新生代農(nóng)民工的城市融入困境與法律對策研究

□ 韓 玲， 許 鵬

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)， 遼寧 大連 116025）

改革開放不僅推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，同樣也加快了流動(dòng)人口進(jìn)軍城市的步伐。截至2011年底，我國流動(dòng)人口的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.3億，流動(dòng)人口比重達(dá)到17%，相當(dāng)于每六個(gè)中國人就有一個(gè)在流動(dòng)。改革開放30多年來，在流動(dòng)人口數(shù)量激增的同時(shí)，流動(dòng)人口內(nèi)部也出現(xiàn)了較為明顯的代際分野。新生代農(nóng)民工逐漸走入了人們的視野，這種現(xiàn)象不僅吸引了法學(xué)、社會學(xué)學(xué)者的密切關(guān)注，也引起了黨和國家的高度重視。2010年中央一號文件 《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》明確提出了“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。

所謂新生代農(nóng)民工，是指出生在1980年以后，不具有城鎮(zhèn)戶籍，在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，以工資性收入為主要生活來源的農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工已經(jīng)占據(jù)了我國農(nóng)民工總數(shù)的60%，成為我國農(nóng)民工的主流。2011年，我國農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口約有1.84億，以此推算，其中新生代農(nóng)民工約有1.1億人。2012年，筆者對大連市新生代農(nóng)民工生存和發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了問卷調(diào)查，根據(jù)相關(guān)調(diào)研結(jié)果，分析了新生代農(nóng)民工的時(shí)代特征，并在此基礎(chǔ)上探求新生代農(nóng)民工走出城市融入困境的法律對策。

一、新生代農(nóng)民工的時(shí)代特征

（一）強(qiáng)烈的自我意識和維權(quán)意識

新生代農(nóng)民工的工作期望已經(jīng)不再或不僅僅像第一代農(nóng)民工那樣是為了掙到比從事田間勞作更多的錢，而是更加注重追求個(gè)人發(fā)展的機(jī)會。他們向往體面的工作，不想干“體力活”，而想干“技術(shù)活”，也因此有著更為強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)愿望。他們已經(jīng)認(rèn)識到，要想真正地成為“城里人”，只有靠知識和技術(shù)。絕大多數(shù)的新生代農(nóng)民工希望提高學(xué)歷，半數(shù)以上的新生代農(nóng)民工經(jīng)常通過讀書或者網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)來提高自己的文化水平和素質(zhì)。

新生代農(nóng)民工通常有兩種成長歷程：一種是跟隨父母在城市長大，見慣了城里的生活環(huán)境，不習(xí)慣農(nóng)村生活；另一種即所謂的“留守兒童”，在農(nóng)村長大，長大后來到城市務(wù)工。但他們的初次務(wù)工時(shí)間相比父輩已大大提前，一般初中或高中剛一畢業(yè)就進(jìn)城務(wù)工。因此，新生代農(nóng)民工更愿意將自己的生活狀況同城里人相比，這種失衡的心理體驗(yàn)使決心留在城市的他們難以承受，他們更希望能夠被平等地對待。對此，他們一改父輩“敢怒不敢言”的情形，他們“敢怒敢言”，當(dāng)其基本要求得不到滿足時(shí)，他們會毫不猶豫地“用腳投票”。

（二）消費(fèi)結(jié)構(gòu)和生活方式趨于城市化

從消費(fèi)結(jié)構(gòu)上看，新生代農(nóng)民工在衣著及日用品上的花費(fèi)較高，而在食品上的花費(fèi)偏低，其較低的恩格爾系數(shù)更趨向于城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。［1］新生代農(nóng)民工更加注重滿足自己的物質(zhì)和精神需求，模仿城里人的生活方式，存在盲目攀比的傾向，他們壓縮自己在食品上的花費(fèi)去追求潮流。他們不像老一代農(nóng)民工那樣省吃儉用把一部分收入寄回家，而是將絕大部分收入自行消費(fèi)掉。

新生代農(nóng)民工不僅模仿城里人的生活方式，在日常活動(dòng)上也自覺或不自覺地向城里人靠攏。他們和城里的青年一樣愛打扮、講時(shí)尚、過洋節(jié)、下館子、去網(wǎng)吧、看電影、唱KTV，追求豐富多彩的城市生活。調(diào)查結(jié)果顯示，相當(dāng)一部分新生代農(nóng)民工有在城市里購房或者租房的愿望。

