城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地制度改革研究

湯漢林

（漳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建漳州363000）

最新發(fā)布的 《中國城市發(fā)展報(bào)告 （2011）》顯示，2011 年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，達(dá)到6.9億人。［1］在我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)背景下，農(nóng)村人口大量進(jìn)城與大規(guī)模流動(dòng)使現(xiàn)有宅基地制度面臨調(diào)整，土地日益稀缺使宅基地越來越體現(xiàn)出重要的土地要素價(jià)值，各地出現(xiàn)了不少隨意拆遷農(nóng)村房屋、征占農(nóng)村宅基地、侵害農(nóng)民宅基地權(quán)益的行為，宅基地產(chǎn)權(quán)制度與管理制度顯露出不足，現(xiàn)有宅基地制度已難以適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化。農(nóng)民宅基地權(quán)益保護(hù)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，這需要完善與改革宅基地制度。

農(nóng)村宅基地制度包括產(chǎn)權(quán)制度與管理制度，產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，管理制度是準(zhǔn)則。目前，我國宅基地制度與管理制度都已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。宅基地的改革與完善迫在眉睫。農(nóng)民的宅基地所有權(quán)與使用權(quán)都需要在完善與改革宅基則。目前，我國宅基地制度與管理制度都已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。黨的十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。［2］然而，中國現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地制度成為城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙之一，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵是農(nóng)村土地改革，特別是農(nóng)村宅基地制度改革。

一、城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收等都需要推進(jìn)宅基地制度改革

土地制度改革重點(diǎn)是宅基地制度改革，這是加快人口集聚，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵棋子。

（一）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)需要宅基地制度改革

自2004年開始，中共中央已連續(xù)出臺(tái)9個(gè)關(guān)于 “三農(nóng)”發(fā)展的一號(hào)文件。2011 年中央一號(hào)文件提出，要在工業(yè)化、城市化深入推進(jìn)中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。十八大提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就必須使農(nóng)業(yè)在經(jīng)營中有高的附加值，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)園區(qū)化，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，這要求保護(hù)好農(nóng)村土地，做好宅基地的科學(xué)利用，加快土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)村居住布局呈松、散、亂形態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分?jǐn)偝杀靖咔胰娓采w農(nóng)村居住難度大，公共服務(wù)也很難提供到位。改革農(nóng)村宅基地制度，如在條件成熟地區(qū)，實(shí)行 “宅基地?fù)Q房”推進(jìn)農(nóng)村集中居住，推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)了農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。

（二）農(nóng)民增收需要宅基地制度改革

1978年全國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的收入比是2.57∶1，當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民居住的是公租房，農(nóng)民擁有自有住房、自留地，城鎮(zhèn)居民每戶20平方米左右，人均居住面積4.2平方米，農(nóng)民人均為8.1平方米。所以，當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的差距主要在工資性收入上，在財(cái)產(chǎn)性收入上還是農(nóng)民占有優(yōu)勢(shì)。但到2008年，變化就大了，僅城鎮(zhèn)居民人均擁有的房產(chǎn)價(jià)值就達(dá)到農(nóng)村人均房產(chǎn)價(jià)值的10倍以上，這才是城鄉(xiāng)收入差距的實(shí)質(zhì)所在。［3］受到世界范圍金融危機(jī)影響，企業(yè)效益整體不高，農(nóng)民工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入大幅增加可能性不大。促進(jìn)農(nóng)民增收，重點(diǎn)要靠財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。在農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格受CPI調(diào)控的情況下，只有靠財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)拉動(dòng)農(nóng)民增收。而財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)，在我國只能通過宅基地制度改革來撬動(dòng)。有研究表明農(nóng)民與城市居民的收入差距上，工資性收入差距并不大，最大的還是財(cái)產(chǎn)性收入。

二、在城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地制度之弊端日益顯露

我國農(nóng)村宅基地制度保障了農(nóng)民基本的居住權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步推進(jìn)。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移，圍繞農(nóng)村宅基地產(chǎn)生了一些矛盾和問題，現(xiàn)行的宅基地制度已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，其弊端日益顯露，改革宅基地制度迫在眉睫。

