節(jié)約集約用地 推動示范省建設(shè):訪國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明

本刊記者 姚鵬飛 溫越嶺

近日，廣東省深入推進節(jié)約集約用地示范省建設(shè)工作方案獲國土資源部批復，國土資源部原則同意該方案。批復指出，廣東省以“三舊”改造為重點的節(jié)約集約用地示范省建設(shè)已取得顯著進展，積累了重要經(jīng)驗。在已有工作基礎(chǔ)上，深入開展節(jié)約集約用地示范省建設(shè)，是貫徹落實黨的十八大精神、踐行習近平總書記對廣東提出的“三個定位、兩個率先”目標的重要舉措，是進一步探索創(chuàng)新土地管理制度、大力推進節(jié)約集約用地的根本要求，對提高土地資源保障能力、促進經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、建設(shè)美麗廣東具有重大意義。為了解節(jié)約集約用地示范省工作的有關(guān)情況，《地球》雜志采訪了國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明。

《地球》：黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍圖。如何評價推進節(jié)約集約用地示范省建設(shè)，對于我國實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、大力推進生態(tài)文明建設(shè)的意義？

姜大明：進入新階段，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題日益突出，資源環(huán)境約束不斷加劇。黨中央、國務院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并把節(jié)約資源特別是節(jié)約用地作為根本之策。黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義建設(shè)五位一體總體布局，明確提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，強調(diào)必須珍惜每一寸國土，全面促進資源節(jié)約。最近，習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時強調(diào)，節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，要大力節(jié)約集約利用資源，大幅降低能源、水、土地消耗強度。李克強總理去年在接見國土資源節(jié)約集約模范集體代表時指出，發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略，要把節(jié)約優(yōu)先放在更加突出的位置。我們一定要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，深刻認識節(jié)約集約用地對保證國家長治久安、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的歷史和現(xiàn)實意義，高高舉起節(jié)約集約用地旗幟，在全社會全面強化節(jié)約集約用地意識，在經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域全面落實節(jié)約集約用地要求，在城鄉(xiāng)建設(shè)全過程全面加強節(jié)約集約用地管理，走出一條耗地少、效率高、可持續(xù)的科學發(fā)展新路。

《地球》：按照國務院領(lǐng)導的重要指示，2008年以來，國土資源部和廣東省共同開展節(jié)約集約用地示范省建設(shè)。如何評價示范省建設(shè)對于廣東省自身的意義？

姜大明：深入推進示范省建設(shè)，是廣東加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的需要。當前，廣東正處于加快轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，面臨的機遇與挑戰(zhàn)都前所未有，發(fā)展與改革的任務都更加艱巨。習近平總書記去年底視察廣東時，殷切希望廣東成為“發(fā)展中國特色社會主義的排頭兵、深化改革開放的先行地、探索科學發(fā)展的試驗區(qū)，率先建成小康社會、率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”。這為我們深入推進示范省建設(shè)指明了方向。深入推進示范省建設(shè)，有利于加快轉(zhuǎn)變土地利用方式，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，增強長期發(fā)展后勁；有利于提高城鄉(xiāng)土地綜合承載能力，有效保障新增投資的建設(shè)用地供應，帶動社會資本特別是民間資本投資，增強經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)生動力；有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和布局，改善城鄉(xiāng)面貌和人居環(huán)境，增強城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和人口集聚功能，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步加快發(fā)展，耕地保護形勢更趨嚴峻，用地供需矛盾日益尖銳，群眾利益訴求不斷增多。深入推進示范省建設(shè)，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平，能夠?qū)崿F(xiàn)以較少的土地消耗承載更大規(guī)模的經(jīng)濟增長，統(tǒng)籌保障發(fā)展、保護耕地和保護權(quán)益，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，加快建設(shè)美麗廣東。

《地球》：目前，廣東的節(jié)約集約用地省建設(shè)取得了怎樣的成果和經(jīng)驗？

姜大明：2008年以來，廣東節(jié)約集約用地示范省建設(shè)取得了重要進展，初步形成了節(jié)約集約用地特別是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策體系，為廣東轉(zhuǎn)型發(fā)展作出了重要貢獻，也為全國提供了重要借鑒。

