從公共政策視角看完善我國公民利益表達(dá)機(jī)制

苗貴安

（淮安市行政學(xué)院，江蘇淮安223002；南京大學(xué)南京211102）

引言

2012年7月，在短短一個月的時間里，我國就發(fā)生了兩起因重大項(xiàng)目決策不當(dāng)而引發(fā)的群體性事件。其中“什邡事件”的起因是什邡市動工建設(shè)“宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目”，由于這個項(xiàng)目被曝有極大的負(fù)面環(huán)境影響，導(dǎo)致大量群眾集會游行，之后，什邡市政府表示將不再建設(shè)鉬銅項(xiàng)目?！皢|事件”的起因是由于擔(dān)心日本王子紙業(yè)集團(tuán)準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)匦藿ǖ呐盼墼O(shè)施會對當(dāng)?shù)孛癖娚町a(chǎn)生影響，數(shù)千名啟東市民在市政府門前廣場及附近道路集結(jié)示威，并沖進(jìn)市政府大樓，之后，南通市政府決定永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目。這兩起群體性事件的釀成暴露了地方政府在決策科學(xué)化民主化方面存在問題。從公共政策角度分析，這是由于當(dāng)?shù)貨Q策部門在重大事項(xiàng)的決策過程中，沒有解決好廣大利益相關(guān)群體的利益維護(hù)和利益表達(dá)問題，導(dǎo)致群眾的利益訴求得不到有效回應(yīng)，又由于正常的利益表達(dá)渠道不暢通，才導(dǎo)致了群眾用非理性的方式表達(dá)自己的利益訴求。因此，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化是解決問題的關(guān)鍵，完善的社會利益表達(dá)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策的重要前提。

一、公共政策視角下的利益表達(dá)

“要了解政策的形成，不僅必須知道哪些集團(tuán)表達(dá)利益，還必須知道這些集團(tuán)在表示什么樣的政策傾向?！盵1]馬克思認(rèn)為“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”，[2]“政治權(quán)力不過是用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段?！盵2]利益的實(shí)現(xiàn)是一個包括利益表達(dá)、利益綜合、利益確定、利益滿足等環(huán)節(jié)過程。在諸環(huán)節(jié)中，利益表達(dá)是人們通過社會關(guān)系表現(xiàn)出來的不同需要。美國著名學(xué)者戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析理論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因此它是對全社會的價值的權(quán)威的分配。[3]這里的價值“它不僅包括食物資金，還包括權(quán)利、榮譽(yù)、服務(wù)等等有價值的東西”。[4]其中的價值分配可以用利益分配來代替，也就是說，公共政策是對社會利益的權(quán)威性分配。從利益的視角，公共政策可以定義為：“政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，通過對社會中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則?！盵5]在實(shí)際政治生活中，如果沒有充分的利益表達(dá)，利益就無法整合，政策制定的科學(xué)化和民主化就難以保證。國家公共權(quán)力主體能否給予不同社會利益主體公平的利益表達(dá)機(jī)會并做出合理的回應(yīng)，依賴于較為完善的社會利益表達(dá)機(jī)制。

比較政治學(xué)家阿爾蒙德和鮑威爾認(rèn)為：“當(dāng)某個集團(tuán)或個人提出一項(xiàng)政治要求時，政治過程就開始了。這種提出政治要求的過程稱為利益表達(dá)?！盵1]利益表達(dá)是指由社會各階層的代表或個人，通過一定的渠道和方式向國家公共權(quán)力主體表達(dá)自身的利益要求，以影響政治系統(tǒng)政策輸出的過程。政府與政治過程的實(shí)質(zhì)就是公共權(quán)威把社會價值或社會利益加以確認(rèn)和分配的過程。阿爾蒙德和鮑威爾把各種要求形成的過程分為“利益表達(dá)”、“利益綜合”。在西方，由于社會利益結(jié)構(gòu)分化的比較明顯，社會利益表達(dá)現(xiàn)象比較普遍。而在中國，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線的決策原則，執(zhí)政黨和政府在利益綜合方面顯得更為重要。當(dāng)代中國的利益表達(dá)的主體包括兩大類型：個體的利益表達(dá)和團(tuán)體的利益表達(dá)。其中，利益表達(dá)的個體又可分為兩類：普遍性利益表達(dá)個體，即公民個人；專業(yè)性利益表達(dá)個體，即各級黨代表、各級人大代表和各級政協(xié)委員等。利益表達(dá)的團(tuán)體又可分為三種形式：制度性利益表達(dá)團(tuán)體、結(jié)構(gòu)性利益表達(dá)團(tuán)體和功能性利益表達(dá)團(tuán)體。

