促進區(qū)域均衡發(fā)展的成功之路*
——江蘇省南北共建園區(qū)的調(diào)查與分析

秦 嶺

(中共江都區(qū)委黨校 江蘇 揚州 225200)

經(jīng)濟發(fā)展南北梯級差異明顯是江蘇的一個基本省情。地處黃淮、江淮平原過渡地帶的徐州、連云港、淮安、鹽城、宿遷等5 個省轄市，共39 個縣(市、區(qū))，土地總面積5.44 萬平方公里，常住人口2979萬人，分別占全省的53%和37.6%。改革開放以來，由于經(jīng)濟基礎、地理位置、思想觀念等方面的原因，導致蘇南與蘇北之間的差距客觀存在(見表1)。

表1 蘇南與蘇北各市2012 年主要數(shù)據(jù)比較

為了促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，2001 年江蘇省就提出“蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。決定由南京與淮安、蘇州與宿遷、無錫與徐州、常州與鹽城、鎮(zhèn)江與連云港開展南北掛鉤合作，并于2005 年出臺《加快蘇北振興的意見》。2006 年7月，蘇北發(fā)展協(xié)調(diào)小組提出，要鼓勵蘇南開發(fā)區(qū)與蘇北開發(fā)區(qū)緊密掛鉤，更大力度地推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同年9 月，江蘇省專門出臺了《關于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施》，決定讓蘇南10 個縣(市、區(qū))在蘇北10 個省級開發(fā)區(qū)內(nèi)跨區(qū)域掛鉤建設10個開發(fā)區(qū)，并出臺了支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策。同年9 月，又專門出臺了《關于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施》。由此，南北共建園區(qū)開始拉開序幕。

一、南北共建經(jīng)濟園區(qū)是振興蘇北的一項重要戰(zhàn)略并已初見成效

12 年來，在省委、省政府的關心支持下，南北10市堅持以共建園區(qū)作為掛鉤合作的重要抓手，推動蘇北快速振興。從2007 年4 月30 日第一家南北共建園區(qū)——無錫錫山豐縣工業(yè)園誕生起，截至目前為止，已設立南北共建園區(qū)37 個，基本實現(xiàn)掛鉤合作全覆蓋。

南北掛鉤共建開發(fā)區(qū)，是振興蘇北的一項重大決策，南北合作共建開發(fā)區(qū)的總體思路是，由南北雙方政府或企業(yè)共同出資成立開發(fā)公司對合作共建園區(qū)進行管理，實際運作中由蘇南的開發(fā)區(qū)負責規(guī)劃、招商等工作，并累計派出200 名各級各類干部及管理人員到共建園區(qū)工作;蘇北則承擔土地征用、園區(qū)管理、基礎設施建設等外部環(huán)境的打造。共建土地的收益按照雙方的股本構(gòu)成分配。并且在10 年內(nèi)蘇南不從開發(fā)區(qū)拿走一分錢，所有利潤用于滾動發(fā)展。得益于南北共建園區(qū)的不斷深化，再加之省委、省政府相繼出臺的“五方掛鉤”、“四項轉(zhuǎn)移”、“一市一策”等一系列推動蘇北發(fā)展的政策措施，給蘇北發(fā)展注入了強大動力。蘇北廣大干部群眾解放思想，振奮精神，艱苦奮斗，扎實工作，促進蘇北地區(qū)實現(xiàn)從“輸血”到“造血”，再到全面發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變。截至2012 年，蘇北主要經(jīng)濟指標增速連續(xù)7 年高于全省平均水平，對全省經(jīng)濟增長的貢獻份額不斷提高。2012 年，蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重由2007 年的20.3%上升到22.5%。人均地區(qū)生產(chǎn)總值接近4 萬元，高于全國平均水平。今年上半年，蘇北實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6637.4 億元，同比增長12.2%，比全省平均水平高2.6% 。

