后發(fā)國家趕超型現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府轉(zhuǎn)型
——基于新國家主義發(fā)展觀視角

張 晨 韓舒立

后發(fā)國家趕超型現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府轉(zhuǎn)型
——基于新國家主義發(fā)展觀視角

張 晨 韓舒立

良性互動(dòng)的政府與市場關(guān)系，是構(gòu)建現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)。對(duì)先天不足的后發(fā)國家趕超型現(xiàn)代化而言，正確處理政府與市場的關(guān)系，直接關(guān)系著治理有效性和政權(quán)合法性，并為進(jìn)一步的國家成長提供必要條件和可能機(jī)遇。政府主導(dǎo)市場下的東亞經(jīng)濟(jì)奇跡打破了西方自由經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，成為新國家主義基本理論的有力佐證。從“失敗國家”到“找回國家”，政府與市場“嵌入式發(fā)展”帶來的顯著績效，說明后發(fā)國家的趕超型現(xiàn)代化歷程，無處不需要一個(gè)有效政府的主導(dǎo)作用。中國三十年的改革開放中，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力推手，各級(jí)政府，尤其是地方政府的職能角色正逐步實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為政治發(fā)展、社會(huì)發(fā)育營造了新的成長空間。

后發(fā)國家;新國家主義;政府轉(zhuǎn)型;趕超型現(xiàn)代化;國家建構(gòu)

18世紀(jì)發(fā)生在英國的工業(yè)革命，引導(dǎo)人類從封閉、落后、貧窮的傳統(tǒng)文明走向開放、先進(jìn)、富裕的現(xiàn)代文明。歐美發(fā)達(dá)國家中自生自發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治秩序，成為了其他后發(fā)國家邁向現(xiàn)代文明的標(biāo)桿。在市場化和全球化的推動(dòng)下，激烈的國際競爭和迫切的國內(nèi)需求，使任何有發(fā)展指向的后起之秀，在本質(zhì)上不可避免都被打上了“趕超”的烙印。然而，對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國家來說，通往現(xiàn)代社會(huì)的那條道路依然模糊不清?，F(xiàn)在僅有的一條由西方國家走通了的強(qiáng)調(diào)自由秩序的路徑，對(duì)于后發(fā)國家來說不僅來不及，而且充滿不確定性。在現(xiàn)代化歷程中，后發(fā)國家如何實(shí)現(xiàn)“趕超”，國家政府在其中扮演怎樣的角色，成為學(xué)界普遍長期關(guān)心的話題。

八、九十年代，亞洲四小龍和三小虎在經(jīng)濟(jì)上取得了迅猛發(fā)展，引發(fā)學(xué)術(shù)界的熱烈關(guān)注。與此同時(shí)，早期發(fā)達(dá)工業(yè)國家，透過拉美被證明是失敗了的治理試驗(yàn)，以及本國自身發(fā)展所遭遇的障礙，已經(jīng)預(yù)感到某種危機(jī)。由新自由主義倡導(dǎo)的，構(gòu)建開放市場、鼓勵(lì)自由貿(mào)易，減少政府干預(yù)的發(fā)展理念受到前所未有的挑戰(zhàn)，而新國家主義發(fā)展觀逐漸受到肯定。尤其對(duì)后發(fā)國家來說，重新發(fā)現(xiàn)并找回國家，幾乎已經(jīng)形成普遍遵循的共識(shí)。梳理這些轉(zhuǎn)變，對(duì)于理解當(dāng)下中國地方政府管理創(chuàng)新，全面深刻理解、把握和指導(dǎo)中國改革開放的深入推進(jìn)，具有重要意義。

一、“失敗國家”:“華盛頓共識(shí)”的困境

長期以來，英美等早發(fā)國家的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)始終認(rèn)為，以價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制為核心的市場能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的供需變化，政府以任何形式干預(yù)經(jīng)濟(jì)，都將打亂原本自生自發(fā)的秩序，破壞經(jīng)濟(jì)平衡。因此，只有管的少的政府，才能促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展;只有管的少的政府，才是現(xiàn)代社會(huì)的好政府。而以新自由主義為理論基礎(chǔ)的“華盛頓共識(shí)”，作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策幾乎風(fēng)靡全世界，對(duì)包括拉美在內(nèi)的諸多發(fā)展中國家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，成為新自由主義帶有原教旨色彩的巔峰宣言。

