城市基層社會管理體制創(chuàng)新研究
——以成都市城市社區(qū)管理為視角

黃仕紅 宋小娥 任曉波

城市基層社會管理體制創(chuàng)新研究
——以成都市城市社區(qū)管理為視角

黃仕紅 宋小娥 任曉波

在社會管理實踐中，我國城市基層社會管理體制經(jīng)歷了從單位制向社區(qū)制的演變。上世紀80年代以來，如何加強城市社區(qū)建設(shè)，各地進行了積極探索。成都在探索適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型期城市基層社會管理體制方面取得了明顯成效。但從制度規(guī)范、組織體系、運行機制上看城市基層社會管理體制還存在一些問題。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變基層社會管理觀念，確立“以人為本、服務(wù)為先、預(yù)防為主、基層為重、法治為上”的“五為”善治理念，健全基層社會管理法制，理順社區(qū)運行機制，促進城市基層社會管理體制創(chuàng)新。

基層社會;城市社區(qū);社會管理;體制創(chuàng)新

社區(qū)是城市社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和基本平臺，社區(qū)和諧是城市社會和諧的基礎(chǔ)。城市加強和創(chuàng)新社會管理的重心在社區(qū)，改善民生的依托在社區(qū)，維護穩(wěn)定的根基在社區(qū)。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、國際化深入發(fā)展，成都市的城區(qū)規(guī)模也快速擴大、城市人口急劇增加，城市資源分配緊張，社會管理相關(guān)法律法規(guī)政策體系不完善，社區(qū)服務(wù)的行政化傾向與社區(qū)自治存在矛盾。同時，伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，非公有制經(jīng)濟和社會組織大量增加，就業(yè)、社會保障、社會救助等社會服務(wù)不斷向社區(qū)延伸。城市社區(qū)服務(wù)群眾、加強管理和維護穩(wěn)定的任務(wù)日益繁重，對加強社會管理，提高城市基層管理水平提出了新的更高的要求。對于成都這樣一個西部非常重要的大城市來說，創(chuàng)新街道及社區(qū)層面的基層社會管理體制，積極有效地在城市基層化解各種矛盾和問題，對于全面落實科學(xué)發(fā)展觀和推進成都建設(shè)城鄉(xiāng)一體化、全面現(xiàn)代化、充分國際化的大都市，無疑是十分重要的。而目前的成都在全域范圍內(nèi)的城市社區(qū)治理機制尚未形成。因此，需要政府創(chuàng)新基層治理思路，重新明確街道辦事處、社區(qū)自治組織及其他社會組織的角色與職能，進一步完善組織管理體系，暢通公眾參與渠道，重構(gòu)新形勢下的城市基層社會管理體制。

