基于國(guó)家治理視域的審計(jì)責(zé)任發(fā)揮

鄭國(guó)洪，胡耘通，呂 偉

（1．西南政法大學(xué) 管理學(xué)院，重慶401120；2．重慶市審計(jì)中心，重慶400010）

一、引 言

審計(jì)是基于委托代理責(zé)任以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，其目的是為審計(jì)信息使用者以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的活動(dòng)。國(guó)家審計(jì)伴隨著國(guó)家政治的產(chǎn)生而出現(xiàn)，并在完善的過(guò)程中成為政府統(tǒng)治的重要工具［1］。統(tǒng)治階級(jí)借用國(guó)家機(jī)器以維護(hù)穩(wěn)定的政治統(tǒng)治作為其目標(biāo)追求，因此，財(cái)政收入與支出成為國(guó)家機(jī)器有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和保障。為了更高效率的利用、管理財(cái)政收入與支出，并確保其符合統(tǒng)治階級(jí)的意志，作為鞏固政權(quán)、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治職能的方式國(guó)家審計(jì)便應(yīng)運(yùn)而生［2］。

2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理整個(gè)體系中不可或缺的組成部分，無(wú)論最高審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系以及國(guó)家的治理特點(diǎn)如何，依法通過(guò)權(quán)力制約權(quán)力成為其自始至終的運(yùn)作方式，在維護(hù)民主法治，保障國(guó)家安全，發(fā)揮著揭示、抵御、改進(jìn)和預(yù)防等多維度“免疫”功能，尤其深入貫徹透明、法治、責(zé)任、廉潔、正義等理念、原則，在促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展方面扮演重要角色［3］。因此，從國(guó)家治理的視野研究國(guó)家審計(jì)責(zé)任，充分使國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理的相關(guān)領(lǐng)域中承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家審計(jì)責(zé)任可以概括為維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)家財(cái)產(chǎn)資金安全，提高國(guó)家資金使用效益，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康、和諧可持續(xù)發(fā)展。

二、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)關(guān)聯(lián)

作為階級(jí)社會(huì)最重要、最普遍的政治現(xiàn)象，國(guó)家治理通過(guò)立法、行政和司法以及中央與地方之間的分權(quán)和對(duì)社會(huì)各階層的機(jī)制進(jìn)行調(diào)解和管理［4］。站在政治學(xué)的視角進(jìn)行分析，國(guó)家治理包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理，而且尤其通過(guò)政治權(quán)威的作用及其對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用關(guān)注在某個(gè)限定領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)秩序的維持［5］。實(shí)際上，國(guó)家治理目的是解決社會(huì)公共問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)資源的有效分配，從而建立法治、高效、透明、責(zé)任的政府，以保障社會(huì)繁榮和諧與持續(xù)發(fā)展。

作為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理活動(dòng)，“在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)際上是依法運(yùn)用權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)利，其本質(zhì)是國(guó)家治理大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫子系統(tǒng)’，屬于國(guó)家治理的重要組成部分”［6］。圖1描述了國(guó)家治理系統(tǒng)框架，可以看出，國(guó)家審計(jì)作為一種政治制度安排，其產(chǎn)生與發(fā)展均離不開(kāi)國(guó)家治理體系的導(dǎo)向。正是國(guó)家治理的目標(biāo)、任務(wù)確定了國(guó)家審計(jì)的制度安排與發(fā)展方向。

圖1 國(guó)家治理系統(tǒng)

國(guó)家治理主導(dǎo)國(guó)家審計(jì)的方向。在整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)中，需要“免疫”子系統(tǒng)——國(guó)家審計(jì)對(duì)公共資金運(yùn)用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以適當(dāng)約束政府公共權(quán)力，提高國(guó)家治理水平［7］。國(guó)家審計(jì)的“免疫”功能依據(jù)國(guó)家治理目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)根據(jù)國(guó)家治理目標(biāo)及任務(wù)確定審計(jì)的目標(biāo)、重點(diǎn)以及審計(jì)的方式、方法。