新自由主義思想從上世紀(jì)70年代起在西方社會(huì)備受追捧。在政治上，他們從個(gè)人主義角度出發(fā)，否定國家是公共利益的守護(hù)者;經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)調(diào)無形之手是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的唯一路徑，因而不能受國家干預(yù);他們建議在完全開放的市場中，大規(guī)模地實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化，同時(shí)確保經(jīng)濟(jì)政策的非政治化。總而言之，任何來自政府的計(jì)劃不僅不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而可能會(huì)把整個(gè)社會(huì)引導(dǎo)到“通往奴役之路”上〔1〕。

“華盛頓共識(shí)”最早是1989年，威廉姆森在分析拉丁美洲經(jīng)濟(jì)改革時(shí)提出“小政府、大市場”的總結(jié)。1990年，在由美國國際經(jīng)濟(jì)研究所組織的關(guān)于拉美經(jīng)濟(jì)調(diào)整研討會(huì)結(jié)束時(shí)，威廉姆森再提“華盛頓共識(shí)”，并具體細(xì)化為十大處方:降低通貨膨脹、平衡預(yù)算;優(yōu)化政府開支結(jié)構(gòu);稅制改革，擴(kuò)大稅基;資本市場化;建立有競爭、可變動(dòng)的匯率制度;放松外資管制;貿(mào)易自由化;國企私有化;放松政府管制;明確和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。然而實(shí)踐證明，“華盛頓共識(shí)”不僅沒有藥到病除，新自由主義的禍患還深埋在西方本土，直到2008年信貸危機(jī)席卷全球，影響至今仍在蔓延時(shí)，才展現(xiàn)出其破壞性一面。在拉美，盡管推行新自由主義的經(jīng)濟(jì)改革取得了一些積極成效，但一系列問題也隨之產(chǎn)生。主要表現(xiàn)在五個(gè)方面:第一，盲目的私有化產(chǎn)生行業(yè)壟斷，使失業(yè)更加嚴(yán)重，國有企業(yè)陷入困境;第二，收入分配不公的問題越來越嚴(yán)重;第三，本國企業(yè)競爭力弱，難以適應(yīng)開放市場;第四，國家減少公共設(shè)施供給，推行公共服務(wù)市場化，社會(huì)發(fā)展面臨困境;第五，不成熟的金融自由化和過早開放資本項(xiàng)目增加了金融風(fēng)險(xiǎn)〔2〕。

為什么拉美國家遵循“華盛頓共識(shí)”，卻沒有取得預(yù)期效果，反而衰變?yōu)樨毟徊罹啻蟆⑸鐣?huì)矛盾多的“失敗國家”?實(shí)際問題出在“華盛頓共識(shí)”固有的困境中。在其剛出爐的時(shí)候，所謂“共識(shí)”就受到一些學(xué)者的批判。美國學(xué)者約瑟夫·斯蒂格利茨指出“華盛頓共識(shí)”不提政府作用，不涉及人力資本和科技水平的進(jìn)步，因而忽視了影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。片面強(qiáng)調(diào)市場化是“不完整”的，甚至“有誤導(dǎo)性”〔3〕。熱若爾·羅蘭進(jìn)一步指出，削減政府規(guī)模，放松政府管制，并不是市場成長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充要條件，兩者不存在必然的因果關(guān)系〔4〕。我國學(xué)者錢穎一認(rèn)為，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的后發(fā)國家，需要的是創(chuàng)造市場制度〔5〕。而“華盛頓共識(shí)”這劑藥方是開給“已建立市場經(jīng)濟(jì)體系但其市場體系扭曲的發(fā)展中國家，而不是針對(duì)市場經(jīng)濟(jì)體系完全缺失的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家”〔6〕。

既然拉美仿照西方的模式，走進(jìn)了死胡同，那么對(duì)于后發(fā)國家來說，要快速提升綜合國力，提高國際競爭力，除了步發(fā)達(dá)國家后塵之外——這需要很長時(shí)間的積累——還有其他發(fā)展路徑嗎?

