完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系的對(duì)策研究——以成都為例

盧曉莉 王 健

(成都市社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610072)

我國(guó)自1999年邁入人口老齡型社會(huì)以來(lái)，人口老齡化進(jìn)程不斷加快，已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)［1］。以成都為例，根據(jù)測(cè)算，到2015年，成都市60歲以上老年人口將達(dá)到244.8萬(wàn)人，占全市戶籍總?cè)丝诘?9.15%以上。其中，80歲以上老年人將達(dá)到37萬(wàn)人，占老年人總數(shù)的15.11%，［2］養(yǎng)老形勢(shì)十分嚴(yán)峻。黨的十八大報(bào)告指出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，強(qiáng)調(diào)了老齡服務(wù)事業(yè)的發(fā)展對(duì)解決養(yǎng)老困境，保障老年人合法權(quán)益的重大意義。而當(dāng)前，隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭養(yǎng)老功能的減弱，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在城鄉(xiāng)養(yǎng)老方式中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位。因此，深入了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和困境，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良性發(fā)展，是急待解決的問(wèn)題。成都作為西部特大中心城市，其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的格局與發(fā)展模式在全國(guó)具有典型代表意義，本文以成都為樣本，通過(guò)對(duì)成都市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查與思考，以期對(duì)全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展有所裨益。

一 成都市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

(一)成都市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)成效

近年來(lái)，成都市通過(guò)政策優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目帶動(dòng)、信息化建設(shè)等方式大力推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。截止2013年上半年，全市各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)296所，總床位4.67萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21張［3］。與此同時(shí)，形成了幾項(xiàng)在全國(guó)具有先進(jìn)意義的做法與成效。

1.規(guī)劃引領(lǐng)，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地

為確保養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展用地，成都市制定了《成都市養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃(2010-2020)》，首次將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入專項(xiàng)規(guī)劃范圍，共規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)養(yǎng)老總面積11709畝，養(yǎng)老點(diǎn)位395個(gè)。現(xiàn)已有300余個(gè)納入了“土地利用總體規(guī)劃”和“城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃”。民間資本可以通過(guò)持牌的方式，以不低于土地成本的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買，為養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)微型機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老

為了滿足老年人不離親情，不離熟悉環(huán)境的養(yǎng)老需求，成都市整合城市社區(qū)資源，積極推行微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了中心城區(qū)每個(gè)街道建有1個(gè)不低于10張床位的含24小時(shí)全托、日間照料、居家上門服務(wù)等功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村，則探索“互助養(yǎng)老模式”，由鄉(xiāng)、村提供養(yǎng)老場(chǎng)所，通過(guò)自愿的原則吸引能夠自理的老年人入住，利用互相照顧的模式，解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問(wèn)題。

3.探索“公建民營(yíng)”，解決中低收入老年群體需求

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上，單純依靠政府或單純依靠民資都存在較大的局限性?！肮駹I(yíng)”，則可以將政府與民資相結(jié)合，取長(zhǎng)補(bǔ)短:政府投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，保證了其公益性，民資則可找到新的投資點(diǎn)，在經(jīng)營(yíng)中按照政府管理辦法進(jìn)行靈活經(jīng)營(yíng)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。成都市在全國(guó)首推“公建民營(yíng)”養(yǎng)老院，投入1億元，新建公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)6所、床位1600張，通過(guò)招標(biāo)形式交由專業(yè)團(tuán)體經(jīng)營(yíng)管理，重點(diǎn)解決中低收入老年群體的養(yǎng)老需求。

(二)成都市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前存在的問(wèn)題

雖然取得了一些成效，但成都市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也存在與全國(guó)其他城市相同的發(fā)展問(wèn)題:

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量不能滿足老年人需求

根據(jù)民政部《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》要求，每千位老人床位數(shù)應(yīng)達(dá)到30張。截至2012年底，全國(guó)養(yǎng)老床位數(shù)390萬(wàn)張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位20.5張［4］，離目標(biāo)還有很大差距。以成都來(lái)說(shuō)，按近四年戶籍老年人口平均增長(zhǎng)率預(yù)測(cè)，到2015年，成都市養(yǎng)老床位總數(shù)應(yīng)達(dá)到7.4萬(wàn)張，也就是說(shuō)，成都市在未來(lái)三年還應(yīng)增加3.7萬(wàn)張床位，比現(xiàn)在至少翻一番，建設(shè)壓力非常大。在一項(xiàng)關(guān)于成都市養(yǎng)老需求的調(diào)查中，有10%的被調(diào)查老人將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老做為第一養(yǎng)老選擇，如果要滿足這10%的老年人的需求，則需要建設(shè)更多的床位。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型單一，存在結(jié)構(gòu)性矛盾

圖1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型分布圖

從上圖顯示的數(shù)據(jù)可以看出，目前成都市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型分布呈現(xiàn)以下特點(diǎn):一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以農(nóng)村敬老院為主，處于福利保障型水平。由于農(nóng)村敬老院主要針對(duì)農(nóng)村“五?！崩先?，因此能夠提供給社會(huì)老人的床位比例并不高，國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的矛盾已經(jīng)出現(xiàn)。二是公辦的福利機(jī)構(gòu)占79%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只占21%。三是缺乏高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。享受型、頤養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)缺乏導(dǎo)致一部分有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、對(duì)養(yǎng)老生活品質(zhì)要求較高的老年人無(wú)法選擇到令他們滿意的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。四是缺乏專業(yè)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，缺乏專門針對(duì)失能老人的護(hù)養(yǎng)院和臨終關(guān)懷型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不利于對(duì)老年人進(jìn)行專業(yè)化照顧。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布不均衡，城鄉(xiāng)差距明顯

由于城區(qū)具有天然的養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)，便利的交通、完善的醫(yī)療配套，子女也方便探望老人，因此，城區(qū)的老人多數(shù)還是選擇在城區(qū)養(yǎng)老。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于地理位置偏僻、醫(yī)療條件不完善等原因，對(duì)城區(qū)老人的吸引力不大。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，成都市70%以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，城區(qū)則相對(duì)較少，這是直接導(dǎo)致目前城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的主要原因。

4.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本設(shè)施參差不齊，服務(wù)項(xiàng)目單一

國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括區(qū)縣福利中心及農(nóng)村敬老院的硬件設(shè)施條件已比較完善。臥室都配有獨(dú)立衛(wèi)生間，擁有較大的活動(dòng)室、健身設(shè)備、醫(yī)療室、戶外活動(dòng)場(chǎng)所等。但城市街道和社區(qū)舉辦的養(yǎng)老服務(wù)中心的設(shè)施則相對(duì)較差，大部分是租賃的房子或臨時(shí)搭建的建筑，空間局促、養(yǎng)老床位偏少、生活設(shè)施簡(jiǎn)陋，缺乏獨(dú)立浴室、戶外活動(dòng)場(chǎng)所和健身器材。部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有配備醫(yī)療室，不具有醫(yī)保定點(diǎn)資質(zhì)，不方便老年人就近治療或報(bào)銷。另外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容也比較單一，一般僅限于滿足老人的吃、住等基本生活需求，對(duì)老年人身體康復(fù)、心理慰藉、精神贍養(yǎng)、社會(huì)參與、文化娛樂(lè)等更高層次的需求供給不足。

5.養(yǎng)老護(hù)理人員的數(shù)量和素質(zhì)還有待提高，服務(wù)質(zhì)量欠佳

根據(jù)民政部制定的國(guó)家級(jí)福利院評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家一級(jí)福利院的醫(yī)護(hù)人員應(yīng)占全院職工總數(shù)的70%以上，二級(jí)福利院應(yīng)占65%;國(guó)家級(jí)福利院工作人員與正常老人的比例為1∶4;與生活不能自理老人的比例為1∶1.5。［5］對(duì)照這一標(biāo)準(zhǔn)，成都市目前的差距還很大。以人員配置較好的成都市第一福利院為例，該院的醫(yī)生、護(hù)士和護(hù)理人員總共110人，占全部工作人員的62%，還未達(dá)到國(guó)家二級(jí)福利院的要求。調(diào)查顯示，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有配備專職社工，護(hù)理人員都是來(lái)自農(nóng)村的中老年婦女，年齡偏大、文化層次不高、缺乏專業(yè)技能訓(xùn)練。就護(hù)理人員的工資待遇來(lái)看，也普遍偏低。特別是農(nóng)村敬老院的護(hù)理人員平均工資約每月1000元，僅達(dá)到了成都市規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。［6］