蘇北共建園區(qū)成效顯著的根本原因除了強有力的行政推動和政策疊加效應之外，也得益于若干年來不斷積淀的交通優(yōu)勢。南北兩大區(qū)域，雖蘇中橫亙之間，但空間仍然接近，交通往來十分便利。上個世紀90 年代初，江蘇省提出了建設“四縱四橫四聯(lián)”12 條主骨架公路和新增5 座過江通道的明確目標，高速公路總里程約3500 公里。交通部門的統(tǒng)計顯示，2012 年底，高速公路通車里程達到3355 公里，“四縱四橫四聯(lián)”高速公路網(wǎng)已全部建成。特別是“四縱”高速公路將南北各市連在一起，一為贛榆至吳江，二為新沂至無錫，三為連云港至南京，四為徐州至宜興，“四縱”高速總里程為1670 公里，目前，從最北邊徐州到最南邊蘇州，全程只要4 個小時，初步實現(xiàn)“千里江蘇一日還”。除此之外，還有鐵路、水運和航空等。便捷的交通為兩大區(qū)域園區(qū)共建與產(chǎn)業(yè)協(xié)作提供了空間條件。

兩地產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有差異性是共建園區(qū)健康發(fā)展的另一個重要原因。蘇南是沿江開發(fā)的發(fā)源地，并且以裝備制造、紡織服裝、特色冶金、精細化工、現(xiàn)代服務業(yè)、旅游業(yè)、港口物流業(yè)見長。以港口為例，常州港是2001 年4 月25 日經(jīng)國務院批準對外開放的一類口岸，常州港成為上海國際航運中心集裝箱樞紐港的喂給港，蘇州港擁有萬噸級以上碼頭泊位10 余個，無錫港是經(jīng)批準的國家二類口岸，鎮(zhèn)江港也進入全國億噸大港行列。2012 年，蘇南地區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值26148 億元，占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的近一半(48.42%)。蘇北地域遼闊，人口眾多，土地和勞動力資源較為豐富。并且正以“重要發(fā)展極”的姿態(tài)，從腹地凸起，并且跨越發(fā)展“洼地”變身“發(fā)展極”。如今，?長三角一體化、江蘇沿海開發(fā)先后上升為國家戰(zhàn)略等戰(zhàn)略布局，為整個蘇北快速崛起贏得了機遇。淮安、連云港、徐州等4 市正式加盟長三角，沿黃海之濱從鹽城至連云港，再沿隴海線西至徐州，旋而南下宿遷直到淮安，沿海開發(fā)、“淮安復興”、“徐州振興”、“宿遷突破”……活力四射的發(fā)展勢頭，吸引眾多地區(qū)前來考察“取經(jīng)”。

二、南北10 市共建園區(qū)比較分析

( 一) 在共建園區(qū)的規(guī)劃設計上，錫徐定位最高。規(guī)劃設計是構(gòu)思某一事物過程中所確立的主導思想，它賦予事物的內(nèi)涵和特點。好的設計理念至關重要，它不僅是設計的精髓所在，而且能令事物具有個性化、專業(yè)化和與眾不同的效果。在共建園區(qū)工作中，無錫與徐州始終堅持高標準定位、高起點規(guī)劃、高速度推進，將工業(yè)發(fā)展和城市建設同步進行。如錫豐工業(yè)園按照“融合主城、功能配套、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，結(jié)合縣城和開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃，堅持工業(yè)項目和城市建設項目共同配套、共同開發(fā)，先后編制了《錫豐工業(yè)園控制性詳細規(guī)劃》以及排水、供電、消防、通信、供熱、環(huán)保及污水等專項規(guī)劃，彰顯園區(qū)個性特色，提升園區(qū)品位。再如錫沂工業(yè)園和沭東新城的規(guī)劃已通過論證，全面鋪開了啟動區(qū)“七路、兩房(管委會大樓、標準廠房)、一廠(污水處理廠)”的“十大基礎設施建設工程”。錫豐工業(yè)園依法取得了96 畝土地使用證，斥資6020 萬元高標準建設10 萬平方米標準廠房，極大改善了園區(qū)投資硬環(huán)境。

