重大事項社會穩(wěn)定風險評估的法治保障研究

□ 付翠蓮

（浙江海洋學院， 浙江 舟山 316004）

當前，我國正處于從改革開放以來的“普遍受益”向“利益調(diào)整”的加速轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，利益格局面臨重大調(diào)整。伴隨著全球風險社會的到來，我國社會中的不確定因素日漸增多，許多社會矛盾特別是因土地征用、房屋拆遷、企業(yè)重組改制、庫區(qū)移民安置、環(huán)境污染等問題引發(fā)的群體性事件呈持續(xù)多發(fā)態(tài)勢，可能導致社會失范進而造成社會危機，影響社會穩(wěn)定及經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。筆者認為，要充分體現(xiàn)重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的有效性，還需要建立起與重大事項社會穩(wěn)定風險評估相一致的法治保障體系。

一、開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估是建設(shè)法治政府的必然要求

重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制是指對重大事項在制定、出臺及實施后可能發(fā)生的危害社會穩(wěn)定的諸因素進行分析，評估發(fā)生危害社會穩(wěn)定的頻率，對不同的風險進行管理，做好危機預(yù)防及計劃準備工作，采取切實可行的措施防范、降低、消除危害社會穩(wěn)定的風險。[1](p.24）重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度是社會影響評價體系的重要組成部分，是防范社會風險的一項重要的制度性措施。

法治政府是西方政治哲學和法治理論對政府 （廣義上指由立法、行政和司法構(gòu)成的政權(quán)結(jié)構(gòu)體）原則、結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則的一種總體設(shè)想，是西方法治得以實現(xiàn)和維持的政府模式。[2]法治政府理論思想源遠流長，最早可追溯到古希臘時期。古希臘思想家亞里士多德摒棄了老師柏拉圖的“人治”政府觀念，明確地提出法治政府優(yōu)于“人治”政府的觀點，因為“凡是不憑感情因素治事的統(tǒng)治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良。法律恰恰正是全沒有感情的；人類的本性便是誰都難免有感情”。[3](p.163)當代西方國家的法治政府是在近代開始形成的。1780年北美獨立戰(zhàn)爭中馬薩諸塞州頒布的權(quán)利宣言宣稱：“在這一共同體的政府中，為了實現(xiàn)一個法治的政府而不是人治的政府，立法部門將永遠不行使執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)或其中之一；執(zhí)行部門將永遠不行使立法權(quán)和司法權(quán)其中之一；司部門將永遠不行使立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)或其中之一”。[4](p.712)在我國，有學者指出，法治政府的基本內(nèi)涵就是政府受到法的支配，即“政府由法律產(chǎn)生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對法律負責”，[5](p.13)就是指政府在一切行為中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，以使人們能夠準確預(yù)測政府在某一情況下使用強制權(quán)力，并據(jù)此安排個人事務(wù)。[6](p.47)

改革開放以來，黨和政府高度重視法治建設(shè)。1997年，黨的十五大首次明確提出 “依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”；1999年3月，“依法治國”的理念在我國得到了確立，在九屆全國人大二次會議上被正式載入憲法，標志著我國已開始邁向一個嶄新的法治化建設(shè)時期。依法治國的核心和關(guān)鍵是建立法治政府。2004年3月，在十屆全國人大二次會議上的《政府工作報告》中正式提出建立“法治政府”的目標；同年3月22日，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出了依法行政的基本要求和“建設(shè)法治政府”的目標，強調(diào)用10年時間建成法治政府。該《綱要》是建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件，它的發(fā)布標志著我國進入了全面建設(shè)法治政府階段。

經(jīng)過近些年的努力，我國的法治政府建設(shè)無論在政府法制建設(shè)方面還是在依法行政方面都取得了令人矚目的成就，但相對于西方發(fā)達國家來講，由于幾千年的人治和專制的歷史傳統(tǒng)及計劃經(jīng)濟體制和高度集權(quán)的政治模式的影響，人民群眾的法律意識還比較淡薄，監(jiān)督政府的意識還相當匱乏，對政府和其他公權(quán)力的約束機制尚不健全，導致政府和司法機關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不作為現(xiàn)象還時有發(fā)生，這些都嚴重影響了我國法治政府建設(shè)的進程。溫家寶總理指出：“目前政府法制建設(shè)還不適應(yīng)發(fā)展社會主義民主政治和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。政企職責不分，政府職責‘錯位’、‘缺位’的問題仍不同程度地存在；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象比較嚴重，違法或者不當?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r制止和糾正；對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機制還不夠健全，權(quán)力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題沒有完全解決；一些行政機關(guān)工作人員法制觀念淡薄、不依法辦事的問題還比較突出”。[7]此外，一些行政機關(guān)工作人員包括個別領(lǐng)導干部法治觀念淡薄，“權(quán)大于法”的思想依然存在；有的行政機關(guān)隨意決策、拍腦袋決策的現(xiàn)象仍然存在；在行政執(zhí)法活動中，粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀利等問題時有發(fā)生。對此，政府應(yīng)發(fā)揮社會建設(shè)和社會管理的職能，要在法治的整體框架內(nèi)，按照法治政府的要求推進各項工作，加快法治政府建設(shè)的進程。