6.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立成本高，運(yùn)行困難

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，是一項(xiàng)市場(chǎng)化與福利性相結(jié)合的社會(huì)公益事業(yè)，盈利空間小，經(jīng)濟(jì)效益低。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于政府直接投資，各項(xiàng)保障措施和條件支持比較健全，基本不存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。而民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在建立伊始，就面臨著資金籌措、場(chǎng)地租賃、人員雇傭等巨大成本，多則幾千萬(wàn)，少則一兩百萬(wàn)，沒(méi)有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的投資者不敢涉足此行。在各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資額較之國(guó)辦福利機(jī)構(gòu)少將近一半(見圖2)，直接影響了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)品質(zhì)。

圖2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資額對(duì)比(單位:萬(wàn)元)

從日常運(yùn)營(yíng)來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)成本也很高，需要支付水、電、氣、人員勞務(wù)、老年人生活開支、日常設(shè)備維修等，承受的經(jīng)營(yíng)壓力極大，目前絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是微利經(jīng)營(yíng)，有些甚至虧本經(jīng)營(yíng)(見表1)。加上許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依賴租賃場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)，一旦租賃合約期滿，場(chǎng)地一方不再續(xù)約，或者土地用途發(fā)生變化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就面臨著搬遷甚至解散的情形，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人將會(huì)陷入困境，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。

表1 民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年平均收入支出一覽表(單位:萬(wàn)元)

二 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展問(wèn)題的原因分析

(一)政府投入總體不足，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)維持低水平發(fā)展

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款，由于歷史原因，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入上長(zhǎng)期不足。按照目前的規(guī)定，政府一般按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住老人的人數(shù)發(fā)放經(jīng)費(fèi)。但人頭經(jīng)費(fèi)的數(shù)額卻沒(méi)有隨著財(cái)政收入的增加、物價(jià)指數(shù)的上漲而上漲。以成都為例，市屬福利機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款按“三無(wú)”人員每人每月560元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，農(nóng)村敬老院對(duì)“五保”老人按每人每月310元的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。這一標(biāo)準(zhǔn)明顯不能適應(yīng)物價(jià)水平的上漲帶來(lái)的資金缺口，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以雇傭數(shù)量更多和素質(zhì)較高的護(hù)理人員，更難以為老年人提供文化娛樂(lè)生活。近幾年，成都市政府雖然投入大量資金完成了國(guó)辦福利院擴(kuò)建、“縣級(jí)綜合社會(huì)福利中心”改造項(xiàng)目，使得國(guó)辦福利院和區(qū)(縣)級(jí)福利中心的硬件設(shè)施得到了較大改善，但政府在注重硬件投入的同時(shí)，對(duì)國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行費(fèi)用的撥款較少。

(二)政策支持難以落實(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展艱難

2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見的通知》，明確規(guī)定各級(jí)政府對(duì)民辦福利機(jī)構(gòu)要給予政策上的扶持和優(yōu)惠，用電要按當(dāng)?shù)刈顑?yōu)惠價(jià)格收費(fèi)，用水按居民用水價(jià)格收費(fèi)等。此后陸續(xù)地，所有省份都制定了支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的政策。如成都市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，在意見中對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金補(bǔ)貼、水電氣等相關(guān)費(fèi)用的減免做了詳細(xì)規(guī)定。但是由于政策本身的指導(dǎo)性傾向較重，對(duì)各級(jí)各相關(guān)部門在優(yōu)惠政策的落實(shí)上缺乏配套規(guī)定實(shí)施細(xì)則，許多地方的優(yōu)惠政策并沒(méi)有得到真正的貫徹落實(shí)。不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還在用著商業(yè)性質(zhì)的水、電、氣費(fèi)，成本居高不下。床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼沒(méi)有得到及時(shí)兌現(xiàn)，稅收減免也遇到阻力。

