我國行政征用法律制度現(xiàn)狀及完善

□ 吳云峰，張曉敏

（1.長沙市人民檢察院，湖南 長沙 410004；2.河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州 450014）

行政征用行為本身蘊(yùn)含著國家權(quán)力與公民權(quán)利相對的關(guān)系、社會利益與個(gè)人利益的取舍與契合的價(jià)值內(nèi)涵。在國家公權(quán)力與公民權(quán)利之間，更明確地說是在公共利益和個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，尋求一種適度的平衡，既要保障行政征用權(quán)的順利實(shí)施，又應(yīng)注意到對相對人合法權(quán)益的有效保護(hù)。只有行政征用的正當(dāng)實(shí)施，才能實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，以利于和諧社會的建設(shè)，維護(hù)法律良性運(yùn)行。鑒于行政征用在一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性，當(dāng)前，我國亟待通過立法對行政征用的相關(guān)法律制度進(jìn)一步完善，通過詳細(xì)規(guī)定行政征用的條件、程序、補(bǔ)償、救濟(jì)等制度，達(dá)到規(guī)范行政征用權(quán)的目的。

2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(下稱“新拆遷條例”)頒布施行。“新拆遷條例”明確了其適用范圍是國有土地上房屋，在充分醞釀之后，對舊拆遷條例中存在的許多問題都做了全新的規(guī)定?！靶虏疬w條例”對公共利益的具體情形做了細(xì)化的規(guī)定，被征收人的談判能力有了制度上的保障，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定依據(jù)市場價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，司法監(jiān)督和司法化解糾紛的渠道被明確規(guī)定。這些革新為實(shí)現(xiàn)行政征收主體和被征收主體之間談判能力的平衡、維護(hù)程序正義和獨(dú)立價(jià)值、規(guī)范和約束行政征收權(quán)力都提供了強(qiáng)有力的制度支撐。盡管行政征收和行政征用存在著巨大的差別，但兩個(gè)制度的設(shè)計(jì)初衷、運(yùn)行程序、保障機(jī)制等方面存在著高度的相似，因此“新拆遷條例”的諸多新規(guī)定，完全可以作為解決我國行政征用問題和完善的立法借鑒。

一、我國行政征用立法現(xiàn)狀

目前我國行政征用立法主要散見各單行法規(guī)之中，下面分門別類地予以分析。

（一）憲法中有關(guān)行政征用的規(guī)定

1982年，我國《憲法》包含有關(guān)行政征用原則性的規(guī)定是其第10條第3款：國家可以依照法律規(guī)定征用土地滿足公共利益需要。2004年的第四次修憲將此條修改為：國家可以依照法律規(guī)定征收或者征用土地，并且需要滿足公共利益這個(gè)條件，還要給予補(bǔ)償。并在13條規(guī)定：為了維護(hù)公共利益，國家可以征收或者征用公民的私有財(cái)產(chǎn)，但要給予補(bǔ)償。

（二）資源管理領(lǐng)域法規(guī)對行政征用的規(guī)定

《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：國家可以依法征用集體所有的土地來滿足公共利益的需要。并在第5章規(guī)定了征用的具體制度?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對土地征用的具體實(shí)施規(guī)定在第25條，[1]對土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的規(guī)定在第26條。[2]《森林法》第18條規(guī)定：進(jìn)行勘查、開采礦藏或者其他建設(shè)項(xiàng)目，需要征用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府的林業(yè)主管部門審核，建設(shè)用地的審批手續(xù)依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理?！恫菰ā返?9條規(guī)定：因礦藏開采和工程建設(shè)征用集體所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照我國《土地管理法》的規(guī)定給予補(bǔ)償；并且應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)?！稘O業(yè)法》第14條規(guī)定：依照我國《土地管理法》的規(guī)定，可以征用非國家所有的水域、灘涂?！睹禾糠ā贰ⅰ峨娏Ψā芬灿姓饔猛恋氐臈l款。