一、城市基層社會管理體制的發(fā)展演進

新中國成立后，黨和國家的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。為了加強城市政權(quán)和城市管理工作，中國共產(chǎn)黨對大城市基于保甲編成的區(qū)級建制進行了合并改組，并形成市、區(qū)兩級政府，中央政府把城市基層社會管理工作重心放在了街道組織。在1954年之前，全國各城市對街道組織建設(shè)各行其事，無統(tǒng)一模式。街道組織形態(tài)主要有三種類型:一是設(shè)街道人民政府，為城市基層政權(quán)，如武漢;二是設(shè)街道辦事處或街公所，為區(qū)政府的派出機構(gòu)，如上海;三是不專設(shè)機構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作，如北京。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會、防護組、防盜組或者居民組等?！?〕1954年，第一屆全國人大四次會議審議并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》規(guī)定，為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。街道辦事處的任務(wù)是: (1)辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項;(2)指導(dǎo)居民委員會的工作;(3)反映居民的意見和要求。《城市居民委員會組織條例》規(guī)定，為了加強城市中街道居民的組織和工作，增進居民的公共福利，在市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會或者它的派出機關(guān)指導(dǎo)下，可以按照居住地區(qū)成立居民委員會。居民委員會的任務(wù)是:(1)辦理有關(guān)居民的公共福利事項;(2)向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會或者它的派出機關(guān)反映居民的意見和要求;(3)動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律;(4)領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作;(5)調(diào)節(jié)居民間的糾紛。至此，國家以法律的形式確定了街道辦事處和居民委員會的性質(zhì)、地位和作用。街道辦事處和居民委員會建設(shè)開始走向了制度化發(fā)展軌道。從1955年到1958年人民公社運動興起之前，街道辦事處和居民委員會體制基本適應(yīng)了當(dāng)時城市社會管理的需要，并處于良性運行與健康發(fā)展的態(tài)勢。1958年5月，中國共產(chǎn)黨八大二次會議舉行以后，全國掀起大躍進高潮。在城市，街道辦事處紛紛合并，雖保留了街道辦事處的名稱，但卻組織居民成立以街道為中心的人民公社。人民公社實行政社合一體制，實際上是在社會一體化基礎(chǔ)上將國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式。〔2〕1966年5月，文化大革命開始后，各地街道辦事處被改名為“街道革命委員會”，居民委員會也被改名為“革命居民委員會”，主要任務(wù)是抓階級斗爭，嚴重背離了為民服務(wù)的方向。這種狀況一直持續(xù)到1978年。在黨的十一屆三中全會以后，街道革命委員會和革命居民委員會被撤消。1979年全國人大制定并頒布的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》重新確立了街道辦事處作為市或區(qū)政府派出機構(gòu)的性質(zhì)。1980年全國人大常委員重新公布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，街道辦事處和居民委員會的機構(gòu)和職能得以恢復(fù)，并在1982年的《憲法》中確認了居民委員會的“基層群眾性自治組織”性質(zhì)。

事實上，改革開放前的城市基層社會管理主要由包括黨政機關(guān)、團體、企事業(yè)等各類“單位”在整合城市社會、行使城市管理職能上發(fā)揮主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充，〔3〕(p121-124)街道辦事處和居民委員會的權(quán)力很小，功能有限。隨著改革開放的不斷推進，城市大量“單位人”離開“單位”，農(nóng)村大量剩余勞動力涌入城市，對傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制構(gòu)成挑戰(zhàn)，促使街道辦事處和居委會的職能調(diào)整以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的變化。面對我國社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，民政部門從承接各類“單位”轉(zhuǎn)移社會服務(wù)項目的需要出發(fā)于1986年提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。到1990年代，在社區(qū)服務(wù)廣泛開展的基礎(chǔ)上，一些地方如上海、石家莊、青島、沈陽、武漢等地借鑒國外社區(qū)發(fā)展的基本理念，結(jié)合各自城市的實際情況，先后掀起了社區(qū)建設(shè)熱潮，取得了比較好的成效。2000年11月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，即中辦發(fā)〔2000〕23號文件?？梢哉f，該文件是指導(dǎo)我國城市社區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，它明確指出:“社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。社區(qū)建設(shè)是一項新的工作，大力推進社區(qū)建設(shè)，是我國城市經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是面向新世紀我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑?！痹撐募€明確提出了城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)。此后，全國范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)廣泛開展起來，在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)、政府的推動和社區(qū)居民的參與下，我國城市社區(qū)建設(shè)進入到普遍推廣和全面推進階段。成都市的城市社區(qū)建設(shè)與其他省市基本同步，也是經(jīng)歷了倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)探索、整合提高等發(fā)展階段。