(三)社會(huì)資金投入養(yǎng)老事業(yè)不足，社會(huì)關(guān)注與支持不夠

養(yǎng)老事業(yè)是一項(xiàng)民生工程，需要政府主導(dǎo)，也需要全社會(huì)的關(guān)注與支持。從目前情況看，社會(huì)資金投入的積極性并不高。其原因主要在于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)回報(bào)不高，難以吸引逐利的社會(huì)資金投入養(yǎng)老行業(yè)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)吸收的社會(huì)贊助很少，有的甚至為零。另一方面，社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的也不多。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一年中，在逢年過(guò)節(jié)時(shí)會(huì)有部分單位和個(gè)人來(lái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)慰問(wèn)和提供志愿服務(wù)，其余時(shí)間則很少有人來(lái)捐贈(zèng)或從事義工服務(wù)，沒(méi)有形成“敬老助老”的長(zhǎng)效機(jī)制。這種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)隔離的狀態(tài)，易造成老人被社會(huì)拋棄的無(wú)用感，也不利于提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的吸引力。

三 加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的思考及對(duì)策建議

根據(jù)測(cè)算，“十二五”期間，全國(guó)60歲以上老年人將增加到2.21億，老年人口比重將上升到16%，同時(shí)還將伴隨家庭結(jié)構(gòu)小型化、高齡化、“空巢”化的特點(diǎn)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求將急劇增加，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)?；趯?duì)成都市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題的分析，作者認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的目標(biāo)就是要滿足城鄉(xiāng)不同老年群體的養(yǎng)老需求，并建立起低成本高質(zhì)量的城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。而要達(dá)到這一目標(biāo)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，堅(jiān)持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化、公益性發(fā)展，并推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作和提升專業(yè)化服務(wù)水平。政府需要加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的整體規(guī)劃，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人群、地域分布、建設(shè)檔次、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量五個(gè)維度建立起多層次、多梯度的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系和制度規(guī)范。

(一)加強(qiáng)規(guī)劃和引導(dǎo)，建立多層次、多元化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系

就成都的情況看，目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要有國(guó)辦福利院、區(qū)市縣福利中心、農(nóng)村敬老院、民辦養(yǎng)老院和社區(qū)養(yǎng)老院這幾種類型。各種類型的養(yǎng)老院所處的地理位置不同，覆蓋人群不同，功能作用不同，能夠滿足不同區(qū)域不同收入老年人的多元化需求。因此，應(yīng)該進(jìn)一步完善這幾種類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使其能夠各司其職、互相補(bǔ)充，形成多層次、多元化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系。

1.加強(qiáng)國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌建設(shè)，充分發(fā)揮其引領(lǐng)示范作用

國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于有國(guó)家財(cái)政支持和體制支持，從硬件建設(shè)、人員配置、收費(fèi)水平來(lái)看，都比較符合老年人需求。但由于國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，能吸納的老人數(shù)量不多，因此，應(yīng)總結(jié)國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)與服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善其工作標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，推行目標(biāo)化、定量化、指標(biāo)化的服務(wù)理念和方式，打造養(yǎng)老“名牌”。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的作用，對(duì)其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。

2.推進(jìn)區(qū)(市)縣福利中心轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)揮其區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心作用

福利中心作為一個(gè)區(qū)域的養(yǎng)老中樞，應(yīng)進(jìn)一步完善醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)，增添文化娛樂(lè)等設(shè)施，促其硬件升級(jí)和服務(wù)轉(zhuǎn)型，承擔(dān)起區(qū)(市)縣養(yǎng)老服務(wù)中心的職能。推進(jìn)服務(wù)中心部分床位向社會(huì)老人開放，為當(dāng)?shù)乩先颂峁┘酿B(yǎng)、托老、社區(qū)照料和居家養(yǎng)老服務(wù)等，承擔(dān)起服務(wù)城鎮(zhèn)居民、指導(dǎo)農(nóng)村敬老院、培訓(xùn)本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才的職責(zé)。

