新型城鎮(zhèn)化如何利用土地

本刊記者 劉樹江

圍繞在2020年將我國全面建設成為小康社會的宏偉目標，新一屆政府提出新型城市化戰(zhàn)略。這對于保障糧食安全、優(yōu)化用地布局、建設生態(tài)文明、農業(yè)轉型人口市民化等方面提出了更高要求。新型城鎮(zhèn)化建設如何才能利用好土地資源？土地資源配置怎樣才能適應、促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展？

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化經歷了一個起點低、速度快的發(fā)展歷程，在取得顯著成效的同時，也累積了一些問題和矛盾。當前一個時期是中國轉方式調結構的重要時期，中國的城鎮(zhèn)化將致力于以提高質量為主的轉型發(fā)展新階段。按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，中國的城鎮(zhèn)化仍處在快速發(fā)展的區(qū)間。但中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部條件和內在動力都在發(fā)生深刻變化。主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式已不可持續(xù)。主要依靠資源粗放式的消耗推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式不可持續(xù)。主要依靠均等化的公共服務壓低成本推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式不可持續(xù)。城鎮(zhèn)化由數(shù)量擴張向質量提升的轉型發(fā)展是勢在必行。

要提升城鎮(zhèn)化的質量水平，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必須要協(xié)調好人地關系，也就是“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的關系。城市擴張在全球都是普遍現(xiàn)象。近代以來，英國、法國、美國、日本、韓國等國家的城市，都有城市擴張速度快于人口增長速度的情況。研究表明，我國也是如此。2000年以來的十年時間里，我國土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。如果考慮到還有大量沒有戶籍的城鎮(zhèn)常住人口，用城鎮(zhèn)土地不是很充分的情況，城鎮(zhèn)化速度還會更快一些。人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化是正常的，但兩者差距過大就會出問題，因此有必要加速人口城鎮(zhèn)化。同時，要控制城鎮(zhèn)用地速度的過快擴張。節(jié)約集約用地，對人均用地進行適當控制。實施差別化政策，促進三別兩縱的城市化開發(fā)進程。設立城市發(fā)展邊界和有條件邊界，使城市布局更可控。約束城鄉(xiāng)用地總量，使地隨人走，城鄉(xiāng)得到很好互動。建立節(jié)約集約用地標準，提升城市集聚水平。

除“人口城市化”滯后問題外，在土地利用上，以往城鎮(zhèn)化過程中還有其他方面存在的問題，也被人們越來越清楚地意識到。例如，由于布局和用途結構不合理，導致生態(tài)環(huán)境壓力大，經濟效率低。目前，部分地區(qū)的開發(fā)力度已經過高。有研究表明，長三角城市群用地面積密度接近20%，京津冀達到19%，山東半島達到17%，這些都超過了日本大阪、名古屋等城市圈，已經影響到人居環(huán)境的質量。另一個問題是工業(yè)用地比例過高，目前已經達到26%，在制造業(yè)比較發(fā)達的城市超過40%，有個別城市超過50%。而同樣的數(shù)據，在紐約為7%，香港6%，倫敦2.7%，新加坡2.4%。此外，政府過多依賴土地投資，存在一系列的政策和風險。城市化導致耕地尤其是優(yōu)質耕地減少?，F(xiàn)行農村土地管理制度也制約著城鄉(xiāng)要素的流動，難以適應城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

要解決這些存在的問題，在城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展過程中，有必要對土地制度進行適度改革。通過加強規(guī)劃，建立規(guī)劃的評估調整制度；完善土地用途的轉型制度；完善節(jié)約集約用地，盤活存量土地。提前謀劃可持續(xù)的制度供給，逐步疏解對土地財政的依賴；改革完善集體建設用地的使用制度，實施有償使用，特別是經營型用地；深化產權制度改革；堅持保護耕地的紅線。