個體的利益表達(dá)指的是一些個人或極少數(shù)人的利益表達(dá)，他們無法擁有獨(dú)立的手段來擴(kuò)大其影響，沒有多少機(jī)會與支持同樣要求的其他人進(jìn)行聯(lián)系或交流，這種利益表達(dá)代表的是純粹個人或極少數(shù)人的意愿和要求，而不是群體性的利益和要求。在中國，個人作為利益表達(dá)的主體的重要性要小一些，這與中國公民的參與意識和素質(zhì)有關(guān)，更與中國的制度安排排斥自主的利益表達(dá)有關(guān)。中國社會中最經(jīng)常最有效的個體利益表達(dá)發(fā)生在基層組織的政治過程中，如在村民委員會、村民代表大會、黨的基層組織和企事業(yè)單位中。團(tuán)體性利益表達(dá)是指一些特定機(jī)構(gòu)或團(tuán)體的利益表達(dá)，這些團(tuán)體的成員來自許多部門和地方。主要有中國共產(chǎn)黨、國家機(jī)關(guān)和人民政協(xié)、民主黨派和工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體以及作協(xié)、文聯(lián)、社科聯(lián)等社會團(tuán)體。它們在確定的議程和限定的范圍中承擔(dān)利益表達(dá)的功能。除了上述制度性的利益表達(dá)渠道之外，非制度性的個人和組織性利益表達(dá)渠道也始終存在。如果非制度性的利益表達(dá)方式被廣泛地經(jīng)常地運(yùn)用，對政府運(yùn)作和社會穩(wěn)定將產(chǎn)生不良影響。[6]

二、當(dāng)代我國利益表達(dá)機(jī)制的缺陷

改革開放以來，隨著民主化進(jìn)程的不斷加快，社會利益表達(dá)機(jī)制正在逐步完善，但是，已經(jīng)形成的利益表達(dá)機(jī)制的缺陷也很明顯，直接影響了政府公共政策的合理性。尤其是強(qiáng)勢群體與弱勢群體在利益表達(dá)上的不平等地位和對政治系統(tǒng)影響上的差異，已成為影響政府科學(xué)民主決策的關(guān)鍵性因素。

1.利益表達(dá)主體的權(quán)利意識缺乏，使得利益表達(dá)的意愿難以如愿。有些利益表達(dá)主體的文化水平、自身素質(zhì)不高，信息來源與交流不暢通，對法律知識缺乏了解，因而限制了利益表達(dá)主體的眼界，使其對自己的權(quán)益及其表達(dá)缺乏自覺性，對自己利益受侵犯的事件往往采取忍氣吞聲或消極抵抗的做法，而不是通過正當(dāng)?shù)那老蛴嘘P(guān)方面提出自己的合理要求。在政治共同體中，究竟怎樣在思想觀念上建構(gòu)自我，以什么樣的方式對身處其中的復(fù)雜的政治關(guān)系進(jìn)行體驗(yàn)、認(rèn)知和評價，不同的成員有不同的取向和做法。在西方，個人作為利益表達(dá)的主體是國家政治過程中的普遍現(xiàn)象，因?yàn)閭€人作為自身利益表達(dá)者具有“持續(xù)的重要性”，“個人也可能在范圍較廣的問題上試圖表達(dá)自己的意見”。[7]在中國，廣大利益表達(dá)主體受幾千年來封建文化的影響，普遍缺乏參與意識、自主意識和利益表達(dá)意識，因而當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時，無法或不愿意在自愿的基礎(chǔ)上建立一個相對獨(dú)立的利益團(tuán)體，通過正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道表達(dá)自己的利益需求。