二、成都市城市基層社會管理體制創(chuàng)新的探索與實踐

成都市在城市基層社會管理方面進行了積極探索。早在2001年8月16日，成都市委、市政府就出臺《關(guān)于加強城市社區(qū)建設(shè)的意見》，明確提出“建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社區(qū)管理體制”，“努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)”的城市社區(qū)建設(shè)目標(biāo)。為了加強城市社區(qū)建設(shè)，規(guī)范社區(qū)管理，促進城市社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和基層社會主義民主政治建設(shè)，成都市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議于2002年11月27日通過《成都市城市社區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》，對社區(qū)的定義、職能、管理權(quán)限等作了詳細的規(guī)定。2010年3月18日，成都市委、市政府印發(fā)《完善城市社區(qū)居民自治機制試點方案》。2011年1月4日，成都市委、市政府出臺《關(guān)于深化社會體制改革加快推進城鄉(xiāng)社會建設(shè)的意見》等。這些文件和法規(guī)，指導(dǎo)和推動了成都城市社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展，探索出具有成都特色的城市基層社會管理之路。如今已形成的以“街道管理體制、社區(qū)治理體制、社會組織管理體制”為核心的社會管理創(chuàng)新改革的“錦江模式”和以“組織細胞化、管理民主化、服務(wù)自主化”為主要內(nèi)容的社區(qū)自治新機制的“武侯經(jīng)驗”正在影響全國城市基層社會管理體制改革。其他區(qū)市縣結(jié)合各自實際，也正在積極探索城市基層社會管理創(chuàng)新模式?？傮w而言，成都城市基層社會管理體制創(chuàng)新具有以下特點:

一是堅持以黨建為統(tǒng)領(lǐng)。社區(qū)是黨在城市工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是黨的基層組織建設(shè)的重要組成部分。在城市社區(qū)建設(shè)和管理創(chuàng)新中，成都市堅持以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對社區(qū)工作進行規(guī)劃、指導(dǎo)。如錦江區(qū)以完善基層黨組織功能為基礎(chǔ)，優(yōu)化城市社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，夯實了社區(qū)黨建的組織基礎(chǔ):普遍設(shè)立社區(qū)黨委或黨總支、小區(qū) (院落)黨總支或黨支部、樓棟 (單元)黨支部或黨小組，全力推進黨組織建設(shè)全覆蓋;通過社區(qū)黨委或黨總支書記擔(dān)任社區(qū)居民代表會議工作委員會主任、社區(qū)黨組織對社區(qū)重大事項擁有提案權(quán)、建立社區(qū)黨建工作聯(lián)席會等措施，使黨組織對社區(qū)性、社會性工作負總責(zé)，充分發(fā)揮其在社區(qū)治理中的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督作用;黨組織通過改革黨員教育管理模式，教育引導(dǎo)黨員發(fā)揮帶動作用，積極參加社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)等工作，并宣傳動員居民積極參加各類社會組織、經(jīng)濟組織、院落樓棟等小區(qū)的建設(shè)、管理工作。

二是強化社區(qū)自治管理。以社區(qū)自治創(chuàng)新社會管理，是加強和創(chuàng)新社會管理的一個行之有效的措施。有的區(qū)市縣針對城市社區(qū)承擔(dān)著過多的行政性事務(wù)，社區(qū)工作人員無暇顧及社區(qū)居民自治工作，著力實施了以強化群眾自治為核心的社區(qū)治理體制改革。如武侯區(qū)以還權(quán)賦能為目標(biāo)，建立和完善社區(qū)居民大會和社區(qū)民情議事會，做到“事由民理、策由民定、權(quán)由民用”，社區(qū)層面的自治組織議行分設(shè)，形成以“社區(qū)—院落—樓棟”為主線的居民自治體系。高新區(qū)還權(quán)于民，在社區(qū)的重大事務(wù)和涉及居民群眾切身利益的事項，按照“民主提案、民主議案、民主聽證、民主表決、民主監(jiān)督”的程序決策實施，推行民意前置的權(quán)利歸位的城市社區(qū)治理機制，凡屬社區(qū)性事務(wù)必須經(jīng)過居民、大院、社區(qū)的前置參與才能敲定。錦江區(qū)強化社區(qū)自治組織的自治作用。成立社區(qū)居民代表會議工作委員會，與社區(qū)居民代表會議、社區(qū)居委會一起，形成社區(qū)事務(wù)決策、監(jiān)督、執(zhí)行“三分離”的自治格局。實行居民代表常任制和社區(qū)重大事項提案制，明確社區(qū)居民代表的“四權(quán)” (提案權(quán)、評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán))。成立住戶管理委員會、業(yè)主管理委員會、家屬管理委員會、業(yè)主自治管理監(jiān)事會等居民自治細胞組織，組織社區(qū)居民平等協(xié)商社區(qū)事務(wù)，暢通基層民意表達渠道，滿足社會多元化需求。

