旅游風景區(qū)一體化管理體制研究——以樓觀臺風景區(qū)為例

霍云霈

（陜西學前師范學院環(huán)境與資源管理系，陜西西安 710100）

旅游風景區(qū)作為我國重要的旅游資源，是區(qū)域旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎。旅游風景區(qū)管理一直是學界關注的熱點，其研究成果主要集中在兩方面：一是有關管理體制的研究，如王瑩［1］、費寶倉［2］等對中美兩國風景區(qū)管理體制作了對比研究；李樹民［3］等以華山為例，從制度角度分析了旅游風景區(qū)管理體制的變革；汪德根［4］等對我國旅游風景區(qū)現(xiàn)行管理體制進行了深入分析并提出了相應的對策建議；二是有關社區(qū)參與的研究，如黎潔［5］、蔣艷［6］等從經(jīng)濟學角度對社區(qū)參與風景區(qū)旅游發(fā)展進行了理論探討；潘秋玲［7］等對社區(qū)參與和風景區(qū)一體化發(fā)展作了系統(tǒng)研究。

一、研究區(qū)概況及現(xiàn)行管理體制

1.樓觀臺風景區(qū)概況

樓觀臺位于秦嶺北麓周至縣境內，作為道教學說的發(fā)祥地，景區(qū)保存有大量的道教文化遺存，在中國傳統(tǒng)文化史上占有重要地位。作為省政府1993年公布的省級旅游風景區(qū)之一，樓觀臺景區(qū)內山清水秀，植被茂密，珍禽異獸繁多，物種豐富，自然景觀別具特色，具有較高的觀賞價值。

樓觀臺風景區(qū)核心區(qū)內現(xiàn)有3個自然村6000多農(nóng)民，有3座道觀近70名道士，有省、市、縣所屬企事業(yè)單位23個，其中省市直屬單位4個。

近年來，風景區(qū)的游客年接待量逐年下滑，樓觀臺旅游發(fā)展相比于與秦嶺北麓其他景區(qū)表現(xiàn)出了明顯的比較劣勢。

長期以來，風景區(qū)在管理方面問題突出，景區(qū)內各進駐單位由于背景多元，條塊分割，致使在景區(qū)開發(fā)管理實施中各自為政，各行其是，有責無力，其行動難于形成合力，景區(qū)在發(fā)展中凸顯出旅游資源開發(fā)投入不足，優(yōu)勢資源難以得到有效開發(fā)；景區(qū)品牌建設、市場營銷、對外宣傳等職能方面較為缺失；行業(yè)管理部門、景區(qū)經(jīng)營單位、當?shù)鼐用竦睦骐y以協(xié)調，景區(qū)周邊環(huán)境和市場經(jīng)營秩序混亂等諸多問題。由此可見，風景區(qū)管理問題已成為制約景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素，對其進行整治具有重要意義。

2.樓觀臺風景區(qū)現(xiàn)行管理體制

2001年，盡管樓觀臺風景區(qū)實行了門票統(tǒng)一管理，告別了風景區(qū)“園中園”重復售票的歷史，但并未從根本上改變風景區(qū)多頭管理的發(fā)展局面，只是各利益主體相互妥協(xié)的一個折中方案，風景區(qū)依然存在周至縣樓觀臺——太白山風景名勝區(qū)管委會、樓觀臺森林公園、樓觀臺道觀、宗圣宮、藥王宮、百花園、珍獸園、樓觀中國道文化展示區(qū)、樓觀臺趙公明財神廟以及樓觀臺鎮(zhèn)政府、工商、公安、稅務、土地等多個利益主體和行政管理機構的空間重疊與職能并置現(xiàn)象（如圖1）。

