論行政法上的罰款行為

□ 解正起，侯革利

（⒈中共寧波市鄞州區(qū)委黨校，浙江 寧波 315100；⒉吉林電視臺，吉林 長春 130012）

在行政管理過程中，罰款是被廣泛運用的一種具體行政行為，它是一定行政機關、法律法規(guī)授權的組織或被委托的組織依法在職權范圍內對當事人不履行或違反行政法上義務的行為的裁決，也是對相關當事人的處罰，這種處罰就是對相關當事人科處一定金錢給付的行政法義務。如果當事人逾期不履行行政機關依法作出的金錢給付義務的行政決定，則具有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以對該當事人作出罰款決定，督促其履行原承擔的金錢給付義務。①過去，對這一罰款行為的性質，無論是在認識上還是在實務上，均存在爭議?！缎姓娭品ā访鞔_將其列為行政強制執(zhí)行方式之一。這樣，行政法上的罰款行為就存在兩種類型：一是作為一種行政管理方式；一是作為一種行政強制執(zhí)行方式。兩者在法律構成要件、執(zhí)行程序、救濟途徑等方面存在著明顯不同。因此，怎樣認識行政法上罰款行為的性質、如何規(guī)范罰款行為，不僅關涉依法行政問題，更關涉公民權利保護問題。

一、作為一種行政管理方式的罰款行為

作為一種行政管理方式，罰款是具體行政行為，其成立與否必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。

（一）法律構成要件

⒈行政管轄范圍內的當事人存在不履行或違反了行政法上義務的行為。對當事人進行罰款的行政決定，其前提必須是當事人存在不履行或違反了行政法上義務的行為，而且只能對行政管轄范圍內的當事人作出。并不是當事人不履行或違反了行政法上義務的所有行為都應給予罰款處罰，只有法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定予以罰款處罰的才可以給予處罰。

⒉作出罰款決定的主體必須合法。只有法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定享有行政管理權的行政機關或其他組織才能行使行政處罰權。②《行政處罰法》規(guī)定，有權實施行政處罰權的實施機關包括三類：一是具有行政處罰權的行政機關；二是由法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務的組織；三是依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織。因此，作出罰款決定的主體必須合法。所謂合法，包括兩各個方面：一是作出罰款決定的行政機關或其他組織必須依據(jù)法律設定或符合法律規(guī)定；二是行政機關或其他組織必須在其法定職權范圍內作出罰款決定。

⒊作出罰款決定的程序符合法律要求。不遵守法定程序，行政處罰無效。因此，在對當事人作出罰款決定時應該嚴格遵守法定程序。一般而言，法定程序主要有：一是調查、收集證據(jù)。行政機關或其他組織必須全面、客觀、公正地調查、收集有關證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定可以進行檢查。在調查和進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人并出示證件；經機關負責人批準，可以對可能滅失或以后難以獲得的證據(jù)先行登記保存；與當事人有直接利害關系的執(zhí)法人員應當回避。二是作出罰款決定。調查終結，機關負責人應當對調查結果進行審查，并根據(jù)具體情況作出給予罰款處罰的決定或不給予罰款處罰的決定。三是按照法定要求制作行政決定書。四是按照法定要求送達行政決定書。

為了提高行政管理效率，對于違法事實確鑿并有法定依據(jù)，給予公民50元以下、法人或其他組織1000元以下罰款的行政處罰，可以適用簡易程序，即當場作出處罰決定和當場送達處罰決定書。當然，簡易程序只是一般程序的簡化，對于行政處罰決定書中的當事人違法行為、處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時間、地點、行政機關名稱、執(zhí)法人員的簽名或蓋章不能省略。

（二）罰款的執(zhí)行和救濟

從當事人來說，被處以的罰款是因不履行或違反了行政法上的義務。因此，罰款的執(zhí)行首先要求當事人主動、自覺履行，當事人應當在收到行政處罰決定書之日起15日內，到指定銀行繳納罰款。

從行政機關來說，對相關當事人處以罰款的行政決定是其依法履行職責的行為。因此，為了保證依法履行職責，避免違法或濫用行政權力，設置了一系列制度以使罰款得到有效規(guī)范和執(zhí)行。主要有：一是罰繳分離原則。作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離；二是不得自行收繳原則。一般情況下，無論是適用簡易程序還是適用一般程序，作出行政處罰的行政機關及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款；三是可以當場收繳罰款的特殊情形。適用簡易程序依法給予20元以下罰款或不當場收繳罰款事后難以執(zhí)行的行政處罰，執(zhí)法人員可以當場收繳罰款。此外，在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，無論是適用簡易程序還是適用一般程序作出罰款決定后，當事人向指定銀行繳納罰款確有困難，經當事人提出，行政機關及其執(zhí)法人員可以當場收繳罰款。當場收繳罰款的，執(zhí)法人員應當在法定期間內將罰款交至行政機關，行政機關應當在法定期間內將罰款交付指定銀行。當場收繳罰款的，行政機關及其執(zhí)法人員必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制定的罰款收據(jù)。否則，當事人有權拒絕繳納罰款。