（三）針對房屋征用的法律規(guī)定

《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：為了滿足國家建設(shè)的需要，可以對城市私有房屋征用，但必須給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。為了體現(xiàn)對歸僑僑眷的特殊保護(hù)，《歸僑僑眷保護(hù)法》第10條規(guī)定：在國家建設(shè)需要的情況下，可以對歸僑、僑眷的國內(nèi)私有房屋征用、拆遷?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》第103條和《香港特別行政區(qū)基本法》第105條做了類似的規(guī)定，征用財(cái)產(chǎn)必須依據(jù)該財(cái)產(chǎn)當(dāng)時(shí)實(shí)際價(jià)值予以補(bǔ)償。

（四）國防戒嚴(yán)需要的法律規(guī)定

《國防法》第48條規(guī)定：為了滿足國防動員的需要，可以對設(shè)備設(shè)施、交通工具和其他物資進(jìn)行征用，但由縣級以上人民政府對被征用者給予適當(dāng)補(bǔ)償?！督鋰?yán)法》第17條規(guī)定：為了順利完成戒嚴(yán)任務(wù)，縣級以上人民政府可以根據(jù)需要臨時(shí)征用所需的設(shè)備、物資、設(shè)施等，戒嚴(yán)結(jié)束，能夠歸還予以歸還，不能歸還要給予相應(yīng)補(bǔ)償?！秶野踩ā返?條第2款規(guī)定：為維護(hù)國家安全的需要，可以優(yōu)先使用交通通信工具、場地和建筑物，用后能夠歸還予以歸還，不能歸還要支付適當(dāng)費(fèi)用。

（五）抗險(xiǎn)救災(zāi)需要的法律規(guī)定

《防震減災(zāi)法》第32條規(guī)定：在發(fā)生強(qiáng)震后，為了保障搶險(xiǎn)救災(zāi)的順利開展，可以臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備，事后能夠歸還予以歸還，不能歸還要給予適當(dāng)補(bǔ)償。《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定：因處理核事故的緊急需要，有權(quán)征用急需的設(shè)備、器材和其他物資，使用后及時(shí)歸還，無法歸還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?！秱魅静》乐畏ā返?5條規(guī)定：為了控制傳染病疫情的蔓延，有權(quán)臨時(shí)征用房屋、交通工具和必須的設(shè)備設(shè)施。《防洪法》第45條規(guī)定：根據(jù)防汛抗洪的需要，有權(quán)調(diào)用物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具和人力，汛期結(jié)束后應(yīng)當(dāng)歸還，無法歸還的，要給予適當(dāng)補(bǔ)償。

（六）其他有關(guān)行政征用的相關(guān)法律及規(guī)章

《物權(quán)法》第44條規(guī)定：在搶險(xiǎn)、救災(zāi)等非常時(shí)期緊急需要的物資，可以征用財(cái)產(chǎn)，使用后予以返還，財(cái)產(chǎn)毀損的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！秾＠ā返?4條第2款規(guī)定的強(qiáng)制許可制度，比照第1款處理，[3]可以理解為對專利的行政征用?！毒旆ā芬?guī)定：為了偵查犯罪，可以征用交通通訊工具以及場地和建筑物。國土資源部令第10號發(fā)布的《征用土地公告辦法》，主要規(guī)定了土地征用的方案、補(bǔ)償及安置工作。

綜合以上可以看出，我國憲法對行政征用給予了原則性規(guī)定，其他單行法規(guī)在各自領(lǐng)域根據(jù)自身的情況，對行政征用做了相應(yīng)的規(guī)定。從行政征用法律規(guī)定的涉及領(lǐng)域可以看出，行政征用在行政管理活動中運(yùn)用得非常普遍和廣泛，這也驗(yàn)證了研究行政征用法律制度的重要性。但由于缺乏行政征用領(lǐng)域的單行法，因此分散于各領(lǐng)域法規(guī)中的行政征用條文缺乏關(guān)聯(lián)性，行政征用使用的前提條件、相關(guān)程序和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也千差萬別，這必然會增加上述條文在實(shí)踐中貫徹的難度。