（一）宅基地法律法規(guī)滯后及缺乏系統(tǒng)性

我國農(nóng)村宅基地法律法規(guī)政策基本保障了農(nóng)民“居者有其屋”，體現(xiàn)了一種對(duì)農(nóng)民保護(hù)的社會(huì)福利保障功能，促進(jìn)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。但宅基地的法律法規(guī)滯后性與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展產(chǎn)生矛盾。比如在 《土地管理法》等法律法規(guī)中宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都是不被允許的?，F(xiàn)實(shí)情況是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前實(shí)際上農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)較為頻繁，甚至在很大程度上已經(jīng)突破了法律底線，尤其是在部分發(fā)達(dá)地區(qū)。［4］但目前的法律法規(guī)對(duì)此并沒有明確的說法。我國缺乏系統(tǒng)的宅基地法律法規(guī)。中央及各級(jí)地方分別陸續(xù)制定了眾多以土地管理為中心內(nèi)容的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、政府規(guī)章。如1990年1月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，2004 年國務(wù)院出臺(tái)的 《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》等，若按照 《立法法》規(guī)定，上述的請(qǐng)示、決定都不屬于法律范疇，最多也就是規(guī)范性文件，不具有法律效力或法律效力低。同樣，地方政府發(fā)布的宅基地政策，如2000年廈門市頒布的 《廈門市土地管理若干規(guī)定》，2011年福建省頒布的 《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》等，這種以地方政府意見的形式出臺(tái)的規(guī)章，層次較低，需要國家出臺(tái)統(tǒng)一、規(guī)范、更具法律效力的法律法規(guī)。

（二）農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)模糊，宅基地用益物權(quán)受限

我國法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于集體所有，但實(shí)際操作上，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民集體所有的土地當(dāng)成國家所有的土地使用。而且，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位和職責(zé)不清，集體所有權(quán)沒有真正發(fā)育起來，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份及權(quán)利模糊，所有權(quán)主體的維權(quán)力量無法有效組織。這是由于對(duì)集體土地所有權(quán)沒有足夠宣傳，致使廣大農(nóng)民搞不清楚宅基地所有權(quán)歸誰所有。從法律的普遍意義上講，集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)應(yīng)該是平等的，但我國 《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地只有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)，以及規(guī)定了集體沒有和土地所有者進(jìn)行土地交易的權(quán)利，這限制了農(nóng)村宅基地直接上市的權(quán)利。我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，各地逐漸在推行農(nóng)民集中居住、宅基地?fù)Q房等活動(dòng)，但這些活動(dòng)只考慮對(duì)農(nóng)民宅基地給予補(bǔ)償，而不考慮農(nóng)民宅基地按市場(chǎng)變化的收益權(quán)。 《土地法》仍規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售。”農(nóng)房二元分割，造成農(nóng)房不能流轉(zhuǎn)。在我國，農(nóng)民對(duì)于宅基地用益物權(quán)的初始取得是無償?shù)?，基于此種特殊性，使得農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)性一直得不到重視，甚至受到一定程度的侵害。［5］

（三）宅基地審批管理漏洞多

農(nóng)村土地歸集體所有，村干部對(duì)土地有一定的審批權(quán)，這就給那些不守法的村干部留下了暗箱操作的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致了宅基地分配上的不公平。鄉(xiāng)間流傳這樣的說法：“一瓶酒四碟菜，愿在哪兒蓋在哪蓋，兩條煙堵住嘴，愿在哪兒壘在哪壘?！边@兩句話形象地概括了農(nóng)村宅基地審批中村一級(jí)審查的亂象。土地管理部門在宅基地審批過程中也存在著違法亂紀(jì)等現(xiàn)象，比如，違紀(jì)收費(fèi)等。我國《土地管理法》第62條第2款明確規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空地?！钡窃趯?shí)踐中，對(duì)于宅基地占地情況，村干部的包庇、土地管理部門審批環(huán)節(jié)不到位，導(dǎo)致宅基地占用自留地、耕地等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）農(nóng)民缺乏退出宅基地動(dòng)力，“空心村”現(xiàn)象日益突出