（三）工人和農(nóng)民身份的雙重性

跟隨父母在城市中長大的新生代農(nóng)民工幾乎完全不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本技能；而“留守兒童型”新生代農(nóng)民工由于外出打工時(shí)間較早，絕大多數(shù)一離開校門就進(jìn)城務(wù)工且獨(dú)生子女占據(jù)了相當(dāng)大的比例，是家里的“金疙瘩”，因而即使有在農(nóng)村長期生活的經(jīng)歷，也不具備較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識和技能。更主要的是他們當(dāng)中的很多人根本就沒有將來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的打算，因此，新生代農(nóng)民工“亦工亦農(nóng)”的兼業(yè)比例極低。

“幾乎對每個(gè)人來說，家庭都是個(gè)體出生后接受社會化的第一個(gè)社會環(huán)境，家庭的教育和影響對個(gè)人早期社會化甚至一生的社會化都具有重要意義?！保?］（p126）老一代農(nóng)民工有著深厚的鄉(xiāng)土觀念，跟隨他們在城市中長大的新生代農(nóng)民工自然也保留了鄉(xiāng)土特質(zhì)。而“留守兒童型”新生代農(nóng)民工更擁有長期的農(nóng)村生活經(jīng)歷，這些家庭和環(huán)境因素使得新生代農(nóng)民工仍然保有難以擺脫的與城里人相區(qū)別的群體性特點(diǎn)。

從另一個(gè)角度而言，新生代農(nóng)民工排斥農(nóng)民身份，他們想摘掉農(nóng)民的帽子，并有意識地為自身的市民化作出努力。新生代農(nóng)民工不僅在日?；顒?dòng)中與城里人趨同，而且在語言等被他們視為可以標(biāo)志市民身份的特征方面也會做出改變。但目前存在的城鄉(xiāng)二元體制等因素使得新生代農(nóng)民工在制度上難以擺脫農(nóng)民身份。

（四）受諸多因素的影響，就業(yè)穩(wěn)定性差

從就業(yè)意愿來看，新生代農(nóng)民工更愿意到東部地區(qū)尋找就業(yè)機(jī)會，但東部地區(qū)中小型企業(yè)受歐債危機(jī)等影響，無法滿足新生代農(nóng)民工在生活成本不斷上漲的背景下的待遇預(yù)期，使得采取打零工等不穩(wěn)定就業(yè)方式的人員不斷增加。新生代農(nóng)民工更愿意到大城市尋找機(jī)會，而較高的流動(dòng)頻次導(dǎo)致了新生代農(nóng)民工就業(yè)的不穩(wěn)定。

從社會需求來看，我國城市正處于擴(kuò)張發(fā)展階段，需要為城市發(fā)展提供足夠的勞動(dòng)力資源。隨著文化程度的逐漸提高，新生代農(nóng)民工對就業(yè)崗位和工資待遇的要求也在提升，他們往往將自己定位于中端勞動(dòng)力，然而，我國企業(yè)目前的崗位需求大多集中在低端勞動(dòng)力和高端人才上。

從就業(yè)心態(tài)看，新生代農(nóng)民工的成長環(huán)境相對較好，也具有比父輩更高的文化程度，這就使得他們對工作環(huán)境和待遇比較挑剔，他們并不重視在同類工作上積累經(jīng)驗(yàn)，而是一心尋找那些待遇高、環(huán)境好的體面工作。在針對新生代農(nóng)民工進(jìn)行的生存和發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)查問卷中，調(diào)查項(xiàng)“跳槽原因”的結(jié)果顯示：“工作待遇不理想”占64.3%、“工作不夠體面”占20.4%、“單位制度不規(guī)范”占11.1%、“單位成員不好相處”占4.2%。