( 二) 在共建園區(qū)的發(fā)展理念上，蘇宿和常鹽較為先進。思想是行動的先導，解放思想是創(chuàng)造性實踐的先導。創(chuàng)造是發(fā)展的根本動力，創(chuàng)造性實踐是人類實踐的最高層次。歷經(jīng)7 年的發(fā)展歷程，蘇宿工業(yè)園區(qū)在加快園區(qū)建設發(fā)展的同時，堅持創(chuàng)新理念，將蘇州元素帶進了宿遷。如坐落于園區(qū)商住區(qū)的明日鄰里中心，是宿遷第一家鄰里中心，也是蘇宿工業(yè)園區(qū)借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)公共管理成功經(jīng)驗的典范之一。該中心融入了新加坡和蘇州的很多先進理念和經(jīng)驗，為百姓提供“一站式、全方位、多功能”的服務，實現(xiàn)了吳越風骨和楚漢文化、蘇州理念與宿遷實際的完美融合。常州高新區(qū)大豐工業(yè)園在以“誠信、和諧、創(chuàng)新、超越”為核心價值觀的園區(qū)文化引領下，遵循“開發(fā)集約化、產(chǎn)業(yè)科技化、環(huán)境人性化、管理規(guī)范化”的開發(fā)建設指導思想，以創(chuàng)新的建區(qū)理念和發(fā)展思路，以科學的園區(qū)規(guī)劃和推進措施，以引人矚目的建設形象和發(fā)展速度，各項工作扎實推進、成效明顯，一個集新穎建筑風格、較高產(chǎn)業(yè)層次、專業(yè)服務水準于一體的嶄新的電子機電園區(qū)已基本形成，并吸引上海市楊浦區(qū)政府與大豐市政府合共建上海楊浦區(qū)大豐工業(yè)園。一批高科技項目落戶大豐，支撐、拔高了園區(qū)層次，其中包括全球最大定向水平鉆的生產(chǎn)企業(yè)、采用歐洲標準生產(chǎn)、覆蓋國內(nèi)市場40%的手機電源企業(yè)。

( 三) 在共建園區(qū)的項目引進上，蘇州項目轉(zhuǎn)移居蘇南五市之首。園區(qū)要發(fā)展，項目是關鍵。項目是南北共建穩(wěn)增長的“生命線”，是南北雙方快轉(zhuǎn)型的支撐點，只有把項目源源不斷地向蘇北轉(zhuǎn)移，南北共建才有不竭動力。去年蘇北地區(qū)新開工500 萬元以上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目2107 個，項目總投資2549 億元，實際引資1471 億元，同比分別增長20.7%和22.4%。其中蘇州共向宿遷轉(zhuǎn)移500 萬元以上產(chǎn)業(yè)項目605 個，項目總投資766 億元，分別占蘇北總數(shù)的28.71%和30.05%;已投產(chǎn)項目152 個，實現(xiàn)業(yè)務總收入242.83 億元。在2012 年全省30 個南北共建園區(qū)考評中，宿遷有3 個園區(qū)進入前十名，其中，被省政府批準為省級開發(fā)區(qū)的蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)連續(xù)三年名列第一。

( 四) 在共建園區(qū)的合作產(chǎn)業(yè)上，寧淮合作范圍最為寬廣。南北共建園區(qū)是引導南北合作的平臺，但南北雙方的合作不僅僅體現(xiàn)在工業(yè)項目上，而應該是全方位的。2001 年以來，南京淮安共舉辦16次掛鉤合作項目簽約大會，簽約項目453 個，總投資386.6 億元。合作范圍涉及三大產(chǎn)業(yè)。如由雨潤集團投資的雨潤廣場正在建設，并將成為江北第一高樓、淮安新地標;正在建設中的淮安蘇寧睿城，涵蓋商業(yè)、辦公、教育、住宅、休閑娛樂等多種業(yè)態(tài)，建成后將成為“蘇北第一科技新城”。與此同時，共建機制的建立，拉動了淮安剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，在這期間淮安向南京有組織勞務輸出近16 萬人，并建立“寧淮合作農(nóng)村勞務輸出勞務和培訓基地”共10 個。在輸送勞動力的同時，淮安的農(nóng)副產(chǎn)品也大舉進入南京市場，淮安大米在南京市場的占有率逐步擴大至61%?；窗采a(chǎn)的紅椒、龍蝦、黃瓜等農(nóng)產(chǎn)品深受南京市民喜愛，在南京市場占有絕對優(yōu)勢。

( 五) 在共建園區(qū)的單體規(guī)模上，蘇宿工業(yè)園區(qū)遙遙領先。“單體”一是指單個園區(qū)的規(guī)模，二是指引進的單個項目。蘇州宿遷工業(yè)園規(guī)劃總面積13.6 平方公里，是南北共建的第一個園區(qū)，現(xiàn)已累計投入基礎設施和配套設施建設資金24.7 億元，引進各類項目54 個，總投資158 億元。2012 年，蘇州宿遷工業(yè)園被省委、省政府評為“省先進開發(fā)區(qū)”。恒力集團是我國紡織業(yè)的領軍企業(yè)，也是全球最大的超亮光絲和工業(yè)絲生產(chǎn)企業(yè)。2007 年投資30 億元大手筆建設集紡絲、織造、染整、新型紡織品研發(fā)于一體的恒力(宿遷)工業(yè)園，2009 年先后兩次投資45億元上紡織和化纖項目，從而在宿遷的投資累計達75 億元，成為我省最大的南北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目。