三是注重街道職能歸位。社區(qū)建設(shè)作為社區(qū)的一種有計劃、有目標(biāo)的積極性變遷，政府行為對其具有極其重要的作用?！?〕街道辦事處居于城市社會管理的基礎(chǔ)層次，直接面對社區(qū)居民和企事業(yè)單位，這性質(zhì)特征決定了街道辦事處成為政府履行社區(qū)建設(shè)職能的主要依托。為了強化城市區(qū)級政府部門的經(jīng)濟管理和服務(wù)職能，使其全面履行政府“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能，成都市牢固樹立以人為本、服務(wù)為先的發(fā)展理念，以居民工作為基礎(chǔ)，以社區(qū)建設(shè)、城市管理、社區(qū)保障為重點，理順政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，從根本上實現(xiàn)街道職能歸位。如錦江區(qū)為改變街道“重經(jīng)濟、輕管理、弱服務(wù)”的現(xiàn)象，出臺了《關(guān)于進一步加強街道辦事處社會管理和公共服務(wù)職能的決定》，將街道辦事處原來承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護稅、固定資產(chǎn)投資、經(jīng)濟統(tǒng)計等經(jīng)濟管理職能徹底剝離出來劃歸政府相關(guān)部門。改革后的街道辦事處主要負責(zé)基層黨建、城市管理、公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、安全監(jiān)督、應(yīng)急管理、社會穩(wěn)定、社會治安綜合治理等八個方面職責(zé)，將街道工作重心從發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)移到強化社會管理和公共服務(wù)上來，徹底實現(xiàn)了“職能歸位”。

四是發(fā)揮社會組織作用。加強社區(qū)建設(shè)和管理創(chuàng)新，離不開各種社會組織的積極參與。近年來，成都市高度重視社會組織建設(shè)，積極探索以培育發(fā)展社會組織為核心的社會組織管理體制創(chuàng)新，出臺了《關(guān)于開展社會組織登記管理體制改革試點工作的意見》、《成都市社區(qū)社會組織備案管理暫行辦法》、《關(guān)于加快培育發(fā)展社會組織的實施方案》等文件，推動社會組織健康發(fā)展，使社會組織成為社區(qū)管理一支重要力量，在反映利益訴求、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾、提供公共服務(wù)、增強社會活力等方面發(fā)揮重要作用。如錦江區(qū)按照“依托社區(qū)、服務(wù)群眾”， “政府扶持、大力推進”，“自愿參與、市場運作”，“制度規(guī)范、嚴格監(jiān)管”的原則，依照“壯大服務(wù)類、做實事務(wù)類、規(guī)范活動類、發(fā)展慈善類、培育維權(quán)類”的分類指導(dǎo)辦法，減少限制條件，降低準(zhǔn)入門檻，簡化設(shè)立程序，大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，積極吸納社會組織參與社區(qū)管理和建設(shè)，注重發(fā)揮社會組織社區(qū)服務(wù)的提供者和社區(qū)矛盾的潤滑劑功能，推進社區(qū)服務(wù)管理創(chuàng)新。為充分發(fā)揮社會組織的作用，成立錦江區(qū)社會組織管理局，負責(zé)全區(qū)社會組織的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。還成立錦江區(qū)社會組織聯(lián)合會，促進社會組織自律發(fā)展，解決了社會組織“管理難”問題。

概而言之，成都市城市基層社會管理體制的創(chuàng)新實踐已形成了對公共管理社會化的現(xiàn)實需求，所產(chǎn)生的城市社區(qū)改革的推進對街道辦和基層政府的管理的挑戰(zhàn)、基層社會管理創(chuàng)新實踐對公共資源配置制度的挑戰(zhàn)及基層社會管理創(chuàng)新實踐對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政理念和行政能力的挑戰(zhàn)等，對政府行政能力的提高和公共資源的合理配置，提出了更緊迫的要求。