目前農(nóng)村建房上，普遍存在建新不拆舊，這是對(duì)農(nóng)村土地的極大浪費(fèi)。一些先富起來的市郊農(nóng)民進(jìn)城購房，成為城市居民，據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計(jì)，2005 年東部地區(qū)有5%至10%的農(nóng)民在城市里購房，大約有1500萬宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)，浪費(fèi)嚴(yán)重。［6］在城里購房的農(nóng)民留在農(nóng)村的宅基地受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開合法的轉(zhuǎn)讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權(quán)收回進(jìn)行處置，閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量 “空心村”。而且，村莊建設(shè)規(guī)劃不合理、宅基地管理漏洞多，這些都是形成空心村的主因?？招拇逶斐赏恋刭Y源浪費(fèi)，加劇農(nóng)村人地矛盾。隨著我國城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷深入，土地資源緊缺與社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的用地需求矛盾日益凸顯，尤其是當(dāng)前農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)與 “一戶多宅”情況普遍，加劇了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)的壓力。據(jù)調(diào)查，北京大興區(qū)的一個(gè)村，“一戶多宅”的有83戶，共計(jì)多出宅院97處，閑置宅院31 處。［7］現(xiàn)行的宅基地制度實(shí)行“福利性”分配和無償使用，很難有效抑制農(nóng)民家庭擴(kuò)大宅基地的沖動(dòng)；《土地管理法》對(duì)宅基地收回涉及的具體政策界限與程序等也沒有作出相應(yīng)規(guī)定。利益的驅(qū)使及制度的缺陷導(dǎo)致農(nóng)民缺乏退出宅基地的動(dòng)力。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民逐步改善居住條件，農(nóng)村出現(xiàn)許多新建住宅，但由于村莊缺乏合理規(guī)劃等原因，農(nóng)村原居民點(diǎn)用地往往得不到合理、有效的利用，新建住宅大部分包圍著村莊，這樣導(dǎo)致村莊內(nèi)存在著大量的空閑宅基地，形成了內(nèi)空外延的用地狀況，這是“空心村”出現(xiàn)的一種原因。還有空心村也是伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快形成的。我國每年新增進(jìn)城農(nóng)民1 000 多萬，農(nóng)村農(nóng)民住房空置率為30%左右，初步估算，農(nóng)村住房空置達(dá)到7億～8億平方米。［8］“空心村”現(xiàn)象的存在，造成了有限土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響了農(nóng)村社區(qū)落后面貌的改善，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙。

三、農(nóng)村宅基地制度改革的對(duì)策

（一）規(guī)范宅基地法律法規(guī)及產(chǎn)權(quán)管理制度

在城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，需要對(duì)我國宅基地法律法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)不符合時(shí)代發(fā)展的行政法律法規(guī)進(jìn)行必要修訂。宅基地相關(guān)法律法規(guī)、宅基地流轉(zhuǎn)制度、宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制、宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法等已證明行之有效的政策都應(yīng)向公眾公開，廣泛征求公眾意見，讓各流轉(zhuǎn)方都能全面了解宅基地相關(guān)的法律法規(guī)，以便為流轉(zhuǎn)做出正確選擇。法律法規(guī)及政策上應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)宅基地制度做出調(diào)整，賦予農(nóng)民充分的宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的部分收益權(quán)和部分處分權(quán)，允許宅基地流轉(zhuǎn)?？梢韵扔扇舜?、國土、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門組織專家、各界人士對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)做周密討論與嚴(yán)格論證，先在政策上出臺(tái) 《宅基地管理辦法》或 《宅基地管理?xiàng)l例》，并選擇適當(dāng)?shù)胤竭M(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)成功后進(jìn)一步完善宅基地流轉(zhuǎn)制度，從而在法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)。

（二）賦予集體土地與國有土地同等的權(quán)利，建立宅基地使用權(quán)制度

集體土地與國有土地 “同地、同價(jià)、同權(quán)”。農(nóng)村集體所有土地在法律上應(yīng)取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位，集體所有土地不僅應(yīng)具有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而且還應(yīng)具有處分權(quán)，具有直接上市交易的權(quán)利。國家在賦予集體平等的土地權(quán)利后，仍然可以通過法律、規(guī)劃和指標(biāo)控制、稅收等手段來規(guī)范集體的土地利用和交易行為。

農(nóng)村宅基地應(yīng)該參照借鑒城市商品房使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，建立農(nóng)村宅基地使用期限使用制度，這樣就可以收回期滿但不再使用的土地，使農(nóng)村的宅基地使用多元化，達(dá)到土地的充分利用。

（三）完善宅基地規(guī)劃與審批制度

完善現(xiàn)有農(nóng)村宅基地規(guī)劃和用地管理，結(jié)合本地農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展實(shí)際情況制定詳細(xì)的村莊土地利用總體規(guī)劃方案，上級(jí)主管部門要認(rèn)真把關(guān)，控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局，優(yōu)化農(nóng)村土地利用率。完善宅基地審批制度，市、縣加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃和計(jì)劃審查，對(duì)符合規(guī)劃，符合農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)的，由市、縣人民政府分年度一次性批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，報(bào)省級(jí)人民政府備案。對(duì)存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，縣級(jí)人民政府實(shí)行備案制。

（四）探索宅基地市場(chǎng)化交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)化

農(nóng)村土地要實(shí)行嚴(yán)格土地管理制度，同時(shí)必須探索建立農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的市場(chǎng)交易機(jī)制，以及宅基地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的最好方式就是將宅基地作為農(nóng)民的一種重要財(cái)產(chǎn)，同時(shí)允許農(nóng)民宅基地獲得財(cái)產(chǎn)性收益。政府應(yīng)為農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化交易做好服務(wù)，探索建立信息平臺(tái)和各類組織機(jī)構(gòu)、中介組織等，降低農(nóng)民參與門檻，讓農(nóng)民成為交易主體。

