逆周期調(diào)控，也就是說，經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)實(shí)施緊縮性政策、經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)實(shí)施擴(kuò)張性政策。在此類政策中，關(guān)注的焦點(diǎn)在于乘數(shù)效應(yīng)、擴(kuò)張或緊縮的力度與時(shí)機(jī)的掌控。相比而言，產(chǎn)業(yè)政策的邏輯和作用機(jī)理要復(fù)雜得多，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響也更為深遠(yuǎn)。

產(chǎn)業(yè)政策失敗的例子比比皆是，無論國外還是國內(nèi)。除非我們能夠弄清楚失敗的原因是什么，否則，我們永遠(yuǎn)不能從失敗中汲取教訓(xùn)，從而無法避免重蹈覆轍。當(dāng)然，人們也可以找到產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)成功的許多例子。除非我們能夠很好地鑒別成功的原因所在，否則，我們便不能從成功中傳承經(jīng)驗(yàn)。政策層面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要進(jìn)行規(guī)律性總結(jié)，并與基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理相互印證。

在我看來，每個(gè)特定產(chǎn)業(yè)政策背后都隱含著某些基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。成功產(chǎn)業(yè)政策之所以成功，關(guān)鍵原因在于遵循而不是違背這些原理，失敗產(chǎn)業(yè)政策之所以失敗，關(guān)鍵原因也在于違背了這些原理。與其他類型的經(jīng)濟(jì)政策一樣，產(chǎn)業(yè)政策也需要基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理加以支撐。除非政策制定者洞悉這些原理，否則，意圖良好的產(chǎn)業(yè)政策最終招致失敗的風(fēng)險(xiǎn)很高。

新能源開發(fā)領(lǐng)域中兩個(gè)著名例子：德國自2000年左右實(shí)施的太陽能政策取得了巨大成功，而美國自上個(gè)世紀(jì)70年代開始實(shí)施的乙醇政策卻以失敗告終。為什么會(huì)產(chǎn)生如此不同的結(jié)局？稍加分析，不難發(fā)現(xiàn)兩者所依托的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯截然不同。產(chǎn)業(yè)政策研究涉及許多維度，但如果要鎖定最具研究價(jià)值的“亮點(diǎn)”，追溯特定產(chǎn)業(yè)政策背后所依據(jù)的理念和邏輯非常重要。政策制定者很可能并不缺乏好的理念，但只要這些理念與基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯相沖突，那么，失敗的結(jié)局便注定無法避免。

二、產(chǎn)業(yè)政策研究的七大“亮點(diǎn)”

“亮點(diǎn)”指的是那些最具有研究價(jià)值的領(lǐng)域或?qū)ｎ}。產(chǎn)業(yè)政策目前已經(jīng)發(fā)展為一個(gè)龐大的學(xué)科分支，覆蓋的領(lǐng)域非常廣泛，但并非每個(gè)領(lǐng)域都是“亮點(diǎn)”，只有那些既涉及尚未明了的重大理論問題，又涉及重大實(shí)踐問題的研究領(lǐng)域，才有資格成為“亮點(diǎn)”。

在這樣的定義下，我認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策研究至少應(yīng)覆蓋七個(gè)“亮點(diǎn)”：產(chǎn)業(yè)政策成敗的標(biāo)準(zhǔn)是怎樣的？特定產(chǎn)業(yè)政策成功或失敗的原因是什么？如何界定適宜的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)入—退出機(jī)制？產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼—價(jià)格模擬孰優(yōu)孰劣？如何規(guī)避產(chǎn)業(yè)規(guī)制的俘獲？產(chǎn)業(yè)間外部性如何計(jì)量？另外，產(chǎn)業(yè)政策在生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的利益平衡，也是相當(dāng)有價(jià)值的研究課題。