三、關(guān)于深化城市基層社會管理體制創(chuàng)新的思考

社會管理是“以維系社會秩序為核心，通過政府主導(dǎo)、多方參與，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境，從而促進社會和諧的一種活動?！薄?〕社區(qū)管理是社會管理的有機組成。社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)也是一項綜合性很強的系統(tǒng)工程，涉及方方面面。近年來，成都市在城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理方面取得了很大的進步和突破，城市基層社會管理不斷向著平民化、人本化方向發(fā)展，但總體而言，目前城市基層社會管理體制創(chuàng)新仍處于起步階段，還存在一些的問題。從制度規(guī)范方面看，城市基層社會管理雖有自上而下制定的一些規(guī)范性文件為基層社會管理提供一定制度保障，但存在法律性規(guī)范性文件出臺緩慢、非法律規(guī)范性文件縱向不連貫、橫向不配套等問題。從組織體系方面看，城市基層社會管理改革中雖已出現(xiàn)“大科制”模式的街道組織和充滿生機與活力的社區(qū)自治體系，但多數(shù)區(qū)縣的街道辦事處內(nèi)設(shè)科室過多、分工過細，社區(qū)人員結(jié)構(gòu)層次不齊、工作效果不理想，社區(qū)自治組織功能發(fā)揮情況也不理想。從運行機制方面看，通過改革創(chuàng)新，探索建立了基本適合城市基層社會管理體制和規(guī)范運行機制，但受政府習(xí)慣“為民做主”管理思想和民眾希望有人“為民做主”思維慣性依賴，目前城市基層社會管理機制發(fā)展不健全且缺乏各機制間順暢銜接，各機制民主化程度不高導(dǎo)致社會力量實質(zhì)性參與不足，這使得很多社會管理法律和政策不能持續(xù)有效運行。對此，要進一步深化城市基層社會管理體制創(chuàng)新，必須以轉(zhuǎn)變觀念為先導(dǎo)、以法制建設(shè)為保障、以運行機制為引領(lǐng)，大力加強社區(qū)建設(shè)。我們認為，應(yīng)著重從如下幾個方面入手:

(一)以堅持“五為”善治理念推進城市基層社會管理創(chuàng)新

隨著城市化進程的推進， “社區(qū)發(fā)展不僅已成為國際城市化理論的一個前沿陣地，而且放眼各國城市現(xiàn)代化的管理和都市更新規(guī)劃實踐，無一不涉及到社區(qū)建設(shè)這一‘都市社會的微觀再造’?！薄?〕如何開展社區(qū)建設(shè)和管理?自然是仁者見仁、智者見智的課題。眾所周知，理念是行動的先導(dǎo)、制度的靈魂。只有確立現(xiàn)代社會管理理念，才能引領(lǐng)社會管理創(chuàng)新工作不斷前行。而社區(qū)管理體制改革是加強和創(chuàng)新社會管理的基石，社區(qū)的發(fā)展是文明法治和諧城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)，推進城市基層社會管理創(chuàng)新必須堅持“以人為本、服務(wù)為先、預(yù)防為主、基層為重、法治為上”的“五為”善治理念，切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會管理理念，努力提升城市基層社會管理工作水平。

一要堅持以人為本。人是社會的組成部分，沒有人就沒有社會，更無從談及社區(qū)的建設(shè)和管理。在社區(qū)建設(shè)和管理中，堅持以人為本，必須注重尊重和保障居民群眾的合法權(quán)益，要以滿足社區(qū)居民的合理需求作為社區(qū)工作導(dǎo)向，進而調(diào)動居民群眾參與城市建設(shè)的積極性。

二要堅持服務(wù)為先。社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)。社區(qū)建設(shè)一定要變“管”字當(dāng)頭為“服務(wù)為先”，切實解決社區(qū)居民群眾的實際困難和問題，在優(yōu)化服務(wù)中強化管理，努力實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機統(tǒng)一。