二、“找回國家”:“后發(fā)優(yōu)勢”中的政府功能

二戰(zhàn)以后，日本經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)。上世紀(jì)80年代韓國、新加坡、臺(tái)灣、香港等國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得飛躍式發(fā)展。東亞奇跡般的經(jīng)濟(jì)增長，引起全世界的矚目。對(duì)此，學(xué)術(shù)界嘗試從不同角度作出解釋，具有代表性的觀點(diǎn)主要有三類。主張文化論的學(xué)者認(rèn)為，儒家思想重視教育、敬畏權(quán)威、提倡勤奮和節(jié)儉，對(duì)東亞獲得成功有重要作用。但問題在于，儒家文化早就存在卻沒有使東亞國家成為最早的工業(yè)國?并且儒家文化并不止影響四小龍，其他相對(duì)落后的東亞國家如何解釋呢?主張經(jīng)濟(jì)自由的學(xué)者則把東亞的成功歸因于有效推行市場開放、貿(mào)易自由和減少政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策。然而事實(shí)證明在沒有相應(yīng)政治制度和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的情況下，單純消解指令性經(jīng)濟(jì)，只會(huì)造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)混亂，并伴隨高度的結(jié)構(gòu)性腐敗，典型案例如泰國和印度尼西亞。同時(shí)，很多學(xué)者的研究證明日本人“并不信奉看不見的手”〔7〕。第三種主張屬于國際經(jīng)濟(jì)視野，認(rèn)為東亞國家的發(fā)展更多受益于外部環(huán)境因素，如美國的援助和海外貿(mào)易優(yōu)勢。然而，最令持這類觀點(diǎn)的學(xué)者感到尷尬的，恐怕還是拉美失敗國家的例子。

上述理論在解釋后發(fā)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績效差異性上乏力，而新國家主義則逐漸成為解釋后發(fā)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有效的理論工具。新國家主義的“新”首先表現(xiàn)在對(duì)國家的不同理解，他們主張“必須將國家視作比‘政府’(government)還要寬廣的范疇。只有持續(xù)性的行政、立法、官僚和強(qiáng)制系統(tǒng)，才會(huì)不僅要嘗試構(gòu)造某個(gè)政體中的公民社會(huì)與公共權(quán)力之間的關(guān)系，還會(huì)力圖構(gòu)造公民社會(huì)內(nèi)部的諸多重大關(guān)系紐帶”〔8〕。他們認(rèn)為單純的國家中心或市場中心都不足以理解東亞經(jīng)驗(yàn)，恰是國家和市場的協(xié)同作用 (the synergy of state and market)或“被引導(dǎo)的市場” (guided markets)才是東亞發(fā)展的最重要特征。因此新國家主義的核心要義在于“否定國家與市場是相互分裂的看法;反過來說，這種理論強(qiáng)調(diào)政府與工業(yè)之間協(xié)同競爭合作的重要性和為追求發(fā)展目標(biāo)而指導(dǎo)市場所帶來的獨(dú)特動(dòng)態(tài)結(jié)果?？傊?，要把國家找回來，但并不把社會(huì)踢出去”〔9〕。以此為基礎(chǔ)，大多數(shù)新國家主義者都把新興工業(yè)國的發(fā)展模式歸納為“發(fā)展型國家”〔10〕。

“發(fā)展型國家”一詞最早由查默斯·約翰遜在1982年，為具體闡述日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，特別是與以英美為代表的“常規(guī)國家”相區(qū)別而提出的。他指出，發(fā)展型國家通過將有能力、有道德的官僚凝聚在一個(gè)指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)，與商業(yè)精英建立密切聯(lián)系，推行制度化政府與工業(yè)網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的發(fā)展政策，來控制社會(huì)關(guān)鍵資源，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)為國家行為的基本目標(biāo);同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)把政策網(wǎng)絡(luò)與個(gè)別利益集團(tuán)壓力相隔離?？偨Y(jié)起來，小規(guī)模、廉價(jià)的精英官僚，有效運(yùn)行的政治空間，完善的干預(yù)市場方法和導(dǎo)航組織是“發(fā)展型國家”的四大要素。