國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理的完善：隨著國(guó)家審計(jì)的廣泛深入開(kāi)展，審計(jì)成效也愈加顯著?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出重大案件線索6 531件，涉及8 934人。在未來(lái)的“十二五”期間，審計(jì)工作將注重從體制、機(jī)制和制度層面揭示問(wèn)題［8］。同時(shí)，預(yù)防阻止錯(cuò)誤的發(fā)生的效益遠(yuǎn)高于發(fā)現(xiàn)查處問(wèn)題，因此，國(guó)家審計(jì)關(guān)注體制、機(jī)制方面的障礙、漏洞和缺陷，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫”修復(fù)功能。

三、審計(jì)責(zé)任發(fā)揮的治理領(lǐng)域

在國(guó)家治理框架內(nèi)審視國(guó)家審計(jì)責(zé)任，是指審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行審計(jì)任務(wù)，收集審計(jì)證據(jù)，判斷被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)管理是否合法、合規(guī)，是否違背國(guó)家治理機(jī)制，通過(guò)審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)信息等方式予以揭示或反映，并對(duì)真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)，保障財(cái)政及公共資金安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展，且隨國(guó)家治理目標(biāo)、機(jī)制而動(dòng)態(tài)調(diào)整。國(guó)家治理的內(nèi)容以及目標(biāo)對(duì)國(guó)家審計(jì)責(zé)任的重點(diǎn)、任務(wù)以及發(fā)展方向都有著重要影響（如圖2）。

圖2 國(guó)家審計(jì)責(zé)任框架

（一）改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控水平

由于自發(fā)性、滯后性和盲目性的缺陷，市場(chǎng)配置需要政府宏觀調(diào)控予以補(bǔ)充，以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的合理分配。而宏觀調(diào)控行為的發(fā)生需要準(zhǔn)確的宏微觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為支撐。當(dāng)前，我國(guó)某些經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、機(jī)構(gòu)既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，一旦缺乏有效的監(jiān)督，這些機(jī)構(gòu)組織基于自身利益考慮很難為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)部門(mén)提供真實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。審計(jì)機(jī)關(guān)作為相對(duì)獨(dú)立的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門(mén)，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的大量宏、微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，在促進(jìn)國(guó)家治理宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：第一，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督相關(guān)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，鑒證和評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)合法，以核實(shí)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)；第二，在履行審計(jì)監(jiān)督職能時(shí)，關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果，發(fā)現(xiàn)宏觀調(diào)控政策的不足或缺陷，以改善調(diào)控政策。

（二）確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值

審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督手段防止相關(guān)單位和個(gè)人侵吞國(guó)有資產(chǎn)或減少損失浪費(fèi)，以促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。正如德國(guó)前審計(jì)長(zhǎng)扎威爾伯格所說(shuō)“審計(jì)是國(guó)家財(cái)產(chǎn)的‘看門(mén)狗’（Watch dog）”。國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并對(duì)其合法、合規(guī)以及進(jìn)行監(jiān)督評(píng)判，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督能發(fā)現(xiàn)和減少?lài)?guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)家審計(jì)在維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值方面應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：第一，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，揭示各種國(guó)有資產(chǎn)流失并依法處理或移送相關(guān)部門(mén)予以處理，以追回或減少?lài)?guó)有財(cái)產(chǎn)損失；第二，督促相關(guān)單位提升管理水平，提高國(guó)有資金的投資效益，以確保國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增值目的；第三，發(fā)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管漏洞或缺陷，督促相關(guān)單位予以整改，發(fā)揮“免疫”功能防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序