2.利益表達(dá)的非均衡性，使得利益表達(dá)平等權(quán)利難以落實(shí)。公民利益表達(dá)能力的差異源于不同的利益表達(dá)主體的發(fā)育程度，以及所擁有的政治資源的多寡。政治資源多種多樣，最明顯的是財富、人數(shù)、文化水平、威望、職位、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及談判技巧等。我國利益表達(dá)主體的利益表達(dá)能力呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)，表現(xiàn)為城市居民高于農(nóng)村居民，文化層次較高的人高于文化層次較低的人，較多接觸政治的人高于較少接觸政治的人，團(tuán)體利益表達(dá)高于個體利益表達(dá)。此外，利益表達(dá)主體的組織化發(fā)育也不平衡。主要表現(xiàn)為弱勢群體的利益表達(dá)組織發(fā)展滯后，強(qiáng)勢階層的利益表達(dá)組織發(fā)展迅速。比如，工會組織本來是協(xié)調(diào)勞資雙方利益紛爭、維護(hù)職工利益、向黨和政府進(jìn)行利益表達(dá)的重要組織，但目前，我國工會組織的上述政治功能未能充分發(fā)揮，無法有效代表工人與雇主進(jìn)行集體談判、簽訂勞動合同以及進(jìn)行維權(quán)訴訟，沒有成為切實(shí)有效的利益表達(dá)組織或表達(dá)渠道。再比如，農(nóng)民群體缺少自己的專門組織，農(nóng)村村民自治性組織——村民委員會在表達(dá)農(nóng)民的利益時作用很有限。根據(jù)我國村民委員會組織法，村民委員會有權(quán)向政府反映村民的意見、要求和提出建議。但由于受傳統(tǒng)體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對村民委員會行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)時往往仍把它作為下屬機(jī)構(gòu)對待，忽視村民委員會的自治性質(zhì)。

3.利益表達(dá)體制不完善，使得利益表達(dá)的傳輸渠道不夠暢通。利益表達(dá)的前提是社會利益分化及在此基礎(chǔ)上形成的社會階層結(jié)構(gòu)。利益表達(dá)的多樣化來源于利益表達(dá)主體的多元化。隨著我國30多年改革開放的進(jìn)程，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代所形成的特定社會利益格局逐漸解體，在市場機(jī)制的優(yōu)勝劣汰與社會轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)調(diào)整中，社會利益群體發(fā)生了急劇分化。由于不同的利益群體在社會階層中所處的地位不同，導(dǎo)致他們各自所表達(dá)的重點(diǎn)和關(guān)注的中心不同，需要有不同的利益表達(dá)渠道來滿足利益表達(dá)多元化的需要。目前，我國的公民利益表達(dá)渠道與我國利益表達(dá)主體多元化的發(fā)展趨勢存在差距。利益表達(dá)的渠道設(shè)置不盡合理，一些環(huán)節(jié)存在著障礙，從而影響了利益表達(dá)渠道的暢通和利益表達(dá)信息的傳遞及處理。比如，雖然我國的信訪機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了一個巨大網(wǎng)絡(luò)，成為利益表達(dá)的重要專業(yè)化機(jī)構(gòu)，但是，信訪制度的下端和上端呈現(xiàn)出嚴(yán)重的斷裂。在信訪制度的下端，一些地方政府視上訪者為“刁民”，甚至用高壓手段對待上訪者，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的弱勢利益群體不信任信訪制度，下層利益訴求無從上達(dá)。同時由于信訪機(jī)構(gòu)缺乏對職能部門的約束力，大部分信訪事項(xiàng)最終無法解決，[8]信訪制度的功能面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