（五）職業(yè)發(fā)展目標(biāo)清晰

絕大多數(shù)的新生代農(nóng)民工有著較為明確的職業(yè)發(fā)展目標(biāo)；其中，相當(dāng)一部分有自主創(chuàng)業(yè)的打算或已經(jīng)開始行動(dòng)。在調(diào)查項(xiàng)“擇業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的調(diào)查結(jié)果中，“發(fā)展機(jī)會”僅次于“行業(yè)平均收入”排在第二位，說明新生代農(nóng)民工不僅重視工作的“錢途”，也越來越重視自己的“前途”，反映了新生代農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

二、新生代農(nóng)民工在城市融入過程中面臨的困境

（一）文化程度較低

盡管新生代農(nóng)民工的平均受教育年限與父輩相比有了很大提高，但與城市居民相比其平均值仍然偏低?！?012中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》指出，新生代農(nóng)民工平均受教育年限不足10年，絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工只有初中學(xué)歷。國家教育委員會、國家計(jì)劃委員會、財(cái)政部、勞動(dòng)人事部《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》規(guī)定：“在城鎮(zhèn)……凡國家舉辦的中小學(xué)……新建、擴(kuò)建、改建校舍所需投資，按學(xué)校隸屬關(guān)系，列入主管部門基本建設(shè)投資計(jì)劃，并予以照顧?！r(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)投資，以鄉(xiāng)、村自籌為主?！边@一規(guī)定造成了教育資源分配的不均衡，使得新生代農(nóng)民工在農(nóng)村接受教育的質(zhì)量無法與城市居民相比。由于接受教育的時(shí)間短、質(zhì)量差，使得新生代農(nóng)民工整體文化程度相對偏低。

（二）就業(yè)權(quán)得不到保障

就業(yè)中的戶籍歧視普遍存在。我國的城市勞動(dòng)力市場是嚴(yán)重分割的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場，這種分割直接或間接地將農(nóng)民工排斥在收入較高的職業(yè)之外。一些城市的本地人對農(nóng)民工不放心，不愿吸納外地人在自己的單位工作。即使新生代農(nóng)民工能夠得到與城里人同樣的職位，同工不同酬的現(xiàn)象也十分普遍。

勞動(dòng)者的基本權(quán)利得不到保障。絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工的工作時(shí)間每天超過八小時(shí)，僅有極少部分受調(diào)查者能夠享受雙休日；簽訂勞動(dòng)合同、參加職業(yè)技能培訓(xùn)、參加社會保險(xiǎn)的新生代農(nóng)民工比例也都不高。表明新生代農(nóng)民工休息休假的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險(xiǎn)和福利的權(quán)利等勞動(dòng)者的基本權(quán)利沒有得到很好的保障。

（三）難以得到均等的社會資源

“公共管理的困境之一是，由于政策設(shè)計(jì)上的缺陷，外來人口往往陷于一種政府服務(wù)的真空之中，在許多情況下，實(shí)際上過的是一種沒有政府的生活。”［3］由于城鄉(xiāng)分割的二元社會體制的存在，在我國，城市政府似乎沒有“必要”對外來人口提供過多的服務(wù)，其長期重視的一直是如何管理農(nóng)民工，卻很少主動(dòng)為農(nóng)民工提供服務(wù)和支持。子女教育、保障性住房等公共服務(wù)資源通常是有限的和稀缺的，一般優(yōu)先滿足本地居民的需要，只有本地居民的權(quán)益得到了保障，才可能考慮農(nóng)民工的需求。

（四）城市融入問題嚴(yán)重，市民化出現(xiàn)困難

新生代農(nóng)民工對于融入城市具有較高的意愿。他們喜歡、關(guān)注并愿意融入現(xiàn)居城市，關(guān)心現(xiàn)居住地的發(fā)展和變化，相當(dāng)一部分人感覺現(xiàn)在比較幸福，這既反映了新生代農(nóng)民工較好的適應(yīng)能力，也反映了他們對市民身份的向往。新生代農(nóng)民工愿意加入社區(qū)組織、工會組織，愿意參與所在工作單位或現(xiàn)居住社區(qū)的管理和選舉活動(dòng)，有意識地逐步融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