“發(fā)展型國家”在后發(fā)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，主要體現(xiàn)在:第一是協(xié)作應(yīng)變，具體是指政府通過協(xié)調(diào)互補(bǔ)性投資決策的產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵(lì)技術(shù)革命和新興產(chǎn)業(yè);第二，國家“應(yīng)當(dāng)通過提供一個(gè)未來經(jīng)濟(jì)‘遠(yuǎn)景’的方式構(gòu)建那些決策所需的選擇集 (choice set)”，即發(fā)展型國家必須提供“企業(yè)家遠(yuǎn)景”;第三，發(fā)展型國家的另外一個(gè)重要功能在于通過構(gòu)建新制度工具以實(shí)現(xiàn)前述的遠(yuǎn)景;最后也是至關(guān)重要的功能是沖突管理功能，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行重組和調(diào)整，這是一個(gè)充滿利益糾葛的因而顯得矛盾重重的過程。此時(shí)，國家如果能以適當(dāng)?shù)姆绞焦芾頉_突，就可能確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所受的干擾降到最低，得以繼續(xù)進(jìn)行。從上面歸納的這些基本功能來看，發(fā)展型國家并不意味著取代市場機(jī)制，而是通過競爭性合作強(qiáng)化干預(yù)以支持企業(yè)決策。

“找回國家”的理念為后發(fā)國家打開一條新的趕超之路，這條道路的特點(diǎn)有兩點(diǎn)。首先，新的發(fā)展路徑強(qiáng)調(diào)政治優(yōu)先性，國家政府成為經(jīng)濟(jì)交易的關(guān)鍵塑造者?！罢雨P(guān)心國家在世界產(chǎn)出中占據(jù)的份額”，“把單個(gè)國家視作活躍的經(jīng)濟(jì)單位”，“只要能夠?yàn)閲裉峁└嘭?cái)富”，就可以經(jīng)常性“違反市場規(guī)則，干預(yù)經(jīng)濟(jì)交易”〔11〕。其次，改變新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)的以價(jià)格機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)的短期經(jīng)濟(jì)行為，強(qiáng)調(diào)關(guān)注經(jīng)濟(jì)的長期效益。“當(dāng)國家官僚為不同的經(jīng)濟(jì)行為體設(shè)定不同價(jià)格，那么在國際市場創(chuàng)造的長期投資就顯得有利可圖”，而不會(huì)出現(xiàn)傳統(tǒng)認(rèn)定發(fā)展型國家“故意錯(cuò)誤定價(jià)”的風(fēng)險(xiǎn)〔12〕。

那么，新國家主義發(fā)展觀對(duì)我國改革開放能帶來什么有益的啟示呢?

三、“嵌入式發(fā)展”:“政府之手”與“市場之手”對(duì)握的啟示

自鴉片戰(zhàn)爭以來，我國一直自強(qiáng)不息，艱難地摸索著實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的路徑，其核心就是國家構(gòu)建 (state-building〔13〕)。杜贊奇認(rèn)為現(xiàn)代國家構(gòu)建主要是指“政權(quán)的官僚化與合理化，為軍事和民政而擴(kuò)大財(cái)源”〔14〕。弗朗西斯·福山則從國家職能的范圍和國家力量的強(qiáng)度兩個(gè)視角關(guān)注國家構(gòu)建問題，并指出國家治理績效是衡量國家構(gòu)建的成敗的重要指標(biāo)〔15〕。新國家主義強(qiáng)調(diào)從政府功能的發(fā)揮出發(fā)，以有效的治理績效作為分析現(xiàn)代國家建構(gòu)的依據(jù)。他們認(rèn)為，問題不在于國家對(duì)市場有沒有進(jìn)行干預(yù)，或者以怎樣的力度進(jìn)行干預(yù)，關(guān)鍵在于國家的經(jīng)濟(jì)政策有沒有取得實(shí)際治理市場的積極效果。所謂強(qiáng)國家，不等于擁有絕對(duì)專制性權(quán)力的國家，建制性權(quán)力才是國家力量的真正來源。