首先，促進了節(jié)約集約用地。廣東示范省建設(shè)特別是“三舊”改造試點開展4年多來，盤活了大量低效用地，提高了土地利用效率，到2012年底，共完成“三舊”改造項目2893個，改造面積15.12萬畝，平均容積率由0.66提高到1.5，節(jié)約土地6.77萬畝；正在改造項目3366個，改造面積超過20萬畝。全省單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值2012年比2008年增長了52%，集約利用水平居全國前列。

其次，促進了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。廣東通過示范省建設(shè)，對城鎮(zhèn)工礦用地采取“騰龍換鳥”、“退二進三”等方式進行整合優(yōu)化，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高了經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益；對舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊等進行改造開發(fā)，帶動了社會資本投資，拉動了消費需求，擴大了城鄉(xiāng)就業(yè)；以“三舊”改造為平臺加快城鎮(zhèn)更新，加大基礎(chǔ)設(shè)施，安居工程建設(shè)力度，挖掘修繕古建筑、古民居，改善了居民生活環(huán)境和城鄉(xiāng)面貌，提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

同時，形成了行之有效的政策措施。廣東省在全國率先比較系統(tǒng)地提出了低效建設(shè)用地開發(fā)利用的思路，重點是明晰存量用地占用、開發(fā)、處置、收益等權(quán)能，核心是合理分配開發(fā)利用的增值收益，并在規(guī)劃編制實施、土地市場建設(shè)、土地產(chǎn)權(quán)制度、利益共享機制等方面進行了有益探索，促進了存量用地盤活利用。這是對現(xiàn)行建設(shè)用地管理制度的重要創(chuàng)新實踐。

此外，積累了可供借鑒的管理經(jīng)驗。廣東結(jié)合示范省建設(shè)，著力推進土地管理制度改革和方法創(chuàng)新，形成了許多好的經(jīng)驗和做法。如：堅持規(guī)劃先行，保證了示范省建設(shè)有序有效推進；堅持市場取向，鼓勵社會資金參與，調(diào)動了各方積極性；堅持規(guī)范運作，并實事求是處理歷史遺留問題，保障了土地權(quán)利人的合法權(quán)益；堅持公眾參與，夯實群眾基礎(chǔ)，促進了和諧改造。這些經(jīng)驗和做法值得各地借鑒。

《地球》：如何評價節(jié)約集約用地示范省建設(shè)，對于我國土地制度改革、釋放土地制度紅利的意義？

姜大明：深入推進示范省建設(shè)，是發(fā)揮先行先試作用，深化土地管理制度改革、持續(xù)釋放土地制度紅利的需要。實現(xiàn)未來發(fā)展目標必須靠改革開放，改革就是最大的紅利。我國30多年的改革開放，人口紅利、土地紅利發(fā)揮了重要作用。廣東以“三舊”改造為重點的節(jié)約集約用地示范省建設(shè)實踐表明，通過深化改革、開拓創(chuàng)新，今后仍然可以釋放更多土地制度紅利。當前，深化土地管理制度改革既有廣闊空間，又面臨巨大挑戰(zhàn)，我們必須以更大的勇氣和智慧推進改革，堅決破除體制機制弊端，不斷創(chuàng)新和完善土地管理制度。廣東作為深化改革開放的先行地和節(jié)約集約用地示范省，完全有條件、有基礎(chǔ)在深化土地管理制度改革中繼續(xù)先行先試，大膽探索、大膽實踐，既為廣東經(jīng)濟社會發(fā)展提供土地支撐，又為全國土地管理制度改革積累更多經(jīng)驗，發(fā)揮示范效應。