二、完善行政征用的法律體系

我國行政征用存在的問題緣于我國現(xiàn)行行政征用法規(guī)的不完善，相關(guān)規(guī)定均分散在各單行法規(guī)中，因此亟待頒布統(tǒng)一法規(guī)，整合現(xiàn)有分散立法。

鑒于行政征用在推動國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性，發(fā)達(dá)國家一般都是通過專門的立法予以規(guī)范。如法國專門制定的《公用征收法典》，日本的《土地征用法》，雖然法律的稱謂上存在差異，但都詳細(xì)規(guī)定了本國行政征用行為的內(nèi)容，對行政征用的程序規(guī)定特別突出。缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的弊端是各單行立法之間容易發(fā)生沖突，后果是行政征用實(shí)踐混亂甚至無所適從。目前，我國的行政征用制度發(fā)展還很不成熟，故而立法應(yīng)采用統(tǒng)一法典與單行法相結(jié)合的方式更具有可行性。

筆者認(rèn)為，我國立法制定統(tǒng)一行政征用法典應(yīng)該涵蓋如下內(nèi)容：行政征用權(quán)行使主體、行政征用權(quán)的設(shè)定、行政征用的條件、行政征用的范圍、基本原則、行政征用一般程序、補(bǔ)償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等內(nèi)容。為了配合統(tǒng)一法典的實(shí)施，應(yīng)設(shè)立單行法，這些單行法要依據(jù)統(tǒng)一法規(guī)定設(shè)立，針對復(fù)雜多變的具體情況，作出靈活的規(guī)定，如適用特殊情況下的征用特別程序等內(nèi)容。既要避免單行法之間出現(xiàn)真空地帶，又要防止重復(fù)立法，還要避開法律之間的沖突，實(shí)現(xiàn)總體協(xié)調(diào)。國家發(fā)展公共事業(yè)所必需的資源，只有選擇行政征用的方式，才是國家在市場無法發(fā)揮作用配置社會資源的情況下，發(fā)揮國家公權(quán)力獲取社會資源的主要方式。故而，制定行政征用法典中要包括“有限政府”思想，還要規(guī)定實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)又要保障私益的實(shí)現(xiàn)。唯有如此，才能使我國行政征用實(shí)踐面臨的諸多問題得到有效解決，以利于實(shí)現(xiàn)行政征用法律制度整體協(xié)調(diào)，從而達(dá)到更好地實(shí)現(xiàn)公共利益與更好地保護(hù)私益的平衡發(fā)展。

此外，應(yīng)整合現(xiàn)有法律中的征用條款。首要遵循的原則就是不能違反行政征用的一般原則，保持制度整體上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。但畢竟行政征用橫跨行政管理的多個(gè)領(lǐng)域，因此，應(yīng)當(dāng)允許單行法根據(jù)實(shí)際需要做出變通、靈活的規(guī)定。比如《物權(quán)法》中規(guī)定行政征用的適用前提，就限制在因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要這種狹小的范圍，但其后規(guī)定的“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”，是需要在統(tǒng)一的行政征用法下進(jìn)行細(xì)化的，具體要明確征用的主體、被征用主體的權(quán)利以及行政征用具體適用程序和補(bǔ)償程序。如果沒有后面的工作，這個(gè)法條可能就只是個(gè)參照國外立法為追求法律體系完整而規(guī)定的可有可無的擺設(shè)。即便真的適用這項(xiàng)法律條文，在很多細(xì)節(jié)方面都是無法可依，可能會讓處于這種法律關(guān)系之中的雙方都無所適從，也不能對自己行為的后果做出明確的預(yù)期。因此，在行政征用基礎(chǔ)理論研究深入和相應(yīng)法律頒行的前提下，對分散于眾多單行法中的條文進(jìn)行整合和細(xì)化，既是一項(xiàng)繁重的任務(wù)，也是一個(gè)必須解決的問題。