三要堅持預(yù)防為主?；馍鐣?，促進社會和諧是社會管理的基本任務(wù)。當(dāng)前我國正處于社會矛盾凸顯期，而社區(qū)又是矛盾糾紛的主要匯集地，社區(qū)建設(shè)必須樹立預(yù)防為主、應(yīng)急為輔的理念，可從源頭上減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，切實增加社區(qū)管理的前瞻性、有效性。

四要堅持基層為重。社會管理的重點和難點在基層，活力和源泉也在基層。社區(qū)是社會管理最主要的基層載體，也是城市基層社會的重要組織形式。要把社區(qū)的管理作為社會管理的重中之重，按照“重心下移、服務(wù)群眾、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則積極推進社區(qū)管理體制創(chuàng)新。

五要堅持法治為上。社會管理的目的，是通過社會利益的協(xié)調(diào)、社會矛盾的化解，促進社會和諧發(fā)展?！胺ㄖ问菍崿F(xiàn)社會和諧的基石，為社會和諧提供基本的規(guī)則保障”?！?〕社區(qū)和諧是社會和諧的重要基礎(chǔ)，為了推進和諧社區(qū)建設(shè)，依法管理則是社區(qū)管理工作的理性選擇。

(二)以健全法制為保障促進城市基層社會管理創(chuàng)新

觀念的變革和定位最終要落實為相應(yīng)的制度規(guī)范?！爸贫纫?guī)范作為現(xiàn)代社會管理最重要的規(guī)則體系，具有基礎(chǔ)性、普遍性的特點，滲透到社會的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，規(guī)范著社會生活的方方面面，是社會管理的基本依據(jù)和重要基礎(chǔ)，是社會秩序良好運行最關(guān)鍵的隱性力量?！薄?〕我國關(guān)于城市基層社會管理工作雖有《街道辦事處組織條例》、城市居民委員會組織法》等法律法規(guī)和政策性文件規(guī)定，但缺乏與構(gòu)建和諧社區(qū)相適應(yīng)的前瞻性系統(tǒng)性制度體系。要進一步推進城市基層社會管理創(chuàng)新，必須重點抓好社區(qū)管理的法制建設(shè)，為基層社會管理體制改革提供有力的法制保障。

1.要加快法治政府建設(shè)，提高社會管理水平。一是規(guī)范政府的社會管理立法行為。依法厘定政府社會管理的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，使基層社會管理創(chuàng)新從政策供給到法律供給轉(zhuǎn)變，也為有限政府權(quán)力的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造先決條件。二是確保政府社會管理行為的合法性。合法性是政府創(chuàng)新社會管理的基本前提，要建立相關(guān)的基層社會管理執(zhí)法制度，確保政府及其部門的各類社會管理行為的合法性，堅決糾正亂作為、濫作為和不作為現(xiàn)象，以規(guī)范執(zhí)法引領(lǐng)社會管理創(chuàng)新。

2.完善社會組織法律制度，促進社會組織規(guī)范發(fā)展。一是進一步明確社會組織的法律地位和性質(zhì)。為了社區(qū)社會組織的發(fā)展有法可依，應(yīng)加強社會組織立法工作。在立法上既要考慮到與現(xiàn)有法律法規(guī)的關(guān)聯(lián)性和連續(xù)性，又要考慮社會未來的發(fā)展趨勢，提升法律層級。最好能制定社會組織基本法律，明確社會組織的社會地位、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等，為社會組織依法登記成立、自身能力建設(shè)、參與社區(qū)管理等方面營造良好法制環(huán)境，也為政府加強對社會組織的管理監(jiān)督提供健全的法律依據(jù)。二是降低社會組織成立門坎，實行“寬進嚴管”。適度改革現(xiàn)行準(zhǔn)入機制，把調(diào)控重點逐步由重事前審批轉(zhuǎn)到重事中、事后監(jiān)管和服務(wù)，從硬約束機制轉(zhuǎn)到硬約束機制與軟約束機制并重上來。三是加強社會組織的監(jiān)督管理。建立“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管”的社會組織管理體制，完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。〔9〕四是強化社會組織自身建設(shè)。制定完善加強社會組織內(nèi)部治理的政策規(guī)章，引導(dǎo)社會組織建立和完善內(nèi)部自律機制，提高社會組織行為的公信力。