（1）周至縣樓觀臺——太白山風景名勝區(qū)管委會

周至縣樓觀臺——太白山風景名勝區(qū)管委會成立于1993年，是周至縣政府直屬事業(yè)機構，其主要職能包括對旅游區(qū)的資源進行保護、開發(fā)建設和環(huán)境秩序實行統(tǒng)一管理，并負責旅游區(qū)的土地審批與總體規(guī)劃等工作。但實際上僅負責樓觀臺森林公園外圍的基礎設施審批、建設、維護以及行業(yè)管理職能。參與大景區(qū)門票收益分配。

（2）樓觀臺森林公園

樓觀臺森林公園隸屬于省林業(yè)廳下屬的縣處級單位樓觀臺林場，其主要負責樓觀臺森林公園內部各景點的開發(fā)、建設、維護、林業(yè)資源保護和景區(qū)日常經(jīng)營與門票銷售工作。參與大景區(qū)門票收益分配。

（3）樓觀臺道觀

道觀隸屬于陜西省道教協(xié)會，其主要職能是維護道觀的基本風貌，為旅游者提供良好的旅游環(huán)境。參與大景區(qū)門票收益分配。

（4）宗圣宮

宗圣宮隸屬于陜西旅游集團投資企業(yè)。參與大景區(qū)門票收益分配。

（5）藥王宮、百花園及珍獸園

藥王宮屬于私人投資企業(yè)，自負盈虧；百花園及珍獸園隸屬于樓觀臺林場，實行單獨售票。不參與大景區(qū)利益分配。

（6）樓觀中國道文化展示區(qū)與趙公明財神廟

樓觀中國道文化展示區(qū)與趙公明財神廟屬于西安曲江樓觀旅游農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，該公司為西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資（集團）有限公司的全資子公司，主要承擔西安樓觀中國道文化展示區(qū)內觀光農(nóng)業(yè)示范區(qū)的配套建設、產(chǎn)品研發(fā)、經(jīng)營管理和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等工作。施行單獨售票。

（7）樓觀臺鎮(zhèn)政府及工商、公安、稅務、土地等行政單位

這些單位隸屬于周至縣政府，其職能是參與樓觀臺旅游風景區(qū)的相應行政管理工作，為景區(qū)創(chuàng)造良好的旅游環(huán)境，不參與大景區(qū)利益分配。

圖1 樓觀臺現(xiàn)行管理體制流程圖（未考慮藥王宮、百花園與珍獸園）

二、對樓觀臺風景區(qū)現(xiàn)行管理體制的分析

1.現(xiàn)行管理體制的弊端

作為一個多重復合型特殊區(qū)域，樓觀臺風景區(qū)現(xiàn)行管理體制的弊端源于風景區(qū)所有權、經(jīng)營權和管理權的三權混淆不清，主要表現(xiàn)在景區(qū)在行政區(qū)劃上屬于周至縣，行業(yè)管理權屬于樓觀臺管委會，核心景區(qū)樓觀臺森林公園在所有權和經(jīng)營權上屬于樓觀臺林場，而道觀又隸屬于陜西省道教協(xié)會。由于同一區(qū)域的多部門管理，缺乏統(tǒng)一的、有權威的管理協(xié)調機構，因而在實施開發(fā)建設與保護的實踐中，常常暴露出一系列矛盾和沖突。

（1）景區(qū)各管理主體類別復雜，政出多門，影響景區(qū)綜合發(fā)展

目前，樓觀臺風景區(qū)管理主體類別復雜，各個主體分屬于不同的上級部門，導致管理上層序混亂，政出多門，不利于景區(qū)發(fā)展目標的落實。同時各個主體之間的權利關系相互交叉，界限模糊，景區(qū)內又缺乏有效的協(xié)調機構和機制，各管理主體在進行日常的規(guī)劃管理工作時，多以實現(xiàn)自我利益最大化為主要發(fā)展目標，造成各自為政現(xiàn)象嚴重，這已經(jīng)為景區(qū)協(xié)調發(fā)展的較大阻力。