三、明確行政征用法律制度中的公共利益

我國現(xiàn)行憲法、行政法規(guī)中，在限定行政征用的適用條件時(shí)，一般都規(guī)定了為了公共利益的需要，但對于什么是公共利益卻都沒有進(jìn)一步給出明確的定義，同時(shí)也沒有對公共利益的具體表現(xiàn)情形作出明確的規(guī)定。正是因?yàn)樵诜ㄒ?guī)上缺乏對公共利益的準(zhǔn)確含義進(jìn)行界定，公共利益的話語權(quán)和解釋權(quán)都被掌握在行政主體手中，而行政主體在實(shí)際行政征用活動中，經(jīng)?；诟鞣N其他利益考量，對公共利益做出有利于自己的解釋，自由裁量權(quán)行使得過于寬泛，甚至有時(shí)是借公共利益之名，行侵犯相對人合法權(quán)益之實(shí)。因此，必須在立法中明確界定公共利益。

公共利益由于其抽象性和不確定性，對其進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，可能從理論上能夠進(jìn)行闡釋，但法律應(yīng)該考慮其操作性。因而單純定義的方法，很難避免公共利益在實(shí)踐操作中被隨意解釋。為了解決立法上出現(xiàn)的普適性和操作性之間的緊張關(guān)系，較好的方法是概括性的規(guī)定再加列舉具體情形。比如在日本的 《土地征用法》中就詳細(xì)列舉了35項(xiàng)共49種具體情況，從而較為有效地解決了如何界定公共利益的問題。我國現(xiàn)行的法規(guī)，既缺乏總括性規(guī)定，也缺乏具體情形的細(xì)化規(guī)定。最近頒布的“新拆遷條例”有了明顯的進(jìn)步，在該條例的第8條用5個(gè)條款外加一個(gè)兜底條款的形式，明確符合公共利益，可以進(jìn)行房屋征收的情形。①《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！北M管“新拆遷條例”是關(guān)于行政征收的，但對于完善行政征用活動中的公共利益明確界定具有重要的借鑒意義?？傊?，在完善行政征用過程立法中，可以借鑒“新拆遷條例”的做法，將行政征用中可能的公共利益情形予以分條列明，再輔以司法解釋和典型案例，那么公共利益界定不清、濫用行政征用權(quán)的現(xiàn)象就會明顯改善。

四、完善行政征用程序

法定的程序是行政行為本身符合法律規(guī)定的要件之一，行政相對人利益需要規(guī)范的行政程序保護(hù)。然而，我國行政征用立法重要內(nèi)容之一的行政征用程序一直不夠完善，除土地征用方面外，其他方面的都缺乏征用程序。程序缺位已成為我國行政執(zhí)法實(shí)踐的桎梏。為改變我國重實(shí)體輕程序的立法缺陷，除了我國憲法需要規(guī)定征用必須有法律依據(jù)并且遵循法定程序方可進(jìn)行外，沒有其他途經(jīng)可言。有了憲法保駕護(hù)航，公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)才能真正得到保護(hù)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)才能有序發(fā)展。

（一）立法設(shè)定公共利益的程序

行政征用相關(guān)立法及執(zhí)法實(shí)踐表明，我國缺乏界定公共利益的程序規(guī)定。行政征用作為剝奪或限制相對人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，具有單方?jīng)Q策性和強(qiáng)制性，必須嚴(yán)格界定其目的是為了滿足公共利益的需要。法定的程序具有正當(dāng)性，可以限制行使權(quán)力的隨意性，而確認(rèn)的公共利益是程序正當(dāng)性的前提。如在土地征用實(shí)踐中，要對所征用土地基于“公共利益”統(tǒng)一列出清單，并且界定征用土地建設(shè)項(xiàng)目的公益性。相關(guān)行政征用權(quán)主體可以借鑒日本允許行政相對人參加到土地征用的程序中。相應(yīng)的審批機(jī)構(gòu)應(yīng)通過聽證會的形式、網(wǎng)絡(luò)投票形式、走訪相關(guān)部門、專家、群眾等形式廣泛聽取民意，在匯集多方智慧基礎(chǔ)上，將土地征用相關(guān)文書發(fā)回項(xiàng)目所在地，明確告知行政相對人征用土地的范圍和用途，再次聽取行政相對人意見。