在研究這些“亮點(diǎn)”時(shí)，案例研究必不可少。這樣的案例隨處可尋。重要的是：案例研究必須置于清晰的概念框架之下。只有借助適當(dāng)?shù)母拍羁蚣?，我們才能獲得產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域中的真知灼見。

三、產(chǎn)業(yè)政策的評估標(biāo)準(zhǔn)

中國特別需要建立一套評估產(chǎn)業(yè)政策成敗的客觀標(biāo)準(zhǔn)。部分原因在于我們特別缺乏政策糾錯(cuò)機(jī)制。政府經(jīng)常強(qiáng)調(diào)增加對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的投入，然而，“增加投入”和政策成功完全是兩回事。許多情況下，投入越多，產(chǎn)能過剩越嚴(yán)重。但在現(xiàn)實(shí)國情背景下，這些政策長期得不到檢討和反思。結(jié)果，一方面浪費(fèi)納稅人的大量錢財(cái)，另一方面錯(cuò)失了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。由于沒有一套評估產(chǎn)業(yè)政策成敗的客觀標(biāo)準(zhǔn)，大量的政策失敗長期被掩蓋、被漠視、被忽視。對政策失敗的避而不談雖然保住了政策制定者的“顏面”，但絕對不是一種實(shí)事求是的態(tài)度，而且絕對有損國家利益和人民利益。我期待盡快終結(jié)這種局面。這需要政治上的寬容氣氛，也需要學(xué)界和學(xué)者的不懈努力。

四、產(chǎn)業(yè)政策的進(jìn)入—退出機(jī)制

政府在何種情況下應(yīng)考慮干預(yù)（進(jìn)入）某個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展？何種情況下應(yīng)考慮退出干預(yù)？進(jìn)入和退出的理論基礎(chǔ)、時(shí)機(jī)、速度和方式該如何把握？不同產(chǎn)業(yè)的差別很大，有些產(chǎn)業(yè)即使沒有或者只有輕微的政府干預(yù)，也可能獲得良性發(fā)展；其他產(chǎn)業(yè)則不然?？梢钥隙ǎ瑢τ趥鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)密集和資本密集型產(chǎn)業(yè)，對于政府干預(yù)的需求程度很不相同。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們使用市場失靈概念描述政府干預(yù)的理由，但經(jīng)常忽視了一個(gè)基本問題：市場失靈在各個(gè)產(chǎn)業(yè)中的表現(xiàn)形式和程度大相徑庭。

目前來看，使用“產(chǎn)業(yè)臨界點(diǎn)”概念可以很好地描述這種差異。這一概念包括兩個(gè)要素：“進(jìn)入臨界點(diǎn)”和“退出臨界點(diǎn)”。

前者界定為一套量化的參數(shù)，只要這些參數(shù)值達(dá)到某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即表明政府需要借助特定產(chǎn)業(yè)政策介入該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。退出臨界點(diǎn)概念與此類似，它表明政府該考慮退出了。大量案例表明，政府該進(jìn)入不進(jìn)入、該退出不退出，或者進(jìn)入—退出的方式與力度出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，經(jīng)常是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策失敗的重要原因。因此，借助經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型，各個(gè)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入臨界點(diǎn)和退出臨界點(diǎn)均可被恰當(dāng)?shù)啬M出來。這類臨界參數(shù)對于產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施的意義之大，不可低估。