（五）賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)，建立宅基地增值收益分享機(jī)制

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，必須探索宅基地用益物權(quán)的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制，明確農(nóng)民對(duì)宅基地的收益權(quán)。2010年中央 “一號(hào)文件”提出探索農(nóng)民集體出讓、出租農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度和辦法，讓農(nóng)民集體擁有對(duì)農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約土地的所有權(quán)、決策權(quán)和收益權(quán)。在城鎮(zhèn)化過程中被迫讓出宅基地的農(nóng)民，不僅要按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)充其房屋損失，還應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)方式補(bǔ)償其宅基地權(quán)益損失；在宅基地置換整理過程中節(jié)約出的農(nóng)村中其他集體建設(shè)用地，比如建設(shè)商品房，其出讓或出租的收益也應(yīng)農(nóng)民集體參與分享，合理分配 （參見圖1）。要在農(nóng)民、集體、企業(yè)、地方政府、國家之間建立合理的增值收益分享機(jī)制，建立有效的監(jiān)督，做到收益公平、公開。

圖1 農(nóng)民宅基地增值收益分配

（六）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。［9］根據(jù) 《物權(quán)法》登記生效原則，土地登記是物權(quán)變動(dòng)的要件，是保護(hù)產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的法律手段，也是維護(hù)和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)條件。只有明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范的登記制度，才有利于確權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止發(fā)生糾紛，才能保障并促進(jìn)宅基地合法有序流轉(zhuǎn)。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，將宅基地登記發(fā)證等基礎(chǔ)工作做實(shí)、做到位。流轉(zhuǎn)中要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作。要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，明確宅基地登記發(fā)證過程中一些如 “宅基地面積超標(biāo)”、“一戶多宅”等問題的具體解決辦法，處置時(shí)宜寬宜嚴(yán)。有條件的地方應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，健全完整全面的宅基地地籍信息檔案。

不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)的公示應(yīng)登記，未經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不產(chǎn)生法律效力或不能對(duì)抗善意第三人。因此建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度是非常必要的，這一制度的建立，可以使宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得到明確，同時(shí)在宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，可以保障交易雙方的安全和善意第三人的利益。與此同時(shí)，還可以對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，建立完整全面的宅基地地籍信息檔案，便于宅基地的管理和開發(fā)利用。

（七）整治空心村

據(jù)測(cè)算，如果實(shí)現(xiàn)對(duì)廢棄及閑置宅基地的再利用，通過對(duì)空心村的治理或退宅還田措施實(shí)施，可以增加有效耕地約266.7萬公頃。［10］空心村改造勢(shì)在必行，要從根本上破解其帶來的宅基地廢棄、空置和低效利用的核心問題，關(guān)鍵在于構(gòu)建起完善的農(nóng)村人口集聚轉(zhuǎn)移機(jī)制和宅基地退出盤活機(jī)制，并加大與空心村密切相連的違章建筑的整治清理，全面盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，深化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

總之，在城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，從我國農(nóng)村宅基地使用的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在保障農(nóng)民利益的前提下，制定相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地使用制度的完善規(guī)范，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行科學(xué)管理和有效引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地節(jié)約、集約利用，保障農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

［1］阮煜琳.2011中國城市發(fā)展報(bào)告發(fā)布：城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27% ［EB／OL］. （2012－05－21） ［2013－03－21］.http：／／money.163.com／12／0521／11／821AREOV00253G87.html.

［2］譚里.“新四化”繪就新藍(lán)圖 ［N］.人民日?qǐng)?bào)海外版，2012－11－139 （1）.

［3］樓鐵諤.促使農(nóng)民增收促進(jìn)城鄉(xiāng)融合 ［N］.中國經(jīng)營報(bào)，2012－11－26 （1）.

［4］張思路.我國農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀研究與建議 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，13 （5）：5－6.

［5］郭輝.關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押有關(guān)問題探析 ［EB／OL］.（2008－11－10）［2013－03－20］.http：／／www.civillaw.com.cn／article／default.asp？id＝41701.

［6］方益波.1500 萬戶宅基地閑置 中國城鄉(xiāng) “土地剪刀差”加劇 ［EB／OL］.（2008－10－09）［2013－03－10］.http：／／www.chinanews.com／estate／kong／news／2008／10－09／1406382.shtml.

［7］韓俊主編.中國農(nóng)村土地問題調(diào)查 ［M］.上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2009：308.

［8］胡芳潔.小產(chǎn)權(quán)房機(jī)會(huì)來了 ［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2011－3－14 （5）.

［9］郭明瑞.關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法建議 ［J］.法學(xué)論壇，2007，14 （1）：89.

［10］張春娟.農(nóng)村空心村問題及對(duì)策研究 ［J］.唯識(shí)，2004，13 （4）：30－31.