尊重客觀規(guī)律

城鎮(zhèn)發(fā)展有其自身的規(guī)律。在城鎮(zhèn)化過程中，各個城鎮(zhèn)并非一個個孤立地發(fā)展，因此，要重視城鎮(zhèn)集群形成的規(guī)律，重視城鎮(zhèn)集群的引領作用。以往很多地方的城鎮(zhèn)化建設受功利主義影響，過多地追求在城市基礎設施外溢效益明顯的地方鋪攤子。表面上看，這是尊重市場規(guī)律，實際上，卻是忽略了城鎮(zhèn)發(fā)展自身的規(guī)律。城鎮(zhèn)發(fā)展不能脫離其所在區(qū)域的自然條件、人文歷史等因素?，F(xiàn)在很多城市出現(xiàn)千城一面的情況，就是因為忽略了這一點。

長期以來，我國大城市的規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的態(tài)勢，而中小城鎮(zhèn)發(fā)展則相對比較緩慢。據統(tǒng)計，最近10年內，北京人口增長41%，上海增長37.5%，天津增長29.3%。這些大城市人口規(guī)模的快速增長，幾乎都是由外來人口遷入造成。同一時間段內，全國城鎮(zhèn)人口的平均增長率只有5.8%。如此大的差別反映了我國城鎮(zhèn)化建設過程中的一種不協(xié)調。大城市的發(fā)展與小城市的發(fā)展是有機聯(lián)系的，彼此之間的協(xié)調非常重要。

在歷史上的大部分時間里，城鎮(zhèn)的發(fā)展雖然比較緩慢，但彼此之間是相互協(xié)調的。這種協(xié)調是通過長期的經濟互動、功能互補以及文化聯(lián)系而形成的，其中，并沒有太多的人為干預。而在現(xiàn)代社會里，情況往往恰恰相反，人為干預的影響可能大于城市之間在經濟、文化等方面自然聯(lián)系的影響。在此過程中，如果人為影響出了問題，城鎮(zhèn)化的發(fā)展質量就會下降。在無法避免人為影響的情況下，以科學的理論和規(guī)劃來引導這種人為影響非常重要。

為此，有必要制定科學合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。在這樣的規(guī)劃中，應該研究從實施區(qū)域發(fā)展和主體功能戰(zhàn)略的角度、從參與全球化進程和強化我國國際地位的角度、從落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的角度，形成不同的城鎮(zhèn)群?？梢钥紤]打破行政區(qū)劃的范圍，以行政群為單位，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用、中等城市的骨干作用和小城市的配套作用。還可以在一個城鎮(zhèn)群內，研究如何對各個城鎮(zhèn)的的規(guī)模做出研究和安排，以便讓大中小城市協(xié)調發(fā)展。此外，還可以對城鎮(zhèn)的布局和選點做出研究和安排，對城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些重大指標、原則標準提出要求，甚至對建造風格進行指導，防止一刀切。有了這樣的規(guī)劃，土地資源配置和其他資源的配置，以及人口的集聚，就會得到有效的引導。

優(yōu)化空間布局

新型城鎮(zhèn)化建設以提高質量為核心，這就需要進一步優(yōu)化國土空間結構?？臻g結構是指不同類型空間構成，及其在國土空間中的結構和反映。目前，各界對產業(yè)結構調整的討論已經很多，但對空間結構調整的認識還不充分。實際上，空間結構效率不高也是經濟結構不合理的反映。

目前，全國657座城市、1.71萬個縣級鎮(zhèn)都在分配給當?shù)氐慕ㄔO用地上熱火朝天地搞建設。放眼望去，祖國大地上到處是房地產項目，到處是工業(yè)開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)，到處都是城市新區(qū)、新城，但很多都功能不完善，缺少人氣。不僅如此，這種過度分散的空間結構帶來了新的占地壓力，因為到處都有工廠、住宅小區(qū)，到處都要建污水處理廠、垃圾處理廠，到處都要修軌道交通，建高速公路。在我國，人均平原面積只有800平方米。上述建設大多要在這些土地上完成。所以，在今后的新型城鎮(zhèn)化建設過程當中，應該主要在存量上做文章，而不是在增量上做文章。

