社會保障城鄉(xiāng)一體化的路徑選擇

□ 熊金才，蔡才昂

（汕頭大學，廣東 汕頭 515063； 汕頭市社會工作部，廣東 汕頭 515063）

社會保障制度是現(xiàn)代社會的一項基本制度，雖然受社會類型和社會結(jié)構(gòu)的制約，但普惠和公平始終是該制度追求的價值目標。我國長期以來實行的城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度使農(nóng)民、農(nóng)民工及其子女處于社會保障體系的邊緣，無法與城鎮(zhèn)居民平等地享有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)救濟和社會救助等公共資源，由此產(chǎn)生的機會不平等拉大了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)對立，激化了社會矛盾，因此，必須從制度上予以根除。

一、社會保障城鄉(xiāng)一體化的必要性

社會保障城鄉(xiāng)一體化是指社會保障制度的設計、運行和管理等應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一體規(guī)劃，全面覆蓋，使國民不分城鄉(xiāng)，均平等享有與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社會保障資源。社會保障城鄉(xiāng)一體化的目標是建立制度完善、項目齊全、覆蓋全面、標準統(tǒng)一、管理高效、機制健全、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體的社會保障機制，形成具有中國特色、符合轉(zhuǎn)型中國社會實際的城鄉(xiāng)一體化社會保障和社會救助體系，確保城鄉(xiāng)居民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，達到社會保障普惠和公平之目標。

（一）經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型之需要

社會保障的水平和保障機制受社會類型和社會結(jié)構(gòu)的制約。在以自給自足的自然經(jīng)濟為主導的鄉(xiāng)土親密型農(nóng)耕社會，商品經(jīng)濟不發(fā)達，社會分工少，城市化程度低，人口流動小，家庭成員間的關(guān)系密切。家庭不僅是個人生產(chǎn)、生活的組織體，亦是社會制度的基礎(chǔ)和國家治理的基本單位，為家庭成員提供包括生老病死等全方位的保障。中國社會在由鄉(xiāng)土親密型農(nóng)耕社會向松散型城鎮(zhèn)化工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，社會分層與分化明顯，人口流動加劇、城鄉(xiāng)差距和貧富差距擴大，①據(jù)中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的 《中國城市發(fā)展報告（4）——聚焦民生》顯示，我國城鄉(xiāng)收入差距比由1980年的2.49：1擴大至2010年的3.23：1，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。家庭的保障能力弱化，由此呼喚家庭保障的社會對接機制。

（二）社會公平與公正之需要

迄今為止，我國城鎮(zhèn)社會保障制度已基本建立，且涵蓋了社會保障的所有項目，而農(nóng)村社會保障僅包括五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助、優(yōu)撫安置等，養(yǎng)老、醫(yī)療和社會救助在一些農(nóng)村地區(qū)基本處于空白狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度剝奪了農(nóng)民平等享有社會公共資源的權(quán)利，加重了農(nóng)民的負擔，惡化了農(nóng)民的生存環(huán)境，降低了農(nóng)民的生活質(zhì)量，影響了農(nóng)民及其子女的發(fā)展，是農(nóng)村未成年人輟學、流動、流浪和犯罪的重要促成因素之一。在社會轉(zhuǎn)型期，由于人們權(quán)利意識的增強，城鄉(xiāng)分治所造成的社會不公引發(fā)的社會矛盾凸顯。因此，通過社會保障制度的收入再分配功能，矯正失衡的權(quán)利義務關(guān)系，是促進社會公平必然的選擇。

（三）經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展之需要

城鄉(xiāng)差距導致數(shù)以億計的農(nóng)村青壯年流入城市，造成農(nóng)村勞動力的老年化和農(nóng)村的空心化，是城鄉(xiāng)差距、貧富差距的內(nèi)在制度根源。農(nóng)村青壯年勞動力向城市的轉(zhuǎn)移進一步削弱了農(nóng)村的競爭力和再造能力，造成城鄉(xiāng)差距的惡性循環(huán)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的失衡以及整體經(jīng)濟效益的低下。因此，探索農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的新模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進各生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動和優(yōu)化配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，既是城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的動力，也是扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)工業(yè)化造成的農(nóng)村發(fā)展滯后局面的理性選擇。