近年來一些群體性事件頻發(fā)，社會的關(guān)注點聚焦在中國能否依法行政，能否實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標上。鑒于此，國務(wù)院于2010年11月發(fā)布了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），指出要全面推進依法行政，提高政府公信力和執(zhí)行力，同時也必須提高國家機關(guān)工作人員依法行政的意識和能力，防止“以權(quán)壓法”、“以言代法”?！兑庖姟窂娬{(diào)了新形勢下加強法治政府建設(shè)的重要性、緊迫性，規(guī)定了提高行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導干部依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設(shè)、堅持依法科學民主決策、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面推進政務(wù)公開、強化行政監(jiān)督和問責、依法化解社會矛盾糾紛等七個方面的任務(wù)，強調(diào)完善行政決策風險評估機制，把風險評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)；要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序?！兑庖姟返陌l(fā)布進一步彰顯了我國政府建設(shè)法治政府的決心。因此，實施重大事項社會穩(wěn)定風險評估是依法維護和保障人民群眾合法權(quán)益的內(nèi)在要求，有助于實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。

二、傳統(tǒng)維穩(wěn)運行機制的非理性運行需要法治化途徑

目前，發(fā)生在基層的許多被視為危害社會穩(wěn)定的事件，其實不是政治事件或者刑事案件，往往只是群眾利益表達或博弈的手段和策略。美國學者亨廷頓認為：“發(fā)達國家與不發(fā)達國家在政治上最大的區(qū)別不在于政府形式，甚至也不在于政治參與的程度，而在于是否達到了足夠的制度化水平，建立了有效的社會控制?！盵8](p.267)而在我國，出于剛性維穩(wěn)的制度需求,基層政府往往對群眾正常的利益表達行為進行不恰當控制，為維持這樣的維穩(wěn)模式，不僅維穩(wěn)機制運行的成本具有非理性成分，而且維穩(wěn)機制運行的行為及目標也具有較強的非理性成分。

（一）基層維穩(wěn)運行成本的非理性化

在基層維穩(wěn)過程中，由于缺乏社會公眾的有效認同，政府只能依靠非理性的高投入來保障基層維穩(wěn)。例如：廣州市在其轄區(qū)成立了165個鎮(zhèn)街維穩(wěn)中心，有的街道還下設(shè)了數(shù)量龐大的維穩(wěn)工作站，其中，花都區(qū)新華街有54個維穩(wěn)工作站。北京市大興區(qū)則開展了“封村”試點工作，對城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口超過常住人口的“倒掛村”實施封閉管理。警方聯(lián)合當?shù)卣疄檫@些村落建圍墻、安街門、設(shè)崗?fù)?。大興區(qū)為配合“封村”，僅專職巡邏員就招了1000名。[9](p.5)基層政府在維穩(wěn)方面的這些投入，有很大一部分是花費在“接訪”、“消號”、“花錢買平安”及“人民內(nèi)部矛盾必須用人民幣解決”上，這些依靠不斷遞增的非理性運行成本的維穩(wěn)模式，在短期內(nèi)或許會有些效果，但長此以往，其高昂的維穩(wěn)成本將成為基層政府日益沉重的財政負擔。盡管目前還沒有權(quán)威的全國維穩(wěn)成本統(tǒng)計，但僅就部分地區(qū)的情況來看，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長，維穩(wěn)經(jīng)費相當于甚至超過政府的民生支出?！皬V州市2007年社會維穩(wěn)支出44億元，比社會保障就業(yè)資金35.2億元還要多出許多，為此招致廣州市人大代表的強烈質(zhì)疑”。[10]因為從長遠來看，連年加大的基層維穩(wěn)成本事實已經(jīng)證明“面多加水，水多加面”、不計成本的基層維穩(wěn)模式是難以為繼的。一旦基層用于維穩(wěn)的開支超過其支付能力，其依靠高昂成本維系的維穩(wěn)模式將存在極大的社會風險。