對(duì)于理性的市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化是其參與市場(chǎng)活動(dòng)的主要目的。隨著經(jīng)濟(jì)趨于完善的市場(chǎng)化方向，各地區(qū)相互依賴(lài)，跨地區(qū)、跨部門(mén)的經(jīng)濟(jì)往來(lái)經(jīng)常發(fā)生。由于我國(guó)目前還處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些地區(qū)和部門(mén)為了自身利益推出經(jīng)濟(jì)歧視政策。此時(shí)，通過(guò)國(guó)家審計(jì)的參與，揭露一些人為限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、不利于公共資源合理配置的行為。因而，國(guó)家審計(jì)需要在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序方面承擔(dān)以下責(zé)任：第一，揭示各部門(mén)、地區(qū)妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的行為，減少或消除市場(chǎng)歧視，督促相關(guān)部門(mén)出臺(tái)政策予以完善；第二，規(guī)范市場(chǎng)參與主體行為，督促相關(guān)單位整改落實(shí)，以維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)調(diào)維護(hù)市場(chǎng)主體的合法經(jīng)濟(jì)效益。

（四）健全責(zé)任追究機(jī)制

權(quán)力以國(guó)家存在為基礎(chǔ)，系管理公共社會(huì)事務(wù)的重要工具，必須受到法律的強(qiáng)制約束。權(quán)力如果運(yùn)用得當(dāng)就能夠?yàn)槿嗣裰\取福利，否則容易出現(xiàn)貪污腐敗等違法犯罪行為，影響權(quán)力的公信力。當(dāng)前，我國(guó)正處于政治和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，貪污腐敗等違法違紀(jì)時(shí)有發(fā)生，為國(guó)家治理提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。針對(duì)責(zé)任作為國(guó)家治理的核心理念，審計(jì)機(jī)關(guān)在責(zé)任追究機(jī)制方面應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：第一，通過(guò)審計(jì)查處各種以權(quán)謀私、行賄受賄、挪用公款等違法犯罪行為，約束權(quán)力濫用并遏制經(jīng)濟(jì)違法犯罪行為；第二，通過(guò)審計(jì)健全責(zé)任追究機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家公務(wù)人員勤政廉潔，減少貪污腐敗行為，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范、廉潔自律，及時(shí)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的不規(guī)范行為。

四、審計(jì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的具體途徑

目前，國(guó)家審計(jì)的工作思路包括一個(gè)龍頭四條主線——一個(gè)龍頭是指財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，四條主線分別是財(cái)政審計(jì)、經(jīng)責(zé)審計(jì)、投資審計(jì)和企業(yè)審計(jì)。當(dāng)然，國(guó)家審計(jì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)依托于審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督服務(wù)之中，離開(kāi)了審計(jì)監(jiān)督環(huán)境就將成為空中樓閣。為此，國(guó)家審計(jì)責(zé)任以通過(guò)以下幾個(gè)途徑予以真正落實(shí)。

（一）審計(jì)結(jié)果公告的制度推廣

陽(yáng)光是最好的“防腐劑”。為了廣大群眾能真實(shí)準(zhǔn)確了解公共資源的使用情況，必須推行審計(jì)結(jié)果公告制度，也是政府信息公開(kāi)發(fā)展的必然結(jié)果。無(wú)疑，審計(jì)結(jié)果公告制度能夠有效地披露公共資源的使用效果，實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任委托的良好訴求。審計(jì)結(jié)果公告制度不僅有利于擴(kuò)大國(guó)家審計(jì)的影響力、增大國(guó)家審計(jì)威懾性，而且有利于建設(shè)透明政府，提高政府運(yùn)行效率，樹(shù)立政府良好形象，同時(shí)審計(jì)結(jié)果公告制度也有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的積極展開(kāi)。因此，通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告制度將公共資源的使用情況置于“陽(yáng)光之下”，以減少損失浪費(fèi)與腐敗行為，從而完善國(guó)家治理的整體機(jī)制。