（四）社會和諧與穩(wěn)定的需要

社會保障是社會運行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧、社會公平與公正的重要制度保障。社會保障的城鄉(xiāng)一體化具有保障民生、穩(wěn)定社會和促進經(jīng)濟發(fā)展的多重價值。今日中國的市場經(jīng)濟雖不斷發(fā)展，但社會分層與分化也在加劇，特別是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制和二元社會保障制度等制度設計的不合理所造成的機會不平等、權(quán)益保障程度不平等導致的城鄉(xiāng)差距和貧富分化加劇了城鄉(xiāng)對立，不利于社會和諧與穩(wěn)定。因此，建立城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，運用社會保障的收入再分配功能平衡公共資源配置，是實現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定的重要制度手段和物質(zhì)基礎(chǔ)。

（五）社會治理模式創(chuàng)新之需要

在中國社會轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口流動等使二元經(jīng)濟體制和二元社會保障制度產(chǎn)生的社會治理問題日漸顯現(xiàn)。如何創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，實現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有機結(jié)合以及城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的雙贏模式，在解決農(nóng)村富余勞動力出路問題的同時，加大對農(nóng)業(yè)的投入的力度，促進社會主義新農(nóng)村建設，使農(nóng)民在中國社會工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進程中平等享有經(jīng)濟社會發(fā)展的果實，是社會治理模式和社會發(fā)展模式創(chuàng)新必須解決的戰(zhàn)略性問題。社會治理模式的創(chuàng)新是城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設的要求，而社會保障的城鄉(xiāng)一體化必然帶來社會治理模式的創(chuàng)新，二者是相輔相成、相得益彰的關(guān)系。

二、社會保障城鄉(xiāng)一體化的保障機制

社會保障制度是一個國際性和恒久性問題，也是一個民族性和時代性問題，受社會類型和社會結(jié)構(gòu)的制約。社會保障城鄉(xiāng)一體化是一個系統(tǒng)、復雜和長期的工程，需要政府引導、政策支持和法律保障的協(xié)同，需要人力、物力和財力的合力，也需要制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展模式的創(chuàng)新。沒有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)、公平的政治理念、合理的頂層制度設計、強有力的政策支持和健全的法律制度保障，中國社會保障的城鄉(xiāng)一體化就難以實現(xiàn)。

（一）奠定社會保障城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟基礎(chǔ)

社會保障城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，即協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，打破“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)、城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟體制壁壘，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的合理流動和優(yōu)化組合，形成城鄉(xiāng)互利互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是農(nóng)村經(jīng)濟體制的革新和城鎮(zhèn)化模式的創(chuàng)新。

1.破除城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制。在中國社會轉(zhuǎn)型的初期，經(jīng)濟社會的發(fā)展動力是依靠農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市，從而形成了相對發(fā)達的城鎮(zhèn)工業(yè)和發(fā)展嚴重滯后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。城鄉(xiāng)差距的不斷擴大和城鄉(xiāng)公平的缺失已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的實質(zhì)障礙。因此，破除城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制，制定城鄉(xiāng)一體發(fā)展的經(jīng)濟戰(zhàn)略，以密切城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系、強化城鄉(xiāng)經(jīng)濟合作，加快農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體發(fā)展的必由之路。

2.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式。我國目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍然以傳統(tǒng)的農(nóng)耕經(jīng)濟為主導，其特點是：規(guī)模小、效益低，市場機制不健全，農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品價格缺少定價權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟缺乏競爭力。①從社會保障支出占GDP的比重來看，西方國家社會保障和福利開支，20世紀90年代中期上升為占GDP的40%左右，北歐國家甚至已達到了50%，而我國2009年的社會保障支出僅為2906億元，占當年財政總支出的比重為3.8%。轉(zhuǎn)引自劉險峰.社會保障體系建設中的政府責任分析及其實現(xiàn)路徑［J］.山東經(jīng)濟戰(zhàn)略研究，2011，（09）.科學規(guī)劃城鎮(zhèn)化進程，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的動力。第一，通過農(nóng)村內(nèi)驅(qū)模式，增強農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。第二，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)模式，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、特色化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化。第三，通過政府外推型模式，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和合理布局。［1］第四，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的方式和內(nèi)涵，以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)人口的合理流動，平衡城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)。