（二）基層維穩(wěn)運行行為的非理性化

從近年被認為影響基層社會穩(wěn)定的諸多沖突來看，如征地、拆遷、農(nóng)民工工資拖欠、勞工權(quán)益等基本上是利益之爭，屬人民內(nèi)部矛盾。多數(shù)矛盾并不存在政治或意識形態(tài)因素，只是利益矛盾和利益沖突。只要基層政府采取理性的處置手段，上述沖突不至于演變?yōu)榇笠?guī)模的社會暴力事件。但在實踐中，維穩(wěn)工作被日益制度化、技術(shù)化和考評化。基層政府面對維穩(wěn)壓力，往往會采取各種非治理策略來全力維護穩(wěn)定，以向上級政府作出交代。于是，金錢成為一種通用的擺平方式，或者采取默認黑惡勢力的介入甚至借助于他們的力量，從而形成在基層政府維穩(wěn)中依賴于“講原則擺平不了就只能講感情，講感情搞不通就必須用狠招”的非理性方式。這種非理性化處置方式使維穩(wěn)運行機制陷入了困境：越是高度強調(diào)社會穩(wěn)定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達，利益格局就越發(fā)出現(xiàn)傾斜。由于正當?shù)睦嬖V求不被接受或得不到回應(yīng)，一些公眾就只能采用體制外的方式表達，導致社會矛盾越加激烈，非理性的維穩(wěn)行為被不斷強化。

（三）基層維穩(wěn)運行目標的非理性化

2009年7月《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》的發(fā)布標志著維穩(wěn)問責的具體化和明晰化。但是，通過在安徽、河北、山西等10個?。▍^(qū)）20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，基層政府對上要接受上級考核，對內(nèi)要考核工作人員，對下要考核村莊干部，從而建立了一個自上而下的以檢查、考核為核心的問責體系。這種問責體系嵌入基層維穩(wěn)運行機制中，直接導致了維穩(wěn)運行目標的非理性化。因為，單靠行政壓力來促進基層政府增強維穩(wěn)責任，難以避免不作為或亂作為的現(xiàn)象。衡量基層社會是否穩(wěn)定的標準，不在于政府是否化解了已經(jīng)發(fā)生的社會沖突，而在于基層政府是否已經(jīng)建立起了有效協(xié)調(diào)和解決社會沖突的維穩(wěn)運行機制。否則，基層維穩(wěn)運行的目標就是盡量避免社會沖突在本屆領(lǐng)導的任期內(nèi)爆發(fā)。由于基層政府維穩(wěn)運行目標的非理性化，因而要避免社會沖突在短期內(nèi)爆發(fā)的慣性手段就只能是捂或壓，而這樣的穩(wěn)定只能是短期的穩(wěn)定，只能是透支下屆領(lǐng)導政治資源的穩(wěn)定。

在上述困局下，維穩(wěn)需要新的思維，需要法治化的解決路徑。重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制使“剛性穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變成“韌性穩(wěn)定”，進而變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”。實施重大事項社會穩(wěn)定風險評估并將其制度化、法治化，對于從源頭上減少和化解矛盾，是極有意義的探索。

三、重大事項社會穩(wěn)定風險評估是維穩(wěn)的法治保障路徑

建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的目的是從源頭上預(yù)防和減少隱患，維護社會穩(wěn)定，實施源頭治理并采取積極的措施防范、降低、消除潛在的風險，利用科學的方法和手段消除影響社會穩(wěn)定的隱患，從而最大限度地預(yù)防和減少因做決策、出政策、上項目、搞改革等不當?shù)男姓鳛槎l(fā)的矛盾和糾紛。建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，能夠準確地衡量重大事項社會風險的整體水平，并根據(jù)科學的社會穩(wěn)定風險評估指標體系加以衡量，針對存在的問題進行防范與化解，為政府部門制定風險管理決策、實施風險管理行為提供參考。