（二）完善行政征用公告及通知程序

由于我國的兩公告在內(nèi)容上有重疊之處，故將二者該合并合并，該修改修改，該廢除就廢除，進(jìn)一步提高行政效率。而對于登記形式，可由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一對農(nóng)民情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，將由農(nóng)民個(gè)體登記改為由集體經(jīng)濟(jì)組織為單位進(jìn)行登記。這種方法便民高效，可以節(jié)約行政成本，提高制度運(yùn)行效能。

（三）完善評估程序和相應(yīng)的救濟(jì)程序

目前在具體的行政征用實(shí)踐中，經(jīng)常引發(fā)糾紛的原因是由于對被征用財(cái)產(chǎn)的估值程序及救濟(jì)程序設(shè)置不夠完善，對被征用財(cái)產(chǎn)的評估價(jià)值過低，嚴(yán)重偏離市場價(jià)格，最終導(dǎo)致相對人不能獲得公平補(bǔ)償。發(fā)生糾紛之后，也不能通過正常的救濟(jì)程序進(jìn)行補(bǔ)救。在這一點(diǎn)上，可以借鑒“新拆遷條例”上的規(guī)定，明確規(guī)定評估必須以市場價(jià)格作為基準(zhǔn)，①《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第19條規(guī)定：“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定?！钡?3條：“對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！币?guī)定評估機(jī)構(gòu)的選定方法，②《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第20條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！睂υu估價(jià)值不服的公平救濟(jì)程序。③《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第25條規(guī)定：“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟?！?/p>

五、完善行政征用補(bǔ)償?shù)姆芍贫?/h2>

我國目前行政征用補(bǔ)償法律制度存在的問題與行政征用存在的問題較為類似，都缺乏統(tǒng)一的單行立法，現(xiàn)行法律規(guī)定過于分散和零碎。同時(shí)，由于行政征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)高低和是否落實(shí)到位，和被征用人的利益能否得到較好的維護(hù)息息相關(guān)，我國行政征用補(bǔ)償法律制度的滯后，也直接影響到了補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐操作，引發(fā)了許多糾紛。因此，應(yīng)適時(shí)制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》。目前，行政征用在現(xiàn)實(shí)中被廣泛運(yùn)用，遍布行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，而每一種類的行政征用都要涉及到補(bǔ)償問題，同樣也面臨著公平補(bǔ)償問題。行政補(bǔ)償是對合法行政行為侵害的補(bǔ)償，行政征用和行政征收只是種類繁多的行政行為中的兩個(gè)類別，同時(shí)行政補(bǔ)償直接關(guān)涉利益分配，十分敏感和重要，因而有必要在行政法領(lǐng)域，就行政補(bǔ)償問題制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》。正是基于這樣的考慮，本文的研究主題只是行政征用，但在補(bǔ)償問題上，卻跳出了這個(gè)范圍，大膽地主張制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，從而使所有種類的行政行為補(bǔ)償有法可依。

目前，世界各國關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ街饕腥N：第一種是統(tǒng)一立法模式，即制定一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，或者將補(bǔ)償和國家賠償并列規(guī)定在國家責(zé)任法中；第二種是分散立法模式，即將補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定散見于各個(gè)具體的行政管理單行法規(guī)中，這種模式一般和憲法司法化①日本采用了第二種模式。為了解決總體性規(guī)定缺失問題，日本憲法第29條第3款關(guān)于因公用收用及公用限制必須予以正當(dāng)補(bǔ)償規(guī)定，任何人可以據(jù)此向法院起訴，法院也可以據(jù)此對具體案件做出判決?；蛘吲欣贫娶谟⒚婪ㄏ祰矣捎趯?shí)行判例制度，因此法官可以在具體案件的判決過程中，抽象出行政補(bǔ)償?shù)囊话阈砸?guī)則，同樣也可以有效地解決總體性規(guī)定缺失問題。相結(jié)合；第三種是統(tǒng)一和分散相結(jié)合的模式，既有行政補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一立法，同時(shí)根據(jù)具體管理領(lǐng)域的需要，做出特別的補(bǔ)償規(guī)定。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，第三種模式較為有效地解決了原則和具體之間的矛盾。因而完善我國的行政補(bǔ)償領(lǐng)域的法律制度，建議采用第三種模式。統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》應(yīng)對行政補(bǔ)償?shù)囊话阈詥栴}做出明確的規(guī)定，比如行政補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、原則、侵害行為類型、責(zé)任構(gòu)成要件等。