( 六) 在共建園區(qū)的管理體制上，鎮(zhèn)連丹徒經(jīng)濟開發(fā)區(qū)贛榆工業(yè)園更勝一籌。園區(qū)共建應采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個合理的有機系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來實現(xiàn)管理的任務和目的是提高共建效果的重要方面。它是南北雙方在各自方面的管理范圍、權(quán)限職責、利益及其相互關系的準則，其協(xié)調(diào)性的強弱直接影響到園區(qū)管理的效率和效能。如丹徒經(jīng)濟開發(fā)區(qū)贛榆工業(yè)園組建之初，贛榆一方按照“區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一定位、資源統(tǒng)一整合、整體統(tǒng)一開發(fā)”的要求，對開發(fā)區(qū)管理體制進行調(diào)整，將宋莊鎮(zhèn)整體并入贛榆經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，實行“以區(qū)帶鎮(zhèn)、區(qū)鎮(zhèn)合一”發(fā)展模式和黨工委、管委會、開發(fā)總公司、宋莊鎮(zhèn)“四位一體”的管理體制，并取得實效。該工業(yè)園先后引進中鋼集團、好孩子集團、光明家具、江蘇舜天、香港保利集團、康樂藥業(yè)等一批世界500 強企業(yè)和知名品牌以及上市公司，同時還吸引投資2.5 億美元的嘉寶科技制管、投資10 億元的金信利不銹鋼、投資9.2 億元的鍵坤實業(yè)等一批重大項目落戶園區(qū)。

( 七) 在共建園區(qū)模式選擇上，寧徐銅山行政托管極具推廣價值。所謂“行政托管”，即委托方在開發(fā)區(qū)內(nèi)劃出一塊園區(qū)，托管給具有管理、資金和產(chǎn)業(yè)基礎等優(yōu)勢的受托方，全權(quán)委托其操作，包括園區(qū)發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)選擇、招商引資、基礎和公共設施建設等。該模式適合經(jīng)濟薄弱地區(qū)與資金實力雄厚、園區(qū)開發(fā)經(jīng)驗豐富、亟需拓展發(fā)展新空間的發(fā)達地區(qū)政府或園區(qū)、大企業(yè)之間的合作。江蘇省最早采用這一模式的是徐州市。2005 年8 月，徐州進行行政區(qū)劃調(diào)整，將銅山縣的大黃山鎮(zhèn)、大廟鎮(zhèn)劃歸鼓樓區(qū)行政管轄，兩鎮(zhèn)的人、財、物整建制交由徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理，使徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的面積由原來的25.6平方公里擴大到152.8 平方公里，人口由原來的3.9 萬增加到近20 萬。此舉開啟了徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的大幕，2010 年徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成功晉升為國家級開發(fā)區(qū)。

三、南北共建園區(qū)存在的問題分析

(一) 共建模式仍需要進一步探索。園區(qū)共建以來，蘇北在資金及項目上得到省財政及蘇南的支持，蘇南5 市采取選派團隊、掛鉤結(jié)對等辦法，選派200 多名干部到共建園區(qū)工作，為蘇北帶去了新的理念、思路和資源。但是，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種新形態(tài)、新探索，共建園區(qū)發(fā)展水平參差不齊，還有很多地方需要進一步完善。例如，有的共建園區(qū)啟動緩慢，開發(fā)區(qū)融資也存在一定的困難;共建園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)低層次同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴重，高能耗、低產(chǎn)出、低附加值的產(chǎn)業(yè)還較為普遍;特色產(chǎn)業(yè)建設不夠明顯，經(jīng)濟拉動效果不顯著。