《地球》：今后如何進一步把節(jié)約集約示范省建設(shè)推向深入？

姜大明：要強化土地利用的規(guī)劃統(tǒng)籌和宏觀管理。這既是發(fā)揮市場配置資源作用的前提，也是優(yōu)化國土空間格局、在全局和整體上推進節(jié)約集約用地的根本措施。要更加注重規(guī)劃統(tǒng)籌，從規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化出發(fā)，促進全域國土高效開發(fā)和綜合利用；更加注重宏觀調(diào)控，綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段，落實土地利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)和差別化管理，全面提高土地利用效率和效益。

深化“三舊”改造探索與創(chuàng)新。廣東省“三舊”改造已經(jīng)取得了重要進展，要在全面總結(jié)的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化?？偟囊笫?，“三舊”改造試點中明確的基本原則應當繼續(xù)遵循，富有獨創(chuàng)性和實效性的做法應當繼續(xù)堅持，形成的政策創(chuàng)新成果應當繼續(xù)運用。同時，適應加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，進一步創(chuàng)新完善“三舊”改造政策。

全方位推進節(jié)約集約用地。全面推進城鎮(zhèn)、工礦、農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施等各類土地節(jié)約集約利用，是未來一個時期節(jié)約集約用地的主攻方向。示范省建設(shè)應當率先探索，有所突破。結(jié)合廣東實際，要大力推進開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地，推進建成一批節(jié)約集約用地示范區(qū)；支持發(fā)展高標準立體化廠房，探索推行工業(yè)用地先租后讓和租讓結(jié)合制度，提高工業(yè)用地投資強度和利用效率；統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局，在各類工程設(shè)計和建設(shè)中推廣節(jié)地技術(shù)及模式；完善建設(shè)用地空間使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)和登記等政策，科學有序推進地上地下空間立體利用；加大閑置土地處置力度，加快批而未供建設(shè)用地供地進度，盤活利用存量用地。要完善建設(shè)用地標準體系，從嚴實施項目用地定額標準，促進各類項目節(jié)約用地。

加強土地市場建設(shè)。堅持在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，是土地管理制度改革的基本原則，也是有效推進節(jié)約集約用地的關(guān)鍵。要繼續(xù)深化國有土地有償使用制度改革，縮小劃撥用地范圍，擴大土地有償使用覆蓋面；探索實行差別化的產(chǎn)業(yè)供地政策，推行產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓和租賃制；探索將投資強度、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)升級作為重要條件，完善工業(yè)用地招拍掛的方法和途徑；繼續(xù)探索完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，顯化集體土地資產(chǎn)價值，促進集體土地充分合理利用。

深化土地管理重點領(lǐng)域改革。土地管理改革涉及到方方面面，利益關(guān)系十分復雜，影響廣泛而深遠，應當聚焦重點領(lǐng)域，瞄準突出問題，積極穩(wěn)妥推進。當前，要按照加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，積極推進土地審批制度改革，把該管的事情管住、管好，該放的權(quán)力放開、放活，切實加強事中事后監(jiān)管，努力做到把權(quán)力和責任放下去，把服務和監(jiān)管抓起來，最大限度地激發(fā)市場和社會活力，最大限度地調(diào)動地方和基層搞好節(jié)約集約用地的主動性和創(chuàng)造性。

堅持規(guī)范有序推進示范省建設(shè)。示范省建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，要加強頂層設(shè)計，做好風險防控，特別是要守住幾個底線：一是耕地紅線，各項改革措施都要遵守土地用途管制的原則，確保耕地面積不減少、質(zhì)量有提高，禁止占用基本農(nóng)田；二是群眾權(quán)益，這是改革創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點，要充分尊重群眾意愿，發(fā)揮群眾主體作用，切實維護群眾土地合法權(quán)益；三是管理秩序，要嚴格土地監(jiān)管，加強執(zhí)法監(jiān)察，保持良好的土地利用和管理秩序；四是依法行政，改革既要先行先試，也要依法辦事，要充分利用現(xiàn)有法律框架下的改革空間，確需突破法律的要履行必要程序。要加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的土地管理新格局，建立健全以耕地保護、節(jié)約用地、執(zhí)法監(jiān)督為重點的共同責任機制，為示范省建設(shè)提供組織保障。