澳大利亞的琳達(dá)·維斯和約翰·霍布森認(rèn)為建制性權(quán)力包括三個(gè)維度。第一，滲透力量，是指國家政權(quán)深入社會(huì)底層與人民直接互動(dòng)的能力。滲透力能夠幫助政府將國家意志傳達(dá)到社會(huì)的每個(gè)角落，有利于社會(huì)共識(shí)的培育。第二，汲取力量，是指國家為了戰(zhàn)爭、國防、生產(chǎn)發(fā)展或社會(huì)福利從社會(huì)中汲取資本、人才和各種能源的能力。一個(gè)國家的汲取能力通常與其滲透力量以及事前進(jìn)行協(xié)商的能力有著直接關(guān)系。第三，就是協(xié)商能力。國家行為的本質(zhì)是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的互換互惠關(guān)系。早期的政社互動(dòng)是一種對(duì)等合作，支持者以稅款換服務(wù);現(xiàn)在的協(xié)商能力則表現(xiàn)為更為復(fù)雜的競爭性合作機(jī)制。他們兩人認(rèn)為，“國家力量取決于建制性權(quán)力的發(fā)展程度”，能否構(gòu)成有機(jī)國家，能否形成“治理式互賴” (governed interdependence)。簡言之，國家“擁有有效的嵌入式自主性 (embedded autonomy)時(shí)，國家力量就會(huì)增強(qiáng)”〔16〕。

如果把新國家主義的理論放到中國語境中，我們發(fā)現(xiàn)雖然該理論對(duì)于解釋和指導(dǎo)中國的經(jīng)濟(jì)改革具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論價(jià)值，但并不完全互相契合。首先，東亞的新型工業(yè)化國家基本上都是小國，在地域上具有有限性和同質(zhì)性，加上以信息、通訊和交通技術(shù)為支撐的現(xiàn)代管理技術(shù)的運(yùn)用，國家的經(jīng)濟(jì)政策可以落實(shí)到每個(gè)地方。而盡管中國地方政府的每一步創(chuàng)新都必須確保在建國以來60年所構(gòu)建的體制空間內(nèi)，但由于各地的資源稟賦、歷史文化不同，地方核心行動(dòng)者的戰(zhàn)略選擇和運(yùn)作機(jī)制也千差萬別，因此各地改革實(shí)踐對(duì)整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程都具有重要作用。簡言之，就是說針對(duì)中央國家的經(jīng)濟(jì)政策理論，不適宜直接套用來解釋地方性經(jīng)濟(jì)行為。

其次，此“發(fā)展”非彼“發(fā)展”。所有具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指向的后發(fā)國家從實(shí)質(zhì)上都是“趕超型國家”〔17〕，然而由于趕超的起跑線參差不齊，每個(gè)國家的體制空間也互不相同，因此，即使都屬于“發(fā)展型國家”，但尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體策略和手段也會(huì)有所不同。大多數(shù)中國學(xué)者在討論改革開放以來中國行政改革時(shí)都關(guān)注到了從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變〔18〕，卻忽視了在強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性、責(zé)任性和參與性的服務(wù)型政府之前，有近三十年發(fā)展型政府的存在。與新國家主義理論中“發(fā)展型國家”最大的區(qū)別在于，中國發(fā)展型地方政府以“政府公司主義”的形式完全替代市場，通過引入競爭性商業(yè)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

盡管分析對(duì)象和核心概念存在差異，但不代表新國家主義的“找回國家”理論沒有借鑒意義。相反，華盛頓共識(shí)提倡的休克道路使蘇聯(lián)解體、拉美衰退，而東亞崛起則證明了“嵌入式發(fā)展”這一理念對(duì)后發(fā)國家的切實(shí)可行性。實(shí)際上，中國改革中許多地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)同樣表明只有真正實(shí)現(xiàn)“政府之手”與“市場之手”的對(duì)握，經(jīng)濟(jì)才可能實(shí)現(xiàn)良好的可持續(xù)發(fā)展。