4.非制度化利益表達(dá)增多，利益表達(dá)的非理性行為凸現(xiàn)。如果把政治體系當(dāng)做一個整體來看，人們就會發(fā)現(xiàn)，利益表達(dá)結(jié)構(gòu)和方式的急劇變化很可能是其他變化所引起的。在這些變化中，政治資源的分配很重要。因?yàn)椤皥猿诌B續(xù)不斷的利益表達(dá)，其耗費(fèi)是很大的，勉強(qiáng)能維持計生的集團(tuán)和個人可能無力承擔(dān)。而且，如果集團(tuán)沒有什么政治資源，他們很可能就會認(rèn)為，利益表達(dá)，至少通過正常途徑進(jìn)行表達(dá)，是一種希望渺茫的過程，可能得不償失。在貧富之間存在巨大鴻溝的社會里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么是時而采取暴力的或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的呼聲?！盵1]在我國，對于那些在利益格局中處于不利地位的階層來說，由于受自身?xiàng)l件的限制加之利益表達(dá)渠道的不通暢，制約了他們的利益表達(dá)方式和行為，因而當(dāng)他們難以通過正式的利益表達(dá)渠道表達(dá)自己的利益要求或利益表達(dá)無效時，會轉(zhuǎn)而采取非理性的利益表達(dá)方式，比如非法集會游行、圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻塞交通等。對此，若地方政府采用過激的方式應(yīng)對，則可能進(jìn)一步加重這種行為的程度，甚至演化為群體性對抗事件，對社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

三、完善我國公民利益表達(dá)機(jī)制的路徑選擇

完善的利益表達(dá)機(jī)制有利于構(gòu)建和諧社會。當(dāng)前要盡快完善公民利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同利益群體利益表達(dá)權(quán)利的平等、利益表達(dá)渠道的暢通、利益表達(dá)作用的有效。

1.積極發(fā)展社會主義民主，實(shí)現(xiàn)政治生活的現(xiàn)代化。作為一種制度安排，政治民主是公眾參與社會治理，實(shí)現(xiàn)利益訴求的手段和途徑。要處理好政治結(jié)構(gòu)分化和政治結(jié)構(gòu)整合之間的關(guān)系。政治現(xiàn)代化過程中必然要發(fā)生政治結(jié)構(gòu)的分化，其積極作用是帶來政治功能的專門化，催生出的新的政治主體成為開拓新的利益表達(dá)渠道的重要力量、疏通原有的利益表達(dá)渠道,使其能夠更加有效地發(fā)揮作用、提高政治系統(tǒng)回應(yīng)不同群體利益表達(dá)的能力。政治結(jié)構(gòu)分化總是伴隨政治系統(tǒng)整合。政治系統(tǒng)的整合不僅可以弱化政治結(jié)構(gòu)分化所帶來的負(fù)面影響，而且可以加速政治民主化的進(jìn)程，有效地防范強(qiáng)勢群體擴(kuò)張利益表達(dá)權(quán)利，維護(hù)弱勢群體和中勢群體的利益表達(dá)權(quán)利。政治系統(tǒng)的整合必須建立在政治結(jié)構(gòu)充分分化的基礎(chǔ)之上。如果沒有政治結(jié)構(gòu)的充分分化,就難以建立起有效的社會利益表達(dá)機(jī)制。

2.積極培育公民社會，加快民間組織發(fā)展的步伐。除了正式的表達(dá)渠道外，社會利益表達(dá)還可以通過中介組織、社團(tuán)、協(xié)會等各種社會組織進(jìn)行。社會組織將個體利益訴求整合為組織化的群體訴求，理性地向政府表達(dá)群體意愿，緩解了政府調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的壓力。所以，要加快培育和發(fā)展市民社會，大力培育具有自主性、自治性、志愿性、非政府性的民間組織，通過市民社會的完善來激活公共政策利益表達(dá)的動力機(jī)制。政府要有意識地重點(diǎn)培養(yǎng)和扶持弱勢群體建立社會組織，并以法律的形式明確規(guī)定這些組織的地位、功能和運(yùn)作程序，為其提供有利的制度保障，使其能夠及時有效地代表弱勢群體向公共政策制定部門表達(dá)意愿。對強(qiáng)勢群體利益集團(tuán)的利益表達(dá)行為，要通過制度建設(shè)加以規(guī)范，避免強(qiáng)勢群體左右政府公共政策的現(xiàn)象，使不同群體形成和諧的利益關(guān)系，保證公民社會的健康發(fā)展。