3.加強居民參與制度建設(shè)，提高社區(qū)成員自我管理能力。居民參與是社區(qū)管理之本，只有將居民參與納入制度化軌道，確立有效的參與制度，才能激發(fā)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性和主動性。一是社區(qū)組織制度。組織制度是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。建立科學(xué)合理、精簡高效的社區(qū)管理制度和多元化的社區(qū)組織體系和制度，構(gòu)筑和諧社區(qū)建設(shè)的有效載體。二是社區(qū)“民情快遞”制度。建立包括民意表達、民意受理、民情回應(yīng)、民情快遞監(jiān)督等機制的社區(qū)“民意隨時表達，民情快速反映”制度。三是社區(qū)民主評議會制度。建立社區(qū)成員和社區(qū)成員代表大會對社區(qū)居委會及工作人員進行民主評議的制度。四是社區(qū)居民聽證制度。凡是社區(qū)重大事宜和涉及社區(qū)居民利益的重大事項，實行民主決策前應(yīng)當(dāng)舉行社區(qū)居民聽證會。五是社區(qū)信訪工作制度。信訪作為一種重要的擴大公民政治參與的途徑在當(dāng)今轉(zhuǎn)型期社會發(fā)揮著重要作用。為保障居民依法參與社區(qū)建設(shè)和管理的權(quán)利，需強化制度約束使社區(qū)信訪工作步入規(guī)范化、法制化軌道。

(三)以理順社區(qū)運行機制推動城市基層社會管理創(chuàng)新

加強和創(chuàng)新社會管理是一項宏大的系統(tǒng)工程。創(chuàng)新體制機制是社會管理創(chuàng)新的根本所在。“社會管理體制與社會管理的運行機制有著密不可分的聯(lián)系，二者的有機結(jié)合，有利于構(gòu)建社會管理體系，提高社會建設(shè)和管理的效率。社會管理的‘機制’，是指社會系統(tǒng)的組成要素或部分之間相互作用的過程和方式，主要是指系統(tǒng)運行的具體方式方法。”〔10〕只有不斷推進體制機制創(chuàng)新，才能實現(xiàn)“社會管理齊參與，管好社會為人民”的良好格局?！吧鐣芾眢w制的改革和創(chuàng)新，難點在于新的運行機制的探索和創(chuàng)造?！薄?1〕為了促進社區(qū)良性運行，城市社區(qū)建設(shè)理應(yīng)圍繞如何建立和完善協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的社區(qū)運行機制進行探索與研究。協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的社區(qū)運行機制，能夠促進管理有序、服務(wù)完善、文明祥和新型社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)美、社會和諧的協(xié)調(diào)發(fā)展;反之則可能導(dǎo)致資源浪費，引發(fā)各種矛盾糾紛，造成社區(qū)的不和諧甚至是社會的不穩(wěn)定。因此，城市基層社會管理創(chuàng)新工作能否全面深入推進，除了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、強化政府職責(zé)、推動社會協(xié)同、動員公眾參與外，關(guān)鍵是建立科學(xué)合理的社區(qū)運行機制。何種運行機制合理，各地有不同的探索，學(xué)者有不同的看法。我們認為將社區(qū)公共事務(wù)分類治理，不同事務(wù)采取不同的運行機制是合理的。社區(qū)公共事務(wù)分類旨在厘定治理主體之間的功能邊界，社區(qū)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的重建旨在調(diào)整治理主體之間的權(quán)利關(guān)系。根據(jù)社區(qū)公共產(chǎn)品安排者與生產(chǎn)者的組合方式，社區(qū)公共事務(wù)運行機制主要有行政機制、準(zhǔn)市場機制和自治機制三種。①社區(qū)公共事務(wù)運行機制除行政機制、準(zhǔn)市場機制、自治機制外還存在志愿機制。根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)分類治理理念，不同的事務(wù)采取不同的運行機制。一是社區(qū)行政事務(wù)，如社區(qū)行政管理事務(wù)、城市管理執(zhí)法事務(wù)、公共信息采集等采取行政機制進行管理。所謂行政機制是指政府自上而下建立起自己的生產(chǎn)單位，與生產(chǎn)單位之間建立垂直性、依附性的權(quán)利關(guān)系機構(gòu)，并通過等級命令制供給公共產(chǎn)品。一般而言，社區(qū)行政管理事務(wù)主要由基層政府部門獨立承擔(dān)，不設(shè)置代理機構(gòu) (即不進社區(qū))。二是社區(qū)公共服務(wù)，如社區(qū)物業(yè)服務(wù)、小區(qū)物業(yè)服務(wù)、特定人群服務(wù)、市政服務(wù)等主要采取準(zhǔn)市場機制提供。所謂準(zhǔn)市場機制，即在公共服務(wù)中引入市場機制，建構(gòu)準(zhǔn)市場制度環(huán)境。與完整意義的市場機制有差別，可不必完全遵循“相互交換規(guī)則”、“自愿交換規(guī)則”，其最終目的是提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量、效率以及供應(yīng)者對公共產(chǎn)品需要的“回應(yīng)性”程度等。三是社區(qū)自治事務(wù)，如社區(qū)法定組織事務(wù)、鄰里互助事務(wù)等采取自治機制。所謂自治機制，是指社區(qū)居民基于平等，在自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的基礎(chǔ)上，通過面對面的協(xié)商、討論，合作供給公共產(chǎn)品?！?2〕當(dāng)然，社區(qū)公共事務(wù)運行中的行政機制、準(zhǔn)市場機制和自治機制各自還需建立源頭治理機制、組織管理機制、風(fēng)險評估機制、權(quán)益保障機制、信息公開機制、創(chuàng)新考核機制等多種機制。