四、從發(fā)展型政府到服務(wù)型政府:政府主導(dǎo)邏輯的轉(zhuǎn)變

新中國建立60多年來，中國各級(jí)政府，尤其是地方政府經(jīng)歷了由管制型政府，到發(fā)展型政府，再到服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變與功能轉(zhuǎn)換。

新中國成立后，國際國內(nèi)的惡劣形勢以及革命和歷史傳統(tǒng)塑造出的管制型政府，是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，中央通過高度集權(quán)、壟斷資源和意識(shí)形態(tài)對(duì)社會(huì)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控;地方政府只不過是“中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)整條行政鏈條上的中介，是中央政策的傳聲筒”〔19〕。然而，高度集中的中央集權(quán)造成地方政府能動(dòng)性低下，社會(huì)成長緩慢。1978年，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的困境，中央開始賦予地方政府一定自主權(quán)，通過分權(quán)化改革重新梳理中央與地方關(guān)系。一系列改革在事實(shí)上承認(rèn)了地方政府的利益，使地方政府具有了雙重身份:一方面，它依然是中央政府在一個(gè)地區(qū)的代表，是中央政府政策得以貫徹和執(zhí)行的代理人，在壓力型體制下必須服從中央指示;另一方面，它又是地方利益的代表者，維護(hù)地方利益和促進(jìn)地方發(fā)展，地方政府在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面擁有了越來越多的自主權(quán)。地方政府自主性的提升，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性，發(fā)展型政府逐步替代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管制型政府的角色。所謂發(fā)展型政府，是指發(fā)展中國家在向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性主要來源的政府模式〔20〕。由此，地方政府在以舉國體制為基礎(chǔ)的發(fā)展主義導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)“公司化”轉(zhuǎn)型，從中央到地方，造就了7萬多個(gè)具有強(qiáng)烈經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的政府經(jīng)濟(jì)主體〔21〕，也構(gòu)成了改革開放30年來中國經(jīng)濟(jì)增長績效的基本動(dòng)力。

沒有市場的時(shí)候，政府不得不替代市場、培育市場;沒有社會(huì)的時(shí)候，政府不得不“全能”，不得不“管制”。然而30多年的改革開放，市場即便發(fā)育不良，也已經(jīng)從無到有;社會(huì)即便還很幼稚，也已經(jīng)蹣跚學(xué)步。對(duì)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府來說，僅僅停留在“發(fā)展”層面已經(jīng)無法滿足市場和社會(huì)的需求，“服務(wù)型政府”的提出成為政府主導(dǎo)邏輯轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。1980年代以來，強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性的新公共管理在西方風(fēng)靡一時(shí)，然而隨著諸多社會(huì)管理問題的出現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)新公共管理運(yùn)動(dòng)過于強(qiáng)調(diào)效率，缺乏對(duì)人自身價(jià)值的關(guān)懷，因此1990年代興起了以公民權(quán)為核心的新公共服務(wù)理論。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著加入世貿(mào)組織的客觀要求，2003年以來又接連遭遇了非典、地震等重大公共突發(fā)性事件，構(gòu)建服務(wù)型政府的呼聲日漸高漲。2004年初，溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”的專題研究班結(jié)業(yè)式上第一次明確提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。2005年的十屆三次人大會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中又再次強(qiáng)調(diào)“在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，“公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保證服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、教育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》再一次明確提出: “建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”;2007年黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”;2012年黨的十八大更是提出了“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的行政改革目標(biāo)。逐步推動(dòng)各級(jí)政府從發(fā)展型政府到服務(wù)型政府角色的轉(zhuǎn)變，已成為今后中國政府改革與轉(zhuǎn)型的基本任務(wù)。