（2）景區(qū)各利益主體存在利益紛爭和沖突，制約了景區(qū)的發(fā)展速度

利益主體之間的主要矛盾為利益分配，樓觀臺風景區(qū)在這方面尤為突出，主要表現(xiàn)在森林公園與管委會之間的矛盾。在現(xiàn)行的利益分配中，森林公園獲得景區(qū)收益的1／2強，而管委會僅獲總收益的1／5，道觀可獲總收益的1／5，余下的為宗圣宮所有。這一利益分配方式一方面導致各利益主體在景區(qū)的開發(fā)建設中常計較個體得失，而漏損了整體效益；另一方面造成利益主體更多關注眼前利益，而忽視了長遠發(fā)展。因此，景區(qū)實際發(fā)展過程中各利益主體間沖突不斷、相互掣肘、互設羈絆。一些開發(fā)項目實施常受到行政壁壘與地域壁壘的雙重阻礙，這增加了景區(qū)發(fā)展的社會交易成本，嚴重制約了景區(qū)的發(fā)展速度。

（3）管理體制各司其政，難以形成發(fā)展合力，造成景區(qū)旅游業(yè)衰退

通過對樓觀臺風景區(qū)現(xiàn)行管理體制的分析，可以發(fā)現(xiàn)參與利益分配的各利益主體分屬于不同的上級單位，沒有一個權威領導機構，各利益主體各司其政，彼此之間難于協(xié)調，沒有形成合力。同時各利益主體的所有權不同，使得景區(qū)空間處于人為分割狀態(tài)?，F(xiàn)行的管理體制雖然規(guī)定了各利益主體的職責，但造成各行政執(zhí)法單位很難在對方所有空間進行執(zhí)法活動。管理上“條塊分割”狀態(tài)，首先造成跨區(qū)管理與越位管理難度大，使得多數(shù)管理主體執(zhí)法有權無力；其次，各利益主體間利益紛爭造成的各利益主體之間關系緊張，在一定程度上也削弱了各執(zhí)法單位的執(zhí)法熱情和執(zhí)法力度；再次，分散的管理主體常照顧到部門利益與地方利益，從而造成各行政單位執(zhí)法不嚴，以罰代法，嚴重擾亂了景區(qū)的市場秩序，并誘發(fā)“黑導現(xiàn)象”泛濫。因此，景區(qū)在發(fā)展中暴露出的管理主體缺位、監(jiān)督績效缺失、執(zhí)法力度缺損等弊端嚴重損壞樓觀臺的整體旅游形象，造成景區(qū)旅游業(yè)呈現(xiàn)出衰退現(xiàn)象。

（4）當?shù)鼐用裎磪⑴c到管理體系中，其利益不能得到保障

從圖1中可以看出，現(xiàn)行的管理體系中沒有社區(qū)居民參與旅游管理與發(fā)展決策的內容，管理部門也未出臺引導社區(qū)居民參與旅游業(yè)的相關政策，當?shù)鼐用駞⑴c旅游業(yè)始終處于一種自發(fā)的無序狀態(tài)。由此造成相當一部從業(yè)人員從事黑導、算卦等欺詐游客的非法活動，這類欺客、宰客的不法行為不僅損害了風景區(qū)的旅游形象，更侵害了從事正常旅游產(chǎn)品經(jīng)營的居民的利益。低劣的旅游形象引致游客數(shù)量銳減，而有限的游客數(shù)量更限制居民的旅游收益，進而造成社區(qū)居民貧富差距不斷加大，嚴重影響到景區(qū)周邊的社區(qū)和諧與社會穩(wěn)定。

2.樓觀臺風景區(qū)一體化管理體制建議

目前周至縣與曲江新區(qū)管委會正在共同完成西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)及趙公明財神廟的建設，根據(jù)對現(xiàn)有管理體制的分析，針對現(xiàn)時景區(qū)管理在空間上及管治上顯現(xiàn)出的“碎化”狀態(tài)，借鑒曲江新區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)成功的管理經(jīng)驗，建立全新的一體化管理體制（如圖2）。建議由西安市政府和省林業(yè)廳共同成立樓觀臺中國道教文化展示區(qū)協(xié)調領導小組。