（一）處理社會矛盾要注重法治化建設(shè)，避免體制化趨勢

近年來，在社會上似乎存在著一種解決社會矛盾和沖突方式的體制化趨勢：一方面，各級政府成立“維穩(wěn)辦”、“綜治辦”等專門機構(gòu)，設(shè)立專項“維穩(wěn)基金”，從組織結(jié)構(gòu)和資源安排上強化政府的維穩(wěn)能力；另一方面，強調(diào)“領(lǐng)導包案”、“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標”，從激勵機制上調(diào)動干部的維穩(wěn)積極性。上述做法可以稱之為運動式治理方式的體制化。實踐表明，這些體制化的安排不僅難以從根本上解決社會矛盾和沖突，反而積累和激化了矛盾和沖突。之所以特別強調(diào)指出運動方式體制化的趨勢，是因為這種趨勢預(yù)示著一個十分有害的方向，即把運動式治理定型化和常規(guī)化，看起來是進行法治化建設(shè)，但實際上卻與強調(diào)法治、規(guī)則、程序的制度化建設(shè)南轅北轍。處理社會矛盾的體制化（或運動式）趨勢與法治化建設(shè)有著本質(zhì)的區(qū)別，在很多情況下甚至截然對立：法治化的核心是法治，而體制化的核心是人治；法治化要求法律在權(quán)力之上，而體制化則是將權(quán)力凌駕于法律之上；法治化的關(guān)鍵是權(quán)力的適當分散與制衡，而體制化的關(guān)鍵是權(quán)力的進一步集中；法治化的渠道是司法建設(shè)和社會建設(shè)，而體制化的渠道則是架設(shè)更多的政府部門和過度行政化；法治化認為穩(wěn)定和表達缺一不可，而體制化則認為穩(wěn)定壓倒一切；法治化相信化解社會矛盾需要全社會的參與，而體制化則相信解決社會矛盾只能依靠政府的力量。

（二）實行重大事項社會穩(wěn)定風險評估行政問責制

當前，在事故調(diào)查處理過程中，一些地區(qū)和部門往往不把重點放在事件主體責任是否落實上，而是先查安監(jiān)部門是否去檢查過，沒去，就是“失職”。這種做法對基層安監(jiān)人員有很大的“殺傷力”。為杜絕領(lǐng)導“拍腦袋”決策，提高行政效能，維護行政紀律，不少地區(qū)也建立了行政過錯責任調(diào)查和責任追究聯(lián)動機制。例如：河南省委、省政府出臺了社會穩(wěn)定風險評估責任倒查機制，這些經(jīng)驗無疑是值得推廣的。在工作中，聯(lián)動機制、工作機構(gòu)都是由同級紀委監(jiān)察、督查、維穩(wěn)辦、信訪、法制、安監(jiān)、人事、審計等單位和部門組成的，其基本任務(wù)是溝通行政過錯信息，整合相關(guān)部門力量，共同組織開展行政過錯責任調(diào)查和責任追究工作。問責制調(diào)查追究的行政過錯內(nèi)容包括行政不作為、亂作為、慢作為，造成不良后果等。但這種模式容易產(chǎn)生“條條”與“塊塊”之間的問責處置不到位的后果。看起來聯(lián)動、互動，實際上有時會按兵不動。我國礦難頻頻發(fā)生的一個重要原因就是“條條”與“塊塊”之間存在著制度安排和利益上的摩擦。當然,我們不能簡單地把這種現(xiàn)象看做是“塊塊”和“條條”之間工作上或者利益上的摩擦，“塊塊”抵制“條條”，就其實質(zhì)來說，是嚴重的地方保護主義。因此，要保證重大事項社會穩(wěn)定風險評估責任倒查機制落實到位，應(yīng)著眼于“條條”，以“條條”去倒查“塊塊”，這樣，才能從源頭上破解社會穩(wěn)定風險的困局。

（三）實施重大事項社會穩(wěn)定風險評估行政問責制的具體做法

1.實現(xiàn)問責主體多元化，健全異體問責機制。在行政問責制的運行機制中，必須明確問責的主體，解決由誰問責的問題，避免問責主體缺失，實現(xiàn)問責主體的多元化。異體問責會使問責制更具活力。誠如溫家寶總理所言，政府的權(quán)力來源于人民，人民具有去問“上邊”的事的權(quán)利，以使其不敢“懈怠”。如何從制度上保障公眾可以順利地對官員的言行發(fā)問，是“問責制”全面落實的關(guān)鍵。完善和明確行政問責主體，強化異體問責，應(yīng)積極構(gòu)建以人大為主導，司法機關(guān)、民主黨派、公民團體、新聞媒體、公民等多方有序參與、相互協(xié)調(diào)的異體問責體系。

2.加強行政問責法制建設(shè)。我國幾千年來形成的“民可使由之，不可使知之”，“官管民天經(jīng)地義，民究官天理難容”的傳統(tǒng)觀念至今猶存。因此，要完善行政問責制，必須著力健全相關(guān)的立法。通過立法，進一步強化人大代表及各級人民代表大會對各級政府及官員的監(jiān)督制約職能，依法監(jiān)督各級國家機關(guān)的工作人員和領(lǐng)導干部，使憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)真正付諸實施；應(yīng)限制、減少政府官員擔任人大代表的比例，真正實現(xiàn)異體問責；要完善人大的質(zhì)詢、特別問題調(diào)查等程序，受質(zhì)詢機關(guān)必須作出答復(fù)；健全主要官員引咎辭職機制，依據(jù)憲法啟動罷免程序；通過立法實現(xiàn)從“官員問責”到“問責官員”的轉(zhuǎn)變，凸顯民眾問責主體的地位，以“人民滿意不滿意，人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量政府行為的標準；積極推行政務(wù)公開，建立健全地方政府公共事業(yè)管理的公眾參與機制。