實際上，現(xiàn)在已經被水泥覆蓋的土地，很大程度上可以滿足我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需要。今后需要花大力氣來擴大森林、濕地、湖泊面積。這些地方本來是用于農業(yè)生產的，后來的城鎮(zhèn)建設把森林、濕地、湖泊趕出了城市，現(xiàn)在又不得不再把它們請回來。這就是對以往空間格局主體錯位的彌補?，F(xiàn)在，新型城鎮(zhèn)化被提上議事日程。由于對耕地的管理越來越嚴格，人們又把眼睛盯住了山地、林地、湖泊、海洋。對此，我們必須要高度警覺。新型城鎮(zhèn)化一定不能再一遍遍重復以往的錯誤，要按照十八大的要求，尊重自然，順應自然，保護自然。生態(tài)是一個有機系統(tǒng)。城鎮(zhèn)與山、水、林、田同在一個生態(tài)系統(tǒng)。破壞生態(tài)的城鎮(zhèn)化建設，就是破壞城鎮(zhèn)自身存在的基礎。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，應該適度減少工業(yè)用地，增加城市居住用地。我國城鎮(zhèn)空間結構不合理的一個重要表現(xiàn)，就是工業(yè)生產空間偏多，城市居住空間偏少。在我國，居住用地和工業(yè)用地的比例是1.5：1，有些城市更低，甚至工業(yè)用地比居住用地還要多。而在日本三大都市圈，居住用地是工業(yè)用地的6倍。法國大巴黎地區(qū)居住用地是工業(yè)用地是的5倍。未來我們工業(yè)化的主要任務不是量而是質，要做存量調整和產業(yè)升級。所以，工業(yè)占地不能再以過去那樣的速度擴張，而是要減下來。

控制開發(fā)強度

開發(fā)強度是一定空間中建設空間所占的比重。雖然建設空間包括城市、縣城、農村居民點、基礎設施占地等，但如果簡單來說，開發(fā)強度就是水泥板的面積占整個空間的比重。在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，應進一步控制對國土的開發(fā)強度。

總體而言，我國國土的開發(fā)強度并不高。但由于我國60%的陸地國土空間是山地和高原，不太適宜人的生活。扣除這些地區(qū)后，我國總開發(fā)強度就超過了8%，和目前日本差不多。更重要的是，我國很多城市化地區(qū)人均GDP剛剛超過1萬美元，但開發(fā)強度已經大大超過一些人均GDP達到4萬至6萬美元的國家和地區(qū)。香港陸地面積為1104平方公里，目前開發(fā)強度只有23.7%。當?shù)毓鄥病⒉莸?、濕地占整個面積的66%，其中500平方公里以上的面積被劃為受保護區(qū)，包括郊野公園、特別地區(qū)和自然保護地帶等。

開發(fā)強度高，意味著農業(yè)和生態(tài)空間少，影響生態(tài)產品和農產品的生產。農產品可以從外地購買，但生態(tài)環(huán)境是買不來的。此外，開發(fā)強度過高還會帶來資源安全問題，特別是水資源。為什么在一些城市里雨水會變成洪水？這一方面是自然的原因，短期雨量過大。另一方面就是人為原因，在一定尺度的城市空間中生態(tài)空間大幅減少，雨水來了以后無法躲藏，只能在城市中橫沖直撞，所以我們稱之為洪水。而與此同時，很多城市還缺水，也是因為可以“裝水”的生態(tài)空間越來越少。

森林、湖泊、地下都是裝水的盆。我國湖泊消失的蓄水量正好是現(xiàn)在缺少的量。北京濕地在乾隆年間90%的面積都是濕地。到了2009年，北京的濕地面積只有總面積的3%。最近，北京準備在平原地區(qū)造林100萬畝，相當于建一個4000萬噸的水庫。如果幾個城市水少了，還可以調劑。但是現(xiàn)在全國有110個城市嚴重缺水 ，即便是財務成本許可，全國可能也沒有那么多水資源可供調用。很多人說，21世紀最緊缺的資源將是石油和水。如果說不控制開發(fā)強度，不從現(xiàn)在開始重視增強水的涵養(yǎng)能力，水的存儲能量，中國的未來可持續(xù)發(fā)展將面臨嚴重的威脅。最近，國內幾個地區(qū)的嚴重干旱已經充分說明這一點。

在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，各地一定要有自律精神，控制開發(fā)強度 ，留下必要的生存空間，凈化追求GDP產生的臟水和臟空氣。讓城市居民有生態(tài)空間，讓水資源和其他動植物有一個棲身之處，給自然更多的修復空間，給農業(yè)留下更多的良田，給子孫后代留下美好幸福的家園。