五、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼—價(jià)格模擬的優(yōu)劣

現(xiàn)代社會(huì)中，政府為“戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”提供資金支持的力度越來越大，但效果好壞參半。很少有人意識(shí)到，同樣是政府給錢，只是因?yàn)榻o的方式不同，產(chǎn)業(yè)政策的效果便有了天壤之別。前面提及了能源產(chǎn)業(yè)中德國和美國的例子。為發(fā)展太陽能產(chǎn)業(yè)，德國于2000年實(shí)施了可再生能源法案，旨在鼓勵(lì)太陽能投資。如何才能最有效地鼓勵(lì)對太陽能行業(yè)的大規(guī)模投資？最簡單有效的方式就是讓生產(chǎn)商的太陽能發(fā)電可以賣個(gè)好價(jià)錢—無論能源的市場價(jià)格如何波動(dòng)。為此，德國政府要求電網(wǎng)運(yùn)營商以五倍于傳統(tǒng)電能的價(jià)格購買太陽能電能，并且這一價(jià)格隨著時(shí)間的推移以一種精心計(jì)劃好的方式緩慢下降；這就為用于發(fā)電的礦物燃料模擬出一個(gè)非常高的價(jià)格環(huán)境。結(jié)果，到2010年之前，德國的太陽能發(fā)電能力幾乎達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的兩倍。隨著太陽能發(fā)電能力的快速增長，德國企業(yè)開始向中國公司出售整套光伏生產(chǎn)設(shè)備。從1998年到2011年，在德國對終端價(jià)格加以管制的期間，每瓦特光伏發(fā)電的裝機(jī)成本從大約11美元降至約3美元。

與德國的價(jià)格模擬不同，美國發(fā)展新能源（生物能源）的政策采取了補(bǔ)貼和減稅方式。20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)之后，美國國會(huì)通過了一項(xiàng)乙醇退稅法案（目前仍有效），旨在降低對不可再生資源（汽油）的依賴，用可再生資源（乙醇）作為替代品，同時(shí)也能降低對中東石油的依賴。

此外，政府還對從巴西進(jìn)口的乙醇征收關(guān)稅，目的是促進(jìn)國內(nèi)乙醇的生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)能力。然而，該政策卻失敗了。究其原因就在于：如果一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策旨在鼓勵(lì)顛覆式創(chuàng)新（發(fā)展替代品而不是改良品），那么，其成功的前提條件就是政府以財(cái)政支持為后盾，為替代品模擬出一個(gè)高且穩(wěn)定的價(jià)格環(huán)境，使投資者能夠有效地補(bǔ)償技術(shù)開發(fā)和高昂的投資成本。

這兩個(gè)案例及其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，對于中國的產(chǎn)業(yè)政策制定和調(diào)整深具價(jià)值。與美國類似的是，中國目前通過直接給錢的方式為產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供大量稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，但卻未能為生產(chǎn)商模擬出高且穩(wěn)定的價(jià)格環(huán)境。結(jié)果，錢花了，政策效果卻不盡人意。

六、產(chǎn)業(yè)規(guī)制的俘獲

產(chǎn)業(yè)政策的一種特殊類型是產(chǎn)業(yè)規(guī)制—約束和監(jiān)管企業(yè)和個(gè)人行為以確保相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格遵循。食品、醫(yī)療、環(huán)境等典型的規(guī)制密集型產(chǎn)業(yè)中，通常存在強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)。制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制意味著立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管當(dāng)局必須與強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)作斗爭。利益集團(tuán)擁有強(qiáng)大的能量和動(dòng)機(jī)，促使前者制定和實(shí)施那些對其有利的規(guī)制，或者對這些規(guī)制做出有利于產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的解釋。許多情況下，相關(guān)的規(guī)制哪怕放松些許，也意味著巨額利潤被輸送給利益集團(tuán)。正因?yàn)槿绱?，利益集團(tuán)不惜使出渾身解數(shù)，誘使立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施那些對其有利的產(chǎn)業(yè)規(guī)制。最終結(jié)果會(huì)怎樣？多半是利益集團(tuán)最終得逞—立法機(jī)關(guān)和管制執(zhí)行當(dāng)局“被捕獲”。

在西方背景下誕生的這個(gè)重量級理論，放在中國的背景下會(huì)怎樣？中國的政治體制雖然相當(dāng)獨(dú)特，但產(chǎn)業(yè)規(guī)制中的利益集團(tuán)十分活躍。因此，產(chǎn)業(yè)政策研究需要關(guān)注一個(gè)“亮點(diǎn)”：在中國的現(xiàn)實(shí)背景下，產(chǎn)業(yè)規(guī)制因?yàn)槔婕瘓F(tuán)的博弈而最終失敗的風(fēng)險(xiǎn)究竟有多高？