目前我國的行政補(bǔ)償主要適用于土地征用、房屋拆遷和移民三個(gè)領(lǐng)域，為了更好地實(shí)現(xiàn)公益和私益的平衡，可以將適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要逐漸向市場公平價(jià)格靠攏，補(bǔ)償數(shù)額要逐漸涵蓋直接損失和間接損失。補(bǔ)償方式以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，輔以其他形式，比如返還財(cái)產(chǎn)、政策優(yōu)惠、稅收減免、就業(yè)照顧、技術(shù)支持、貸款扶持等多種形式。總之，從行政補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)上看，我國近年來經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，財(cái)政收入和綜合國力穩(wěn)步增長。從行政補(bǔ)償?shù)挠^念基礎(chǔ)上看，公民權(quán)利意識不斷強(qiáng)化，適當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償也是改善民生，藏富裕民的重要手段。從行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ɑA(chǔ)上看，行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論研究不斷地走向深入，原有存在于單行法律法規(guī)的行政補(bǔ)償制度也為體系化和統(tǒng)一立法奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。因而制定一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，不僅很有必要，而且還存在可行性。

六、完善行政征用的保障法律制度

行政征用的保障法律制度主要分為兩部分，一是權(quán)利救濟(jì)法律制度。在被征用人的權(quán)益受到損害時(shí)，應(yīng)有正當(dāng)?shù)谋磉_(dá)訴求的渠道，有相應(yīng)的法律程序可以進(jìn)行救濟(jì)。二是行政征用監(jiān)督法律制度。權(quán)力還需用權(quán)力加以制約才會更加有效。建立和完善權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、專門行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法監(jiān)督非常必要。行政征用在具體實(shí)踐中引發(fā)了很多問題，行政主體濫用權(quán)力和被征用一方權(quán)益得不到保障是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。實(shí)踐表明，過分強(qiáng)調(diào)行政征用主體的自律而忽視權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督法律制度的做法是不可取的。

（一）完善行政征用權(quán)利救濟(jì)法律制度

⒈明確受理范圍。在具體的行政征用活動中，由于涉及主體眾多，尤其是征用對象為土地、房屋等不動產(chǎn)時(shí)，法律關(guān)系更加復(fù)雜，糾紛的種類難以梳理，客觀上增加了權(quán)利受到侵害之后尋求救濟(jì)的難度。從法律和理論上講，行政征用是行政主體為了維護(hù)公共利益的需要而進(jìn)行的具體行政行為，因而一旦在行政征用中發(fā)生糾紛，當(dāng)事人可以通過行政復(fù)議和行政訴訟尋求救濟(jì)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，很多行政征用糾紛不能得到很好的解決，當(dāng)事人經(jīng)常是告狀無門，找不到權(quán)利救濟(jì)的暢通渠道。其中一個(gè)重要的原因就是，目前的行政復(fù)議法和行政訴訟法以及相關(guān)的司法解釋，盡管已經(jīng)通過列舉加概括的方式規(guī)定了受理范圍，③1999年 《行政復(fù)議法》、2007年 《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、1990年《行政訴訟法》和2000年最高院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中都同時(shí)具備兩個(gè)條款，一個(gè)條款是總括性條款，位置一般比較靠前，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害合法權(quán)益時(shí)，可以救濟(jì)。另一個(gè)條款是在詳細(xì)列舉受理范圍的時(shí)候，最后的一個(gè)兜底條款，規(guī)定行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以救濟(jì)。但并沒有明確列明行政征用的受案范圍。從立法宗旨和受案范圍的相關(guān)條文上看，一旦發(fā)生行政征用糾紛，當(dāng)事人可以有救濟(jì)的渠道。但當(dāng)事人真正尋求救濟(jì)時(shí)，因?yàn)槭芾矸秶懦囊?guī)定、④最高院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第1條中就明確規(guī)定：“……(三)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；(四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。糾紛種類的復(fù)雜、利益糾葛以及地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)考慮等種種原因，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院會以不屬于受理范圍為借口不予立案。因此，有必要在基礎(chǔ)理論研究上，分門別類地研究行政征用糾紛的類別和法律屬性。在具體立法上，將行政征用中發(fā)生的符合進(jìn)入行政救濟(jì)的糾紛明確為受理范圍。明確的方法有兩種，一種是借鑒“新拆遷條例”第26條的規(guī)定，①《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第26條第3款明確規(guī)定：“被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！痹谥贫ǖ男姓饔梅ɑ蛘咝姓a(bǔ)償法等單行法規(guī)中明確規(guī)定。另一種是修改權(quán)利救濟(jì)法中的相關(guān)規(guī)定，就是直接修改《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中受理范圍的條款，明確將相應(yīng)糾紛納入受理范圍。更加穩(wěn)妥的辦法，就是通過修改相應(yīng)的解釋和實(shí)施條例達(dá)成相應(yīng)目的。