3.加大對(duì)農(nóng)村敬老院的支持，促其轉(zhuǎn)型成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心

農(nóng)村敬老院是以農(nóng)村“五保”對(duì)象為主要服務(wù)對(duì)象的公益性非營(yíng)利社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)的重要載體。由于對(duì)農(nóng)村“五?！睉舻墓B(yǎng)實(shí)行的是“上級(jí)定餐、基層買單”，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村敬老院有著明顯的差距。為了提升農(nóng)村敬老院的整體建設(shè)水平，應(yīng)采取以下改進(jìn)措施:一是加大政府資金投入力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加敬老院運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，促其提高服務(wù)質(zhì)量水平。二是隨著農(nóng)村“五?！崩先说臏p少，逐步改變敬老院只供養(yǎng)農(nóng)村“五?！睂?duì)象的單一供養(yǎng)模式，利用多余床位為農(nóng)村低保老人提供養(yǎng)老服務(wù)，擴(kuò)大惠民范圍。三是有條件地吸收部分社會(huì)老人有償入住，既可解決社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題，又可以為敬老院增加收入，加快養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程。四是擴(kuò)展服務(wù)項(xiàng)目，配置專業(yè)人員與設(shè)施，為周邊農(nóng)村老人居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老提供支持和幫助。

4.大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，滿足就近養(yǎng)老需求

由于我國(guó)是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)入老齡化社會(huì)的，政府財(cái)政面臨巨大考驗(yàn)。而社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正是一條新型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展之路，一方面可以緩解財(cái)政壓力，另一方面也將家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，發(fā)揮二者的長(zhǎng)處，既可減輕贍養(yǎng)者的負(fù)擔(dān)，又可滿足老年人的親情需求。因此，應(yīng)盡快制定社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，將社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)納入為民辦實(shí)事目標(biāo)，推動(dòng)基層政府加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，通過(guò)新建、改擴(kuò)建、租賃等多種形式，建立健全包括社區(qū)托老、日間照料、老年食堂、康復(fù)護(hù)理等項(xiàng)目在內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施和機(jī)構(gòu)，確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有場(chǎng)地、有設(shè)施、有人員，使之成為社區(qū)老年人的活動(dòng)中心與精神家園。

5.建立多類型、多檔次的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，滿足不同老年人群需求

老年人的消費(fèi)狀況受制于他們的經(jīng)濟(jì)收入，在目前大多數(shù)老年人的收入來(lái)源為社保退休金的情況下，老年人可以接受的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)水平比較低。因此，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系建設(shè)中，應(yīng)大力發(fā)展中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，適度發(fā)展收費(fèi)高端頤養(yǎng)型機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)化的供應(yīng)方式滿足高端老年客戶的需求。

(二)落實(shí)優(yōu)惠政策，促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大發(fā)展

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一項(xiàng)與社會(huì)福利事業(yè)相關(guān)的微利性產(chǎn)業(yè)，對(duì)于政府政策具有較大的依賴性，在發(fā)展初期養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須通過(guò)政府的政策扶持和財(cái)政的適當(dāng)補(bǔ)貼才能形成一定的發(fā)展規(guī)模。因此，政府應(yīng)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)給予一系列優(yōu)惠政策并落到實(shí)處:國(guó)土資源部門要優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地采取劃撥方式或成本價(jià)出讓等優(yōu)惠方式供地;經(jīng)規(guī)劃、國(guó)土資源部門同意，符合條件的原工業(yè)用地，可改為養(yǎng)老服務(wù)用地，興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要建立嚴(yán)格的管理制度，嚴(yán)禁以辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為名搞房地產(chǎn)開發(fā)，嚴(yán)禁養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)改變養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)或服務(wù)用途。民政、老齡委為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供房租、床位資金補(bǔ)貼。對(duì)自建用房、租用房屋的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供一定的床位補(bǔ)貼。稅務(wù)部門將稅收減免落到實(shí)處，暫免征收非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅、養(yǎng)老服務(wù)收入營(yíng)業(yè)稅以及老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅等。同時(shí)，政府要推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及其建設(shè)項(xiàng)目提供融資便利，并提供優(yōu)惠利率。對(duì)經(jīng)論證前景好、規(guī)模大、市場(chǎng)急需的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門要給予必要的貸款貼息。