七、產(chǎn)業(yè)間外部性

外部性理論是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重量級理論之一，它為大部分政府干預(yù)提供了理論基礎(chǔ)。不過，傳統(tǒng)的外部性理論將分析單元集中在廠商或消費(fèi)者的個(gè)體行為上。在現(xiàn)實(shí)世界中，引發(fā)外部性的不只是個(gè)體行為，還有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，外部性的經(jīng)濟(jì)分析需要擴(kuò)展到產(chǎn)業(yè)層面：一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生的利益外溢（正外部性）有多大？以怎樣的方式擴(kuò)散這些利益？

許多產(chǎn)業(yè)具有負(fù)外部性，主要體現(xiàn)為對整體環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的損害。碳排放、垃圾和廢棄物排放等外部性程度，因產(chǎn)業(yè)而異。理性的產(chǎn)業(yè)政策要求將政策置于完全成本與完全利益相比較的基礎(chǔ)上。也就是說，產(chǎn)業(yè)政策—無論支持還是限制性政策的制定和實(shí)施必須充分考慮和量化該產(chǎn)業(yè)的外溢利益和外溢成本。產(chǎn)業(yè)政策研究的這個(gè)領(lǐng)域依然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

講一個(gè)例子。為農(nóng)村家庭開發(fā)低成本的太陽能灶的技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟?？紤]到龐大的消費(fèi)者群體，太陽能灶本身就有可能在中國成為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)。但這個(gè)產(chǎn)業(yè)顯然沒有發(fā)展起來。為什么？一個(gè)重要原因是利益外溢的研究不充分。幾乎憑直覺即可判斷，這一產(chǎn)業(yè)的利益的很大一部分，通過節(jié)能、節(jié)時(shí)、方便等方式而擴(kuò)散到龐大的用戶群體中去了。這也意味著，該產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)商獲得的利潤不充分—在缺乏政府產(chǎn)業(yè)政策的有力支持時(shí)就是如此。

八、產(chǎn)業(yè)政策的生產(chǎn)商—消費(fèi)者偏好

傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策研究并不關(guān)注如下問題：如果將產(chǎn)業(yè)政策視為政府對特定產(chǎn)業(yè)的利益輸送，那么，這些利益在什么情況下應(yīng)輸送給生產(chǎn)商、什么情況下應(yīng)輸送給消費(fèi)者？在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架內(nèi)，這個(gè)問題沒有必要，因?yàn)楣鹃g的充分競爭可以確保產(chǎn)業(yè)利益在生產(chǎn)商和消費(fèi)者之間的合理分配。既然如此，依賴產(chǎn)業(yè)政策分配產(chǎn)業(yè)利益純屬多余。

但這樣的理論明顯與現(xiàn)實(shí)不符。在當(dāng)前背景下，中國實(shí)行制造業(yè)導(dǎo)向型（照顧生產(chǎn)商）經(jīng)濟(jì)政策，美國則采取了消費(fèi)者導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)政策。德國原來采納美國模式，但最近10年開始轉(zhuǎn)向有利制造商的經(jīng)濟(jì)政策，包括延長退休年齡、提高增值稅、通過假期培訓(xùn)和技術(shù)研發(fā)，把來自能源行業(yè)和低附加值產(chǎn)業(yè)的稅收用于支付高附加值工業(yè)用品，以及可再生能源領(lǐng)域，同時(shí)適當(dāng)提高關(guān)稅阻止亞洲制造商以低價(jià)格與低勞動(dòng)力成本沖擊本國。這些源自現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐提出一個(gè)問題：如果消費(fèi)者的自由選擇并不總是正確，特定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)如何平衡生產(chǎn)商與消費(fèi)者的利益？[end]