( 二) 操作層面存在冷熱不均。從操作層面看，在共建園區(qū)的發(fā)展過程中，大都存在“南冷北熱”現(xiàn)象，未能真正形成兩極聯(lián)動機制，蘇南一些縣市積極性不是很高，究其客觀原因，一是根據(jù)蘇政發(fā)［2006］119 號文件規(guī)定，共建工業(yè)園“由蘇南地區(qū)的開發(fā)區(qū)負責規(guī)劃、投資開發(fā)、招商引資和經(jīng)營管理”精神，蘇南縣市投入大，受益少;“省財政對每個試點開發(fā)區(qū)以獎代補1000 萬元”，蘇北縣市受益多，因此影響了蘇南地區(qū)積極性;二是蘇南多數(shù)開發(fā)區(qū)是近幾年新批省級開發(fā)區(qū)，大多處于發(fā)展上升時期，產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)規(guī)模正在形成壯大，產(chǎn)業(yè)集聚效應和規(guī)模優(yōu)勢還沒有完全體現(xiàn)，“騰籠換鳥”還需時日;三是蘇北各市和其他地區(qū)一樣用地矛盾較為突出，尚未進入省土地單列計劃，難以獲得大項目點供指標，從而制約了共建園區(qū)的進一步發(fā)展。

(三) 市場機制的作用未能充分發(fā)揮作用。部分共建園區(qū)由于省、市政府的政策壓力，把園區(qū)共建簡單地看作是對口支持或幫扶，沒有充分利用市場的優(yōu)化配置資源作用推動共建園區(qū)，有的只是為了省、市的優(yōu)惠扶持政策而徒有虛名，實則是名存實亡。多數(shù)共建園區(qū)用地緊張、融資難等問題仍然很突出，使得共建園區(qū)在短期內(nèi)還很難有利益回報，保障機制也欠缺。原因一是在省這一層面還沒有一套相關法律、法規(guī)保障共建園區(qū)發(fā)展的持續(xù)、規(guī)范進行;二是尚未將推動共建園區(qū)納入領導干部政績考核范圍;三是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移中，對環(huán)境保護因素考慮不夠，致使環(huán)境污染隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使新的發(fā)展地同時陷入缺乏可持續(xù)的困境。

( 四) 園區(qū)共建合作方的選擇范圍仍有局限。其一，共建園區(qū)現(xiàn)在還是一一對應，帶有拉郎配性質(zhì)。就整個蘇北而言，只是滿足共建園區(qū)全覆蓋，尚未根據(jù)蘇南與蘇北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，有針對性地對應掛鉤;其二，南北共建還只限于本省之內(nèi)，尚未向外省市拓展;其三，沒有建立省內(nèi)外大型企業(yè)自建或共建園區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的鏈接和延伸;其四，部分園區(qū)未實行相對獨立運作，共建園區(qū)與所在開發(fā)區(qū)完全混為一體，界限不清，不利于調(diào)動參與園區(qū)建設各方面積極性。

四、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、開展園區(qū)共建的建議和措施

實踐表明，開展園區(qū)共建是合作雙方實現(xiàn)“合作共建、互利共贏、攜同共進”的有效方式之一，是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展的一項重要舉措。成功實施園區(qū)共建，關鍵在于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，把改革的動力、內(nèi)需的潛力、創(chuàng)新的活力、政策的張力疊加起來，形成新的爆發(fā)力，促進蘇北經(jīng)濟社會同步發(fā)展。

( 一) 靈活共建合作模式，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)承接新機制，推動園區(qū)經(jīng)濟步入科學發(fā)展軌道。目前以政府推動為主、市場驅(qū)動為輔的園區(qū)共建模式，其實還帶有幫貧、助困、輸血性質(zhì)。因此，要促進現(xiàn)有模式向以市場驅(qū)動為主、政府推動為輔轉(zhuǎn)變，就必須創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)承接新機制。一是拓展共建模式。目前37 個共建園區(qū)大部分為行政推動下的南北合作，僅有少數(shù)園區(qū)為市場推動下的合作共建。為拓展共建園區(qū)的發(fā)展空間，在共建模式的選擇上除延續(xù)現(xiàn)有合作模式之外，可鼓勵與省內(nèi)外發(fā)達地區(qū)政府或開發(fā)區(qū)開展合作共建，也可爭取省內(nèi)外大型企業(yè)自建或共建園區(qū)，從根本上改變目前一對一援建模式。二是創(chuàng)新共建模式。省內(nèi)外出現(xiàn)眾多共建模式，如南通開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)和中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)股份有限公司(CSSD)三方共建占地55 平方公里的“蘇通科技產(chǎn)業(yè)園”的模式，江陰－靖江工業(yè)園“多頭進入、一頭管理”的共建模式等值得借鑒與推廣。三是加強對共建園區(qū)的管理，建議成立南北共建聯(lián)席會議制度，由省發(fā)改委牽頭，定期召開“園區(qū)建設情況通報會”，溝通交流信息，協(xié)商解決共性問題。