⒉明確案件屬性。雖然行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻迥然。有的案件實(shí)質(zhì)上是民事爭議案件或是行政爭議案件，有的案件中行政爭議與民事爭議的處理可以分開，而有時(shí)二者卻不能分開。正是因?yàn)橄嚓P(guān)法規(guī)中沒有將行政征用糾紛明確列為受理范圍，在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)常將補(bǔ)償糾紛等視為民事糾紛，作為民事案件加以處理。本來在行政征用中，行政主體就處于強(qiáng)勢地位，如果將其作為普通民事主體之間發(fā)生的糾紛進(jìn)行處理，行政復(fù)議法和行政訴訟法中關(guān)于平衡主體間的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，比如行政主體的特殊舉證責(zé)任②《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！钡?3條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！本筒粫l(fā)生作用，行政征用中的主體之間力量失衡勢必在救濟(jì)中得以延續(xù)。

（二）完善行政征用的監(jiān)督法律制度

現(xiàn)實(shí)生活中行政主體濫用行政征用的權(quán)力和自由裁量權(quán)過于隨意是突出的問題，這就需要運(yùn)用監(jiān)督機(jī)制加以制約。建立和完善權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、專門行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法監(jiān)督非常必要。此外還要發(fā)動整個(gè)社會的力量來監(jiān)督行政征用。

目前的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和專門行政機(jī)關(guān)監(jiān)督都有相應(yīng)的機(jī)關(guān)和制度，關(guān)鍵是落實(shí)到位和切實(shí)履行監(jiān)督職能。從權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能履行上看，一種是對行政征用的法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查，也即對抽象行政行為進(jìn)行審查，監(jiān)督的具體方式有備案、審查、撤銷和修改等。另一種是對行政征用的具體活動行使監(jiān)督，行使方式是通過質(zhì)詢及建議實(shí)現(xiàn)對違法、失職行為的監(jiān)督。從專門行政機(jī)關(guān)監(jiān)督職能履行上看，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以接受舉報(bào)和主動調(diào)查，對行政征用中違法、失職行為進(jìn)行查處。審計(jì)機(jī)關(guān)主要通過審計(jì)，對違法財(cái)務(wù)支出行為進(jìn)行處理和處罰。從司法監(jiān)督職能履行上看，首先是建立常態(tài)化機(jī)制，不能將被征用人正常的救濟(jì)渠道關(guān)閉。其次是對于審理案件過程中違法、瀆職行為應(yīng)移送有權(quán)機(jī)關(guān)予以懲處。加強(qiáng)社會監(jiān)督，立法保障被征用人行政征用過程參與權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)及監(jiān)督權(quán)，杜絕征用權(quán)肆意。要對被征用人參與行政征用補(bǔ)償過程給予特別法律保障。采取多種渠道及手段，通過媒體公告、信息公開、聽證會等形式，發(fā)動社會力量對行政征用過程實(shí)現(xiàn)全方位的有效監(jiān)督，以限制行政征用權(quán)力的濫用。

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