領導小組是該項目的指導協(xié)調機構，主要職責是對項目實施中的規(guī)劃控制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市政公用設施等問題進行協(xié)調。協(xié)調對象為市級各職能部門和樓觀臺林場，協(xié)調內容為周至縣政府、曲江管委會、樓觀臺林場職責之外而又需要市級部門協(xié)調配合解決的審批事項。領導小組成員由西安市與省林業(yè)廳主管領導組成，領導小組下設西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)管委會。

（1）成立西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)管委會

西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)管委會作為樓觀臺中國道教文化展示區(qū)協(xié)調領導小組常設派出機構，賦予副縣級編制，人員由曲江管委會、周至縣政府和樓觀臺林場共同派出；管委會主任、副主任由曲江新區(qū)管委會委派；根據(jù)工作需要，周至縣政府和樓觀臺林場可委派干部作為管理班子成員，參與管理；社區(qū)居民也應參與景區(qū)一體化管理。具體的機構設置，可參考曲江新區(qū)和高新技術開發(fā)區(qū)的機構編制。

西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)管委會受周至縣人民政府和樓觀臺林場委托授權，相對獨立行使對展示區(qū)的行政管理權和經(jīng)營權。在利益分配上，樓觀臺森林公園、樓觀臺道觀、宗圣宮、藥王宮、百花園、珍獸園、財神廟等景區(qū)將統(tǒng)一納入管委會經(jīng)營范圍，統(tǒng)一印制門票，各單位年終按比例分成。

圖2 西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)一體化管理體制流程圖

（2）充分考慮當?shù)鼐用竦睦?，推行“以人為本”的管理理?/p>

在現(xiàn)行的管理體制中，當?shù)鼐用竦睦嫖吹玫匠浞值目紤]和保護，以至于大部分居民未能分享到樓觀臺旅游業(yè)發(fā)展的成果。根據(jù)實地調查，目前當?shù)鼐用裉貏e是青壯年勞力多為外出打工，只有少數(shù)人從事與旅游業(yè)相關的旅館、飯店等行業(yè)，且其收入與外出打工收入相差無幾。究其原因主要在于現(xiàn)行管理體制中未設立專門的教育培訓和引導機構，當?shù)鼐用袢狈ο嚓P的技能和知識，再者就是這些行業(yè)的進入門坎較高即一次性投入過高，當?shù)鼐用駸o法承受。

針對當?shù)鼐用駞⑴c旅游業(yè)的比率較低以及當?shù)囟鄶?shù)居民生活質量較低的現(xiàn)實，在一體化管理體制中，管委會應借鑒國際上倡導的“負責任”旅游（其要旨為旅游的收益能給當?shù)鼐用駧砬袑嵉母ｌ恚┑某晒?jīng)驗，著力加強對居民生活狀況及其利益訴求等方面的研究，并將社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展計劃與旅游發(fā)展總體規(guī)劃充分銜接；建立一套兼顧當?shù)鼐用駲嘁?、景區(qū)自然環(huán)境以及樓觀臺永續(xù)發(fā)展的管理模式，將施政重點放在旅游業(yè)的發(fā)展與周圍居民關系的改善上。一方面，以挖掘旅游的“乘數(shù)效應”為指針，制定有利于景區(qū)周邊社區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和優(yōu)惠政策，使居民在景區(qū)的開發(fā)、經(jīng)營、管理等方面享有優(yōu)先參與的機會；另一方面，以促進農(nóng)民增收為目標，成立專門的教育培訓機構，對居民進行從業(yè)方向引導與上崗能力培訓，使居民充分融入與旅游業(yè)發(fā)展相關的行業(yè)中，進而從景區(qū)實際發(fā)展中獲得實在的、持久的和充足的經(jīng)濟收益。