（二）完善社會保障城鄉(xiāng)一體化的制度保障

目前，我國社會保障法制建設嚴重滯后，社會保障制度還不健全。盡管《社會保險法》已于2011年7月1日起正式施行，但其中的授權(quán)性、框架性的規(guī)定較多，有關(guān)社會保障配套法律法規(guī)的立法存在大量空白，對社會保障工作的開展無法提供強有力的保障。加之各地出臺的相互各異的地方性規(guī)章或執(zhí)行措施，更使得整個社會保障法規(guī)體系雜亂無序，增加了執(zhí)行上的難度，致使社會保障發(fā)展缺乏有效的法律保障。［2］我國的社會保障立法應著力解決下列問題：

⒈加強社會保障資金的制度規(guī)范。受經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和法律保障缺失的影響，當下中央財政和地方財政撥付的社會保障資金比重不明確，執(zhí)行不到位；社會保障的統(tǒng)籌層次低，無法實現(xiàn)縱向和橫向的資金調(diào)劑和以再分配的方式均衡各地社會保障資金的運行目標。因此，應通過法律規(guī)范調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，明確社會保障資金增長比例，增加社會保障投入；通過建立社會保障風險儲備金，每年從財政收繳的國有資產(chǎn)收益、預算外資金、國有土地有償使用收入中按比例充實社會保障風險準備金，充實社會保障資金儲備。

⒉提升社會保障工作的管理效率。長期以來，我國社會保障工作實行條塊分割的管理體制，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)。職能分散不利于社會保障措施的落實和社會保障工作的開展。此外，社會保障管理人才缺乏，管理效率低下，加之缺乏相應的激勵約束機制，社會保障運行效率低。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，相應經(jīng)辦機構(gòu)的工作范圍、服務對象、服務內(nèi)容和服務方式都將發(fā)生實質(zhì)性變化，因此，現(xiàn)有機構(gòu)無法適應規(guī)范化、信息化、專業(yè)化和社會化管理服務的要求。

⒊建立社會保障基金保值增值的長效機制。社會保障基金面臨高通脹、低收益和需求高增長問題，保值增值壓力大。應基于我國實際狀況，借鑒他國成功經(jīng)驗，探索建立社會保障基金保值增值的有效機制?？赏ㄟ^適當放寬資本市場投資的比率和拓展投資渠道等資本市場運作方式，實現(xiàn)保值增值。通過建立擴大社會保障基金規(guī)模的長效機制，如將一定數(shù)量的國有資產(chǎn)（包括國有企業(yè)股權(quán)、股份）和國有土地收益劃撥給社會保障基金，形成可持續(xù)的社會保障基金積累。

（三）強化社會保障城鄉(xiāng)一體化的政府責任

社會保障具有公益性和社會性特征以及調(diào)整收入分配的功能，其分配的是公共資源，增加的是公共利益，服務的是社會治理。政府作為社會管理者、公共利益的代表者和公共資源的分配者，是社會保障的核心責任主體。由于政府責任不到位，管理水平不高，社會保障制度發(fā)展的體制性障礙始終未能消除，社會保障法制建設嚴重滯后，社會保障財政投入尤其是農(nóng)村的社會保障財政投入嚴重不足，使得城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展失衡，農(nóng)村社會保障被邊緣化。①

政府在社會保障城鄉(xiāng)一體化建設過程中應當明確自身定位，找好切入點。第一，制度設計。在充分調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情，借鑒域外經(jīng)驗，制定好實施規(guī)劃，明確具體目標、步驟和措施。通過制度設計，清除社會保障城鄉(xiāng)一體化過程中的體制和機制障礙，如戶籍制度、用工制度等。第二，法律保障。社會保障城鄉(xiāng)一體化涉及收入的再分配和利益調(diào)整，必須依靠法律的強制性和權(quán)威性方能有效實施。中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)民個人財力極其有限，政府財政的投入、專項支持以及轉(zhuǎn)移支付等是農(nóng)村社會保障資金的主渠道，也是社會保障城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟保障。第三，社會保障基金的管理和運行。政府既是社會保障資金的主要提供者，也是社會保障基金的管理者和運行者。健全社會保障基金管理、監(jiān)督和運行機制，提升管理水平、管理效率和服務質(zhì)量，實現(xiàn)社會保障基金的保值和增值，提高保障能力，應是政府不可推卸的責任。

三、社會保障城鄉(xiāng)一體化實施規(guī)劃

在中國社會轉(zhuǎn)型期，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，社會階層結(jié)構(gòu)不合理，社會保障的城鄉(xiāng)一體化不可能一蹴而就。比如：我國現(xiàn)階段不可能整體移植西方發(fā)達福利國家的社會保障模式，建立 “從搖籃到墳墓”的全保制度。因此，制定科學的社會保障城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃，明晰社會保障城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的步驟是一體化進程的理性選擇。社會保障城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略步驟應當是：初期重點突破，中期整合銜接和終期城鄉(xiāng)并軌三個階段。