(三)完善服務(wù)管理制度，加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)

從總體上看，我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)還處于起步階段，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施、軟件服務(wù)、管理制度方面與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大差距。要提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，就需要從規(guī)范化建設(shè)著手。首先，應(yīng)按照民政部對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，制訂和完善各項(xiàng)服務(wù)管理制度，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。第二，應(yīng)加快建立養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)，使其成為政府管理、服務(wù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的助手和連接養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的橋梁，制定行業(yè)規(guī)范、開展行業(yè)評(píng)估、研究行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。第三，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立程序，嚴(yán)懲養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為，對(duì)發(fā)生重大事故等原因不具備基本條件的單位，責(zé)令一定期限內(nèi)整改，若整改不合格，則取消其機(jī)構(gòu)資格。

(四)創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)加快發(fā)展

雖然我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已建立多年，但在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的陰影仍然存在，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和經(jīng)營(yíng)造成了不利影響。因此，應(yīng)不斷創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制機(jī)制，進(jìn)行社會(huì)化發(fā)展，市場(chǎng)化運(yùn)作，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模和水平。首先，要大力探索“公辦民營(yíng)”“公建民營(yíng)”發(fā)展模式:對(duì)新建的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可采取“公建民營(yíng)”的方式，由政府出資興建基礎(chǔ)設(shè)施，再通過(guò)招標(biāo)社會(huì)組織或服務(wù)團(tuán)體去經(jīng)辦和管理運(yùn)作，政府則按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范負(fù)起行政管理和監(jiān)督的責(zé)任;對(duì)已經(jīng)舉辦的公有制性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可采取“公辦民營(yíng)”方式，通過(guò)承包、租賃、合營(yíng)、托管等方式，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)適當(dāng)分離，委托給個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體等主體經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。第二，建立完善的“政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)”機(jī)制。一是建立購(gòu)買服務(wù)的準(zhǔn)入制度，每年要根據(jù)政府需要及財(cái)政承受能力，確定購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容，并向社會(huì)公布，通過(guò)公開招投標(biāo)確定服務(wù)提供者，并以合同方式明確責(zé)、權(quán)、利;二是建立監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，以群眾滿意為準(zhǔn)則，制定綜合評(píng)估量化指標(biāo)，定期考核驗(yàn)收;三是建立動(dòng)態(tài)成本核算制度，按照購(gòu)買服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)、準(zhǔn)確的核算成本;四是大力扶持社會(huì)組織，以形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，提高服務(wù)水平。

(五)加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)，提高專業(yè)化服務(wù)水平

由于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)人才市場(chǎng)尚未形成，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化人才匱乏，影響了服務(wù)項(xiàng)目及內(nèi)容的擴(kuò)展。政府部門要逐步加強(qiáng)社會(huì)福利工作系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育，制定職業(yè)培訓(xùn)規(guī)劃，對(duì)養(yǎng)老院院長(zhǎng)、護(hù)理員、管理人員分別進(jìn)行全員職業(yè)培訓(xùn)、輪訓(xùn)，逐步實(shí)行經(jīng)培訓(xùn)合格后上崗的制度。要建立健全養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格實(shí)行職業(yè)資格和技術(shù)等級(jí)管理認(rèn)證制度，提高社會(huì)福利服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)崗位的方式，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引進(jìn)專業(yè)社工給予崗位補(bǔ)貼，確保每一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有一個(gè)以上專業(yè)社工。

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