三、西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)一體化管理體制的可行性分析

1.有實際操作案例，具有可操作性

西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)一體化管理體制是在借鑒曲江新區(qū)和高新技術開發(fā)區(qū)以及國內外其他景區(qū)管理模式的基礎上建立起來的，屬于政府主導型管理模式。由上級主管部門確定展示區(qū)的地域范圍，由管委會代行周至縣政府和樓觀臺林場的行政管理和經(jīng)營職能，作為上級主管部門的派出機構，其具有相對獨立的區(qū)域空間管理職能。相比于現(xiàn)行的碎化管理模式及劃歸土地所有權等其他模式，該體制在實踐中具有較強的可操作性。

2.兼顧各方利益，具有公正性

西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)一體化管理體制雖然剝奪了現(xiàn)存各利益主體的職能，但新的管理體制充分考慮到利益主體的權益，按照規(guī)范化、透明化、制度化的分配原則進行利益分配。而且在管委會中也包括各利益主體的成員，其作用為協(xié)調管委會的相關管理工作以改善各利益主體之間的關系。不僅統(tǒng)籌了林業(yè)廳、道教協(xié)會、旅游公司等各部門的利益，更兼顧到政府、企業(yè)、居民各利益主體的權益。充分體現(xiàn)了未來景區(qū)在管理與開發(fā)中的公正性。

3.促進景區(qū)發(fā)展，具有可持續(xù)性

新建的西安樓觀臺中國道教文化展示區(qū)實行一體化管理，將景區(qū)的行政、經(jīng)營等權利劃歸新成立的管委會執(zhí)行，建立權威的領導機構，對于避免各種管理缺失和弊端具有良好的免疫作用。另一方面，在利益目標得到協(xié)調與統(tǒng)一的前提下，該體制的實行也將激增各利益主體對于景區(qū)建設的積極性，進而提升景區(qū)開發(fā)的運營效率，而一體化的管理體制必將促進各主體間的互動與合作，這恰是景區(qū)未來能否健康、可持續(xù)發(fā)展的先決條件。

樓觀臺風景區(qū)一體化的管理模式是在科學發(fā)展觀的理論指導下，針對景區(qū)發(fā)展所處的困境及現(xiàn)實背景提出的，該模式倡導在政府主導下的多元利益主體的互動與協(xié)作，可有效規(guī)避景區(qū)發(fā)展中利益沖突尖銳、管理條塊分割、執(zhí)法績效缺失、發(fā)展各自為政等諸多矛盾與沖突，經(jīng)論證在現(xiàn)實中具有較強的可行性，其順利實施對景區(qū)的健康發(fā)展以及地方的經(jīng)濟振興都具有深遠意義。

［1］王瑩.中美風景區(qū)管理比較研究［J］.旅游學刊，1996（6）：46-49，61.

［2］費寶倉.中美國家重點風景名勝資源管理體制若干問題探討［J］.地理與地理信息科學，2003，19（6）：89-92.

［3］李樹民，郭建有.對華山風景名勝區(qū)管理體制變革的制度分析［J］.旅游學刊2003，18（3）：60-64.

［4］汪德根，陸 林.改善我國風景名勝區(qū)現(xiàn)行管理體制的對策研究［J］.旅游學刊，2003，18（3）：67-72.

［5］黎潔，趙西萍.社區(qū)參與旅游發(fā)展理論的若干經(jīng)濟學質疑［J］.旅游學刊，2001，16（4）：44-47.

［6］蔣艷.對欠發(fā)達地區(qū)社區(qū)參與旅游發(fā)展的思考［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學學報，2004，13（3）：18-21.

［7］潘秋玲，李九全.社區(qū)參與和旅游社區(qū)一體化研究［J］.人文地理，2002，17（4）：38-41.