（一）初期重點突破

社會保障城鄉(xiāng)一體化建設初期宜關(guān)注城鄉(xiāng)居民，尤其是農(nóng)村居民對社會保障的最實際關(guān)切及社會保險跨地區(qū)移轉(zhuǎn)對接問題。通過對城鄉(xiāng)居民，特別是農(nóng)村居民最關(guān)切問題的突破，借助“碎片化”制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的“最低保障”和“底線公平”，［3］為社會保障城鄉(xiāng)一體化積累經(jīng)驗，創(chuàng)造條件。根據(jù)當下城鄉(xiāng)社會保障制度的實際情況，宜在下列方面率先突破：

⒈實現(xiàn)農(nóng)村居民最低保障目標。以農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障等最低保障為突破口，解決農(nóng)村孤寡老人、貧困家庭、殘缺家庭、空巢家庭、隔代家庭、留守老人、留守兒童的基本生活和疾病救助問題，構(gòu)建農(nóng)村社會保障的基本框架。探索建立以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為輔、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的多樣化的養(yǎng)老模式；建立政府組織引導，農(nóng)村居民參保、財政資助、集體扶持相結(jié)合的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村特困人群醫(yī)療救濟（助）基金；制定農(nóng)村居民最低生活保障標準，落實對農(nóng)村弱勢人群的最低生活保障制度。

⒉探索農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)社會的路徑。“戶籍歧視”使農(nóng)民工不能平等享有社會保障資源，不能有效融入城鎮(zhèn)社會，有違公平與公正，嚴重損害了農(nóng)民以及農(nóng)民工子女平等享有社會保障的權(quán)益，剝奪了其平等發(fā)展的機會，削弱了其成年后的社會競爭力，是輟學、留守兒童、流浪兒童、童工及未成年人犯罪的重要促成因素。各地政府可根據(jù)農(nóng)民工的職業(yè)特點、收入狀況、流動程度及定居城鎮(zhèn)的實際情況，將農(nóng)民工群體進行細分，促進農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)社會。對職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入和住所的農(nóng)民工，可直接納入城鎮(zhèn)職工社會保險體系；對失地農(nóng)民，可探索采取以“土地換保障”模式。

（二）中期整合銜接

中期整合銜接實現(xiàn)由“統(tǒng)分融合”向“基本統(tǒng)一”、由“最低保障”向“基本保障”的轉(zhuǎn)變：即在初期建設的基礎(chǔ)上將各項保險制度逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一；在初期實現(xiàn)“最低保障”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的基本保障，在初期碎片化制度重點突破的基礎(chǔ)上，整合城鄉(xiāng)社會保障體系，使居民不分城鄉(xiāng)，均獲得基本的社會保障，實現(xiàn)“基本保障”和“適度公平”。

⒈健全農(nóng)村社會保險體系。健全農(nóng)村社會保險體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的關(guān)鍵。各地應根據(jù)本地實際，在解決農(nóng)村居民最低保障問題的基礎(chǔ)上，分地區(qū)、分項目、分重點、分階段建立城鄉(xiāng)銜接的社會保險制度，按照“進得來、繳得起、養(yǎng)得了、能銜接、可轉(zhuǎn)移”的原則制定相關(guān)參保政策和財政補貼制度。［4］通過中期建設，農(nóng)村社會保障項目應當涵蓋《社會保險法》所規(guī)定的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)救濟和社會救助等。

⒉完善社會保險轉(zhuǎn)移和銜接制度。當下我國社會保險各項目的繳費標準、待遇水平及政策措施等存在地區(qū)差異，勞動力流動時社會保險的移轉(zhuǎn)和對接不暢，應按照整體規(guī)劃、分層推進的方式，對現(xiàn)行社會保險體系進行梳理和調(diào)整，制定社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。城鄉(xiāng)社會保險制度的對接主要是城鄉(xiāng)分制的相同項目的制度對接，即在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)分別實行的相同社會保險制度（項目）之間在資金籌集、賬戶轉(zhuǎn)移、待遇給付以及管理等方面轉(zhuǎn)接、對接直至統(tǒng)一的過程。［5］