但是，國內(nèi)眾多學(xué)者借鑒和引入新公共服務(wù)理念來理解中國語境下的服務(wù)型政府在內(nèi)涵上是有出入的〔22〕，兩者最大的差異在于，我國服務(wù)型政府概念的提出，從根本上還是服務(wù)于把蛋糕做大的既定目標(biāo)，盡管由于經(jīng)濟(jì)增長過程中的諸多問題逐步積壓和呈現(xiàn)，使得政府職能的轉(zhuǎn)變中已經(jīng)出現(xiàn)對(duì)“分蛋糕”的關(guān)注，而且建立和完善公平正義的社會(huì)分配體系也將是服務(wù)型政府的最終歸宿。但目前來說，我國地方政府的“分蛋糕”仍然是為了更好地“做蛋糕”。因此，從本質(zhì)上講，服務(wù)型政府可以被稱為“后發(fā)展型政府”，是對(duì)早期發(fā)展型政府的揚(yáng)棄。當(dāng)然我們也要看到，在政治制度空間沒有發(fā)生根本變化的前提下，以“全員招商”為核心的“動(dòng)員-壓力-運(yùn)動(dòng)治理”傳統(tǒng)治理邏輯依舊發(fā)揮重要的激勵(lì)和撬動(dòng)作用，并且具體落實(shí)表現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門聯(lián)動(dòng)、對(duì)外駐點(diǎn)、目標(biāo)倒逼、強(qiáng)化考核、責(zé)任管理、合力招商”的具體行動(dòng)策略〔23〕。這進(jìn)一步說明了，我國的服務(wù)型政府其內(nèi)在根本邏輯依舊沒有改變的事實(shí)。

結(jié)語

政府、市場和社會(huì)是人類在尋求生存和繁衍的艱難歷程中，逐漸演化生長出來，與自然世界相對(duì)應(yīng)的多維度發(fā)展空間。公正、效率和多元是三者不同的指向，據(jù)此為標(biāo)準(zhǔn)，人類得以順利開展和處理各項(xiàng)公共事務(wù):有效組織生產(chǎn)、合理分配產(chǎn)品、積極參與社區(qū)互動(dòng)。然而，三個(gè)指標(biāo)之間往往存在著沖突，因此，人們不得不在一次次發(fā)展危機(jī)中，像鐘擺一樣調(diào)整方向，以達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。螺旋式上升，波浪式前進(jìn)的歷史發(fā)展軌跡，同樣適用于政府職能的變遷。后發(fā)國家在推動(dòng)市場發(fā)展的同時(shí)，隨著人口結(jié)構(gòu)的改變、現(xiàn)代技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)也面臨著轉(zhuǎn)型的陣痛。從現(xiàn)有轉(zhuǎn)型相對(duì)成功的案例，以及我國已經(jīng)走過的發(fā)展歷程來看，一個(gè)有效的政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型中將起到至關(guān)重要的作用。

〔1〕哈耶克.通往奴役之路〔M〕.中國社會(huì)科學(xué)出版社，1994.

〔2〕由中國社會(huì)科學(xué)院的多位專家學(xué)者組成的“新自由主義研究”課題組.新自由主義研究〔J〕，馬克思主義研究，2003，(6).江時(shí)學(xué).新自由主義、“華盛頓共識(shí)”與拉美國家的改革〔J〕.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2003，(6).

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〔20〕〔23〕郁建興，徐越倩.從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個(gè)案〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004，(5).

〔21〕溫鐵軍.解讀蘇南〔M〕.蘇州大學(xué)出版社，2011.201.

〔23〕張晨.“動(dòng)員—壓力—運(yùn)動(dòng)治理”體制下后發(fā)地區(qū)的治理策略與績效——基于昆明市2008-2011年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)分析〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012，(11).

【責(zé)任編輯:劉 明】

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1008-9187-(2013)02-0025-06

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對(duì)策研究”(09＆ZD063);國家社科基金項(xiàng)目“群體性突發(fā)事件過程中地方政府政務(wù)微博管理機(jī)制研究”(12CZZ019);教育部青年基金項(xiàng)目“可治理型民主”:突發(fā)公共事件中地方政府的社會(huì)互動(dòng)方案研究 (11YJC810016);蘇州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“蘇州率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的政府轉(zhuǎn)型”(BV10200112);江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目“地方政府與社會(huì)管理”

張晨，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，政治學(xué)博士;

韓舒立，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，江蘇 蘇州 215123。