（二）常規(guī)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的模式并舉

由于專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)能夠在極短的時(shí)間內(nèi)摸清某項(xiàng)資金或特定事項(xiàng)的總體情況，便于審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員就調(diào)查資金或事項(xiàng)進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)涉及該項(xiàng)資金或特定事項(xiàng)的體制、機(jī)制方面的問(wèn)題，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)予以完善。而常規(guī)審計(jì)時(shí)間較專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查時(shí)間充裕，它有利于把問(wèn)題查深查透，一是查處各種經(jīng)濟(jì)違法犯罪行為，追回或減少?lài)?guó)有資產(chǎn)損失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值；二是發(fā)現(xiàn)并揭露與該審計(jì)項(xiàng)目有關(guān)的體制、機(jī)制方面問(wèn)題，督促被審計(jì)單位和相關(guān)部門(mén)規(guī)范管理，完善機(jī)制。但常規(guī)審計(jì)耗用審計(jì)資源較多，在審計(jì)資源有限的情況下，堅(jiān)持常規(guī)審計(jì)與專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，既有利于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)有資產(chǎn)保值增值，也利于充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的促進(jìn)作用。

（三）宏觀經(jīng)濟(jì)政策審計(jì)的專(zhuān)門(mén)展開(kāi)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)配置資源，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)不僅具有滯后性，而且有時(shí)還存在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的情況，政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足而采取宏觀調(diào)控發(fā)揮補(bǔ)充功效。但國(guó)家宏觀調(diào)控政策實(shí)施效果如何，需要相關(guān)部門(mén)監(jiān)督核實(shí)，審計(jì)有利于從總體上把握被調(diào)查事項(xiàng)的基本情況，因此定期開(kāi)展宏觀經(jīng)濟(jì)政策專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)是最有效的監(jiān)督方式。通過(guò)審計(jì)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，建立了宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過(guò)程監(jiān)控和信息反饋機(jī)制，有利于從國(guó)家治理角度把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果情況，及時(shí)分析研究宏觀調(diào)控政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，查明原因并提出建議修正治理措施，為決策層改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供參考依據(jù)，確保國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的持續(xù)強(qiáng)化

目前，建立責(zé)任政府已成為世界各國(guó)共有認(rèn)識(shí)，完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約成為應(yīng)有之意。責(zé)任政府要求加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約機(jī)制。近20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)得以積極穩(wěn)妥推進(jìn)，黨的十七大提出了繼續(xù)推進(jìn)地（廳）級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，試行?。ú浚┘?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》頒布運(yùn)行，在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部方面發(fā)揮了一定作用。但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍然存在評(píng)價(jià)指標(biāo)不健全，且未將審計(jì)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、任用考核指標(biāo)。為充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任作用，應(yīng)盡快完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)從政治問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變到法律追責(zé)，推動(dòng)國(guó)家治理的良好建設(shè)。

［1］高文進(jìn)，等．論政府審計(jì)本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（6）：60－65．

［2］張慶龍，等．政府審計(jì)［M］．上海：格致出版社／上海人民出版社，2010：15．

［3］劉家義．國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理［EB／OL］．Http：／／www．a(chǎn)udit．gov．cn／n1992130／n1992150／n1992379／2774467．html，2011－07－18．

［4］宋常，等．國(guó)家審計(jì)在走向善治的國(guó)家治理中的若干問(wèn)題［J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2012（1）：10－15．

［5］彭前生．應(yīng)然政治邏輯中的政治治理［J］．湖北社會(huì)科學(xué)，2011（7）：21－24．

［6］劉家義．國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理［R］．中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事會(huì)（內(nèi)蒙古）論壇講稿，2011－07－08．

［7］尹平，戚振東．國(guó)家治理視角下的中國(guó)政府審計(jì)特征研究［J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2010（5）：9－14．

［8］馮會(huì)玲．十二五期間審計(jì)將從體制、機(jī)制和制度層面揭示問(wèn)題［J］．審計(jì)月刊，2011（1）：1．