但是，新生代農(nóng)民工在融入城市的過程中，被接納的程度較低。據(jù)天津市流動(dòng)人口辦公室和天津市社會科學(xué)院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：72%的城市居民認(rèn)為流動(dòng)人口給社會治安帶來了問題；有70.1%的城市居民認(rèn)為流動(dòng)人口影響了城市衛(wèi)生；有75.4%的城市居民認(rèn)為與人口自由流動(dòng)相比，社會治安更重要；有50.7%的城市居民認(rèn)為流動(dòng)人口是低素質(zhì)的。［4］城鄉(xiāng)分治的局面使我國城鄉(xiāng)長期處于隔離狀態(tài)，農(nóng)民與市民擁有著截然不同的思維方式和生活習(xí)慣，這種文化差異使得農(nóng)民工難以獲得城市居民的普遍認(rèn)同。城市居民不把農(nóng)民工視為“自己人”，而是“對農(nóng)民工持有一種固有的鄉(xiāng)土文化映像及對農(nóng)民工的‘污名化’意識，從而使新生代農(nóng)民工難以擺脫這一固化了的文化排斥”。［5］

正是由于城市居民對農(nóng)民工的“污名化”，使得新生代農(nóng)民工“只能占據(jù)這樣一個(gè)先定的受歧視位置，他們所掌控的交際資源因此受到極大的限制”。［6］由于城市居民對于新生代農(nóng)民工某些習(xí)慣和行為缺乏理解和包容，使得城市居民與新生代農(nóng)民工之間似乎產(chǎn)生了一條不可逾越的鴻溝，人為地形成了兩種不同的社會地位，而不同社會地位的人們之間的社會交往是難以變得普遍和頻繁的。

新生代農(nóng)民工較高的融入意愿、較低的被接納程度和社會交往的局限，使得新生代農(nóng)民工難以融入城市社會。

三、促使新生代農(nóng)民工走出城市融入困境的法律舉措

（一）完善立法，在法律制度上給予新生代農(nóng)民工全面保護(hù)

在制度維度上，完善立法是使得新生代農(nóng)民工擺脫發(fā)展困境的根本出路。在我國，農(nóng)民工數(shù)量接近2億，但這一群體卻一直沒有成為立法關(guān)注的焦點(diǎn)。關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的規(guī)定主要表現(xiàn)為地方性法規(guī)，效力層級較低且內(nèi)容不全面。如2009年出臺的《遼寧省農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)規(guī)定》，其中有實(shí)際價(jià)值的條文僅有40條，不可能全面保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，因此，制定一部全國性的《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》實(shí)有必要。此外，還應(yīng)當(dāng)完善與農(nóng)民工基本權(quán)利密切相關(guān)的其他各項(xiàng)立法：

⒈暢通參與機(jī)制，完善選舉法。新生代農(nóng)民工雖然戶籍在農(nóng)村，但長期生活在城市，城市的發(fā)展變化與其生活息息相關(guān)，但他們卻沒有機(jī)會發(fā)出自己的聲音、表達(dá)自己的意愿、選舉出他們認(rèn)為能夠代表自己利益的代表，并在國家政治生活中表達(dá)他們的群體訴求。因此，完善選舉法，建立新生代農(nóng)民工政治參與機(jī)制，是更好地了解新生代農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求，從而在各項(xiàng)立法中對這些需求予以回應(yīng)的重要途徑。

⒉提高教育水平，完善教育法。修改并完善如“農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)投資，由鄉(xiāng)、村自籌”等法律規(guī)定，使教育資源向農(nóng)村傾斜；把農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校、接受免費(fèi)義務(wù)教育寫入《義務(wù)教育法》，確保農(nóng)民工隨遷子女與城市學(xué)生同享優(yōu)質(zhì)教育資源。探索農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受高中教育的可行辦法，把部分城市的先進(jìn)做法在全國推廣，待成熟后寫入法律。

⒊推進(jìn)社會保障立法。要將農(nóng)民工納入社會保障體系，探索并建立適合農(nóng)民工群體的社會保障制度，逐步實(shí)施農(nóng)民工與市民同享均等的社會資源的相關(guān)制度。