3.積極培育公民政治文化，增強(qiáng)利益主體表達(dá)意識。阿爾蒙德把政治文化分為鄉(xiāng)里型政治文化、臣民型政治文化和參與型行政文化。其中，臣民型政治文化被描述為：“所謂順從者，就是已成為政治體系組成部分的、并對政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認(rèn)識的公民。但是他們對自己在政治中作用的看法卻仍然是順從者的看法，也即他們受政府行動的影響而不是積極地去影響政府的行動?！盵1]中國現(xiàn)代社會的發(fā)展正在由臣民型政治文化向參與型政治文化過渡。參與型政治文化存在于較發(fā)達(dá)的社會，其特點(diǎn)是公民積極地參與政治生活，視自己為政治主體的積極成員，他們對自己的義務(wù)和權(quán)利有明確的意識，在任何層次上都存在對政治體系的評價和批評。通過培養(yǎng)公民型政治文化，可以增強(qiáng)不同利益群體在社會政治生活中的主體意識，也才會更加自覺地、主動地把它表達(dá)出來，并想方設(shè)法地對政府的公共政策施加影響。

4.積極完善表達(dá)機(jī)制，拓寬利益主體表達(dá)渠道。必須不斷完善利益表達(dá)機(jī)制，拓展利益表達(dá)的渠道，清除利益表達(dá)的障礙，理順不同渠道和不同環(huán)節(jié)的關(guān)系。一是堅持和完善人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，從制度層面上為民眾表達(dá)利益訴求做出制度性安排。目前需要做的是在各級人大、政協(xié)中，增加能夠代表弱勢群體利益的代表或委員的比例；二是完善信訪制度，建立暢通的利益表達(dá)機(jī)制，提高弱勢群體利益表達(dá)的話語權(quán)。要改進(jìn)政府部門的信訪工作方法，增強(qiáng)工作針對性，廣開言路，傾聽社會各界呼聲。各級政府要建立信訪工作責(zé)任制，督促信訪工作的有效開展，對于失職、瀆職的信訪人員要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和有關(guān)條例對其追究責(zé)任；三是完善立法聽證制度。立法聽證制度是公眾利益表達(dá)的有效途徑，立法過程實(shí)質(zhì)上是利益整合、協(xié)調(diào)與平衡的過程。決策者應(yīng)當(dāng)通過深層次大范圍的改革，為每個社會階層群體的權(quán)益表達(dá)創(chuàng)造有利的制度條件，提供一個更為民主和透明、參與更為便利的立法程序規(guī)則，從而促進(jìn)和激勵公眾參與的積極性，并提高其利益表達(dá)的有效性。

5.積極推進(jìn)權(quán)利平等，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)方式理性化。社會的公平正義有利于增強(qiáng)民眾對政府的認(rèn)可和擁護(hù)，增強(qiáng)政治統(tǒng)治的合法性，也為公民采取正當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c政治提供了最基礎(chǔ)的保障。公平正義原則的核心思想是強(qiáng)調(diào)國家通過自己的強(qiáng)制性力量，保證弱勢群體實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的平等和利益表達(dá)機(jī)會的平等。要使不同的群體都享有平等的利益表達(dá)權(quán)利，必須消除現(xiàn)實(shí)中存在的強(qiáng)勢群體和弱勢群體在話語權(quán)上的不平等。為了保證利益表達(dá)能夠有序地進(jìn)行，必須建立完善的利益表達(dá)制度。政府要根據(jù)不同群體，尤其是弱勢群體利益表達(dá)的需要，不斷完善社會利益表達(dá)制度的規(guī)范體系，不僅要把公民利益表達(dá)納入制度化的軌道，而且要在尊重憲法和有關(guān)法律對公民利益表達(dá)權(quán)利規(guī)定的前提下，用法律的形式對公民利益表達(dá)的內(nèi)容、范圍、方式予以規(guī)定。用法律來調(diào)整、規(guī)范公民的利益表達(dá)，使公民的利益表達(dá)經(jīng)?；椭刃蚧罱K實(shí)現(xiàn)公民依法進(jìn)行利益表達(dá)，政府對公民的利益表達(dá)依法做出回應(yīng)。

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