3.明確問責客體。行政問責的客體即各級政府及其工作人員。我國目前黨政還沒有完全分開，黨務(wù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)之間的職責劃分還比較模糊，因此，必須把從事黨務(wù)的官員納入行政問責制的框架中。在現(xiàn)實政治生活中，有許多黨的領(lǐng)導干部同時兼任政府職務(wù)，對此，在建構(gòu)科學、合理的行政問責制度時，必須明確界定黨、政官員的責任，使每一個行使公共權(quán)力的公務(wù)人員都有責可查，一旦出現(xiàn)問題都有追究責任的機制。

4.確定問責標準。問責標準不明確，就會在責任劃分上存在過大的彈性空間，這樣，必然會導致剛性原則的缺失和問責的有失公正，因此，要建構(gòu)一種制度化、系統(tǒng)化的責任劃分坐標體系，使公眾對政府和官員行為的依據(jù)以及后果一目了然，從而明確是否需要追究直接和間接責任人的責任、應(yīng)該追究何種責任。目前，備受關(guān)注的引咎辭職多是貪污腐敗等道德責任，而對工作中的不作為、亂作為以及弄虛作假、推諉責任則涉及的很少。因此，要制定法律規(guī)范，避免產(chǎn)生新的誤區(qū)。要規(guī)范官員引咎辭職制度，防止讓真正負有重要責任的官員一辭了之，逃避應(yīng)受到的懲罰。

5.建立科學的績效評價機制。在我國，政府績效評價制度已經(jīng)實行了十余年，取得了積極成效，積累了可貴的經(jīng)驗。但由于部分官員行政價值觀錯位，急功近利，政績自然側(cè)重于經(jīng)濟指標、形象工程以及上下級關(guān)系等，而是否為人民辦實事、為人民排憂解難、替人民盡職盡責就成為評價的次要因素。黨的十七大報告指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”。因此，對政府及其官員的績效評價，應(yīng)抓住“以人為本”和“社會主義民主政治”這兩個“核心”，構(gòu)建科學的、導向性強的、有民眾參與的績效評價標準和評價方式，績效應(yīng)由“主人”說了算。

6.健全問責救助機制。在現(xiàn)今的政治大環(huán)境和社會氛圍下，問責過程中難免出現(xiàn)偏差和失誤，難以保證每一次問責都是完全公正的，很有可能出現(xiàn)為了平息民憤或者掩蓋更大的責任者而草草收場的事件。為提高公正性，減少“替罪羊”，避免不必要的損失，建立問責救濟機制是必要的。但在我國現(xiàn)行的行政法規(guī)中，對責任事故的揭發(fā)者和受到處分的官員的救助辦法相對匱乏，他們很難通過正常的行政途徑進行申訴，因為受理行政申訴的機構(gòu)往往就是處理他們的機構(gòu)。因此，對問責失范者的救助就顯得尤為必要，這也是我國依法行政原則的必然要求。當前，應(yīng)盡快健全糾偏保障機制，強化保護公民權(quán)益的公益訴訟制度和加強官員保障機制建設(shè)，保障公民包括問責處理不當?shù)墓賳T對于行政機關(guān)的違法和不當行政行為依法提起訴訟。鑒于公民相對于強大的國家機器的弱勢地位，在建立公益訴訟制度的同時，也要建立相應(yīng)的公民權(quán)利保障機制，防止公民因監(jiān)督政府及其工作人員而遭到公權(quán)力的打壓和報復(fù)。

總之，重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的最大特點和優(yōu)點在于，它將維護、保障人民群眾合法權(quán)益加以系統(tǒng)化、規(guī)范化、程序化并上升到制度層面，通過制度乃至法律的形式明確固定下來。它有利于建立一種長效機制，加強利益協(xié)調(diào)、訴求表達和權(quán)益保障，確保任何重大決策的實施都能使絕大多數(shù)人民群眾受惠，同時又能正確反映和兼顧不同方面群眾的利益。有利于從源頭上預(yù)防和減少影響社會穩(wěn)定的隱患，將大量糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。

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