（三）終期城鄉(xiāng)并軌

社會保障城鄉(xiāng)一體化建設的終極目標是：建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項目齊全、覆蓋全面、機制健全、公平公正和可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體化社會保障制度，達成社會保障普惠和公平之目標。第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。實現(xiàn)不分城鄉(xiāng)、人人均能平等地享有基本社會保障的目標。第二，項目齊全。社會保障項目應當涵蓋養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)救濟和社會救助等，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第三，管理統(tǒng)一。建立城鄉(xiāng)一體、全國統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，對社會保障事項進行統(tǒng)一決策、宏觀調(diào)控，實施全國一體的社會保障網(wǎng)絡。［6］第四，保障機制健全。建立完備的社會保障基金國家支持和統(tǒng)籌制度、資金個人繳納制度、保障基金管理和監(jiān)督制度、保值增值機制和信息公開制度，實現(xiàn)社會保障基金管理的規(guī)范化、信息化和專業(yè)化。城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設除實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項目齊全、管理統(tǒng)一和保障機制健全四個目標外，顯著標志是形成具有中國特色、符合轉(zhuǎn)型中國社會實際的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老、醫(yī)療和社會救助體系。

⒈城鄉(xiāng)一體化社區(qū)養(yǎng)老服務體系。建立以社區(qū)為載體，以社區(qū)基層組織為主導，以社區(qū)資源為基礎(chǔ)，由國家、社區(qū)、家庭和個人等多途徑提供人、財、物支持的綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務體系，［7］為老人提供日間護理、醫(yī)療保健、家務服務和文化娛樂服務等，從根本上解決當下城鄉(xiāng)老人養(yǎng)老所面臨的精神贍養(yǎng)缺失、生活照護缺位和經(jīng)濟供養(yǎng)不足問題。社區(qū)養(yǎng)老服務具有公益性和福利性，契合中國的政治體制、經(jīng)濟體制、文化傳承、社會類型、社會結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實國情。相較機構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老服務具有低成本、廣受益、主體多元和社會參與度高等優(yōu)勢，能夠最大限度緩解家庭養(yǎng)老壓力，提升養(yǎng)老質(zhì)量，實現(xiàn)老年社會福利。

⒉城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保障體系。第一，實現(xiàn)基本醫(yī)療保障的普惠和公平。將整合銜接期城鄉(xiāng)分割的新農(nóng)合制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度融合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在“參保范圍、籌資標準、保障水平、服務水平”等方面的統(tǒng)一。第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度。通過整合碎片化醫(yī)療保障制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險經(jīng)辦管理，統(tǒng)一管理隊伍，統(tǒng)一管理辦法，統(tǒng)一費用結(jié)算和服務監(jiān)管，統(tǒng)一信息網(wǎng)絡，降低管理成本，提高管理效率，提升制度的公平性。［8］第三，建立長效的農(nóng)村醫(yī)務人員保障機制。農(nóng)村醫(yī)療、衛(wèi)生水平的提高是醫(yī)療保障城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)，應當通過強化政府責任，發(fā)揮政府對城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，平衡城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置；通過政府增加投入，完善農(nóng)村醫(yī)務人員和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的保障措施，確保農(nóng)村醫(yī)生的待遇和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件與中國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。

⒊城鄉(xiāng)一體化社會臨時救助體系。臨時救助是指最低社會保障和基本社會保障之外的因各種特殊原因基本生活出現(xiàn)暫時困難或生存面臨危機的家庭或個人所享有的臨時性、補充性救助。臨時救助解決特殊困難群體的生活、生存問題，是最基本的民生，有助于彌補社會保障制度之不足，提升社會整體的抗風險能力和生存安全感。完善的社會臨時救助體系包括：第一，臨時救助基金保障。通過中央、地方和社會等不同路徑，健全臨時救助基金籌措機制，保障臨時救助資金的投入。第二，臨時救助制度保障。通過國家立法，完善臨時救助制度，各地結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定或完善臨時救助制度的實施辦法或?qū)嵤┘殑t。第三，臨時救助管理機制。明確臨時救助的對象、范圍、標準、受理、審核、審批及發(fā)放程序，保障臨時救助的及時、有效、公開、公平和公正。第四，臨時救助網(wǎng)絡。建立包括居委會、村委會、社區(qū)、志愿組織、基層政府和公益機構(gòu)在內(nèi)的臨時救助網(wǎng)絡，積極實施臨時救助工作。

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