( 二) 立足蘇北各市市情，注重發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，

堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一是要探準發(fā)展趨勢，選擇與本地支柱產(chǎn)業(yè)相匹配的、資金實力較強、管理經(jīng)驗豐富的規(guī)模企業(yè)開展合作，鞏固和發(fā)展本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做大做強支柱產(chǎn)業(yè)，集聚提升規(guī)模產(chǎn)業(yè)，帶動和促進上、下游產(chǎn)業(yè)鏈的同步發(fā)展。二是要注重發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過制定協(xié)議，加強行政協(xié)調(diào)和財政激勵，并在土地資源分享、稅費分成、考核獎勵、政府扶持資金和收益分配等方面進一步明確共建機制和利益分享機制，推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。三是將工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設同步進行。城鎮(zhèn)建設是共建園區(qū)的基礎性工程，省政府已出臺支持小城鎮(zhèn)差別化發(fā)展的獎勵政策。因此，在園區(qū)共建的同時，應積極實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，同步推進中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設。

( 三) 用足相關政策，立足更高起點，積極組建本地產(chǎn)業(yè)航母。目前省委、省政府出臺了諸如支持蘇北地區(qū)全面小康建設的意見等在內(nèi)的系列政策，蘇南各市市委、市政府也相繼出臺關于加強南北雙方掛鉤合作，支持蘇北地區(qū)加快全面小康建設的意見。作為政策的受益方，蘇北各市應主動對接，用足用活。一是認真梳理上述政策，尋找對接點，尤其要全力搶抓省委、省政府連片開發(fā)整體幫扶之機遇，列出能迅速對接的產(chǎn)業(yè)及項目。二是加速形成特色經(jīng)濟板塊，不斷壯大區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模。借助現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)將之做大做強。三是園區(qū)共建應確立更加遠大目標。起步時期，為充分利用政策效應，蘇北各市均實施借船出海戰(zhàn)略。但不能將眼光僅停留在市際之間的合作共建，也不能滿足于借船出海，而是要借助這一形式，與落戶蘇北的世界500 強企業(yè)、中國500 強企業(yè)或省級重點企業(yè)結(jié)對共建，組建本地的產(chǎn)業(yè)航母，提升本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力。

( 四) 積極創(chuàng)新管理理念和管理模式，大膽試行“行政托管”新體制。上文已介紹，徐州通過行政托管方式，促進了徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級。借鑒該市成功經(jīng)驗，再結(jié)合蘇北整體經(jīng)濟發(fā)展形勢和區(qū)域特點，蘇北其他各市也完全具備行政托管的條件，即具有“天時地利人和”之優(yōu)勢:一是天時?？缧姓^(qū)的“行政托管”行為需要上級行政管理者的理解和支持。目前，省委、省政府出臺的上述相關文件為蘇北各市實施這一戰(zhàn)略提供政策依據(jù)。二是地利。對于受托方而言，實行“行政托管”核心是解決其發(fā)展所需要素的增量配置問題，蘇北的土地資源與人力資源較為豐富，交通也很便捷，無疑成為吸引受托方的重要區(qū)域條件。三是人和。由于要把施政空間的“治權(quán)”讓渡給別人，因此需要托管委托方擁有戰(zhàn)略眼光，前瞻意識和開闊胸襟。長期以來蘇北人民養(yǎng)成敦厚寬仁、光明磊落、求真務實、勤勞節(jié)儉的品質(zhì)，一旦與接上地氣、深植土壤、承接底蘊、反映內(nèi)涵的各區(qū)域精神有機融合，便會成為開拓創(chuàng)新的永久動力。加之省委近年來對蘇北各市主要領導進行調(diào)整，讓長期在蘇南工作的同志去蘇北相關區(qū)域主政，更使蘇北具備行政托管的組織保證。

總之，開展園區(qū)共建，江蘇已經(jīng)起步，并初見成效。實踐證明，園區(qū)共建確是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動和促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一項有效措施，有推廣和借鑒的重要價值。