〔1〕華偉.單位制向社區(qū)制的回歸〔J〕.戰(zhàn)略與管理，2000，(1).

〔2〕于建嶸.人民公社的權(quán)力結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村秩序〔J〕.衡陽師范學(xué)院學(xué)報，2001，(5).

〔3〕唐忠新.中國城市社區(qū)建設(shè)概論〔M〕.天津:天津人民出版社，2000.

〔4〕徐祖榮.社區(qū)治理中的政府定位〔J〕.城市問題，2006，(6).

〔5〕丁元竹.社會管理的主要任務(wù)是維護社會秩序〔J〕.時事報告，2011，(3).

〔6〕孫其昂，畢娟.城市化進程中的社區(qū)發(fā)展〔J〕.學(xué)海，2010，(6).

〔7〕李步云，閻云峯.法治是社會和諧的基石〔N〕.人民日報，2010-07-02.

〔8〕張穹.法治:推進社會管理創(chuàng)新的根本之道〔J〕.中國政協(xié)，2011，(17).

〔9〕文青.在新形勢下大力推進社會組織法制建設(shè)〔J〕.社團管理研究，2012，(3).

〔10〕湖北省社會科學(xué)院課題組.湖北社會管理體制創(chuàng)新的對策建議〔J〕.江漢論壇，2006，(12).

〔11〕景天魁.大力推進社會管理體制改革和創(chuàng)新〔N〕.人民日報，2006-03-10.

〔12〕盧愛國.社區(qū)體制變革進路:從行政整合到分類治理〔J〕.廣西社會科學(xué)，2012，(2).

【責(zé)任編輯:陳學(xué)明】

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1008-9187-(2013)02-0078-06

2012年成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“成都市城市基層社會管理體制創(chuàng)新研究”(ZST12-53)

黃仕紅，中共成都市委黨校、成都行政學(xué)院法學(xué)部教授;

宋小娥，中共成都市委黨校、成都行政學(xué)院教師，四川 成都 610110;

任曉波，中共四川省委政策研究室處級干部，四川 成都 610012。