（二）大力普法，培養(yǎng)新生代農(nóng)民工的法律意識

盡管新生代農(nóng)民工有著強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)愿望，但調(diào)查項(xiàng)“是否了解相關(guān)法律法規(guī)”的調(diào)查結(jié)果僅為24.7%，這一方面與新生代農(nóng)民工較為功利的學(xué)習(xí)目的有關(guān)，即他們學(xué)習(xí)的主要對象是某種專門技術(shù)；另一方面，也與新生代農(nóng)民工較低的文化水平相關(guān)。當(dāng)今社會是法治社會，如果新生代農(nóng)民工不懂法，就會使法律尤其是能夠保障他們合法權(quán)益的法律的運(yùn)行效果大打折扣。因此，應(yīng)通過多種方式在新生代農(nóng)民工群體中普及法律知識，如發(fā)放《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)手冊》、進(jìn)行法律常識培訓(xùn)、通過報(bào)刊雜志、電視等傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)等新媒體進(jìn)行聯(lián)動(dòng)等，培養(yǎng)新生代農(nóng)民工的法律意識。

⒈培養(yǎng)新生代農(nóng)民工的權(quán)利意識?！皺?quán)利意識是指人們對于一切權(quán)利的認(rèn)知、理解和態(tài)度，是人們實(shí)現(xiàn)其權(quán)利方式的選擇，以及當(dāng)其權(quán)利受到損害時(shí)，以何種手段進(jìn)行補(bǔ)救的一種心理反映，權(quán)利意識構(gòu)成了公民意識和憲法精神的核心?！保?］（102）因此，只有培養(yǎng)新生代農(nóng)民工的權(quán)利意識，使他們了解自己享有的權(quán)利，他們才會尊重法律、信任法律進(jìn)而信仰法律，才會在危難之際求助于法律。

⒉培養(yǎng)新生代農(nóng)民工的權(quán)力制約意識。權(quán)力必須加以制約，不受制約的權(quán)力必然滋生腐敗；在制約政府權(quán)力的同時(shí)，要讓新生代農(nóng)民工了解權(quán)力是應(yīng)該受到限制的和權(quán)力應(yīng)該受到哪些限制，這樣，他們才能敢于運(yùn)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。

⒊增強(qiáng)新生代農(nóng)民工的義務(wù)觀。權(quán)利與義務(wù)相互依存，履行義務(wù)才能更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利，因而增強(qiáng)新生代農(nóng)民工的義務(wù)觀尤顯重要。新生代農(nóng)民工多是好沖動(dòng)的青少年，尤其在維權(quán)過程中，更要注意正確行使自己的權(quán)利，不可因一時(shí)好勝而走上犯罪道路。新生代農(nóng)民工長期生活在城市，城市是他們與城市居民共同的家，要培養(yǎng)新生代農(nóng)民工的歸屬感和對城市的責(zé)任感，自覺履行自己應(yīng)盡的義務(wù)。

此外，對用工單位還應(yīng)當(dāng)加大普法宣傳力度，教育用工單位關(guān)愛新生代農(nóng)民工，自覺遵守相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范用工行為，維護(hù)新生代農(nóng)民工的基本權(quán)益。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法，為加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工的服務(wù)與管理提供保障

“法律的生命在于它的實(shí)行”［8］（P353），新生代農(nóng)民工在社會中處于弱勢地位，許多維護(hù)他們基本權(quán)益的法律在現(xiàn)實(shí)生活中沒有被很好地執(zhí)行。因此，嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，建立新生代農(nóng)民工對法律的信任是使得他們走出城市融入困境的保障：

⒈維護(hù)新生代農(nóng)民工的基本勞動(dòng)權(quán)益。各級執(zhí)法部門要規(guī)范勞動(dòng)力市場，加大監(jiān)督和執(zhí)法力度，切實(shí)保障新生代農(nóng)民工休息休假的權(quán)利、享受社會保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，監(jiān)督勞動(dòng)合同簽訂情況，杜絕就業(yè)歧視，實(shí)現(xiàn)同工同酬。

⒉切實(shí)保障新生代農(nóng)民工的受教育權(quán)。保證法律承諾的新生代農(nóng)民工接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不讓法律規(guī)定淪為空談；提高新生代農(nóng)民工的文化水平，豐富新生代農(nóng)民工的精神文化生活；嚴(yán)厲查處部分學(xué)校向農(nóng)民工隨遷子女收取借讀費(fèi)、贊助費(fèi)的行為，保障隨遷子女的受教育權(quán)。

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