如果當事人對行政機關及其執(zhí)法人員作出罰款的行政決定不服，當事人可以申請行政復議或提起行政訴訟。一般情況下，當事人履行被科處罰款的行政法上的義務與其依法行使法定權利是并行不悖。就是說，當事人申請行政復議或提起行政訴訟，并不能延緩其履行繳納罰款，也不會導致其罰款的停止繳納。

二、作為一種行政強制執(zhí)行方式的罰款行為

作為一種行政強制執(zhí)行的罰款，也是一個具體行政行為，當然應當具備一定的法律構成要件。

（一）罰款的法律構成要件

⒈存在一個有效、金錢給付義務的行政決定。作為一種行政強制執(zhí)行方式，罰款只能針對一個有效的、金錢給付義務的行政處罰決定。沒有行政處罰權的行政機關作出的金錢給付義務的行政處罰決定當然無效；享有行政處罰權的行政機關或其他組織超出法定職權、違反法定程序作出的金錢給付義務的決定也無效；在作出金錢給付義務的行政處罰決定前，行政機關或其他組織及其執(zhí)法人員未履行告知行政處罰的事實、依據(jù)和理由，或拒絕聽取當事人的陳述、申辯的，行政處罰不成立。無效的或不成立的行政處罰決定當然不存在強制執(zhí)行問題。

⒉行政處罰決定的履行已經到期。不同種類的行政處罰，其履行期限不同。當事人應當在行政決定規(guī)定的期限內履行行政決定規(guī)定的義務。在法定的履行期限未到期，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關不能作出罰款的行政強制執(zhí)行決定，也不能申請人民法院強制執(zhí)行。

⒊當事人經催告無正當理由未履行行政決定的內容。當事人到期未履行行政決定，是享有行政強制執(zhí)行權的行政機關作出罰款強制執(zhí)行決定的前提條件，并不是所有到期未履行行政決定的當事人均應受到罰款的行政強制執(zhí)行，如果當事人有正當理由逾期未履行或未完全履行的，行政機關不得作出行政強制執(zhí)行決定。行政機關在作出強制執(zhí)行決定前，應當向當事人發(fā)出催告書，給予一個合理期限督促其主動履行。

⒋行政機關享有行政強制執(zhí)行權。行政強制執(zhí)行由法律設定，沒有法律的明確規(guī)定，任何行政機關都不得行使行政強制執(zhí)行權，不得作出行政強制執(zhí)行決定并予以執(zhí)行。享有行政處罰權的行政機關并不必然享有行政強制執(zhí)行權，但享有行政強制執(zhí)行權的行政機關當然享有行政處罰權。

⒌罰款數(shù)額的法定限制。當事人逾期不履行具有金錢給付義務的行政處罰決定，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關決定給予罰款的行政強制執(zhí)行的，其加處罰款的數(shù)額不得超出行政決定中規(guī)定的金錢給付義務的數(shù)額。

（二）罰款的執(zhí)行和救濟

作為行政強制執(zhí)行的罰款，是在對當事人已經作出具有金錢給付義務的行政處罰決定后，當事人在法定期間無正當理由未履行法定義務的情況下，又對當事人科處一定金錢給付的行政法義務。因此，行政強制執(zhí)行罰款的作出應當慎之又慎，遵守更嚴格的法定程序。

⒈事先催告履行。在作出行政強制執(zhí)行決定之前，原行政決定的作出機關應當向當事人發(fā)出履行金錢給付義務的行政處罰催告書。沒有事先發(fā)出催告書的，不得作出行政強制執(zhí)行決定或申請人民法院強制執(zhí)行；催告可以在當事人法定履行期限內作出，也可以在當事人法定履行期限屆滿后作出。催告書應當采用書面形式，并應當載明履行罰款的行政處罰的期限、明確的金額、給付方式以及依法享有的陳述權和申辯權。催告書應當直接送達當事人。當事人拒絕接受或無法直接送達當事人的，應當按照 《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規(guī)定送達。

⒉充分聽取意見。收到催告書后，當事人有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見。行政機關應當對其提出的事實、理由和依據(jù)進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由和依據(jù)成立的，行政機關應當采納。

⒊行政強制執(zhí)行決定的作出。經催告，當事人在催告書確定的履行期限屆滿后仍不履行，且沒有正當理由的，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以作出行政強制執(zhí)行決定。行政強制執(zhí)行決定應當采用書面形式，并載明當事人的姓名或名稱、地址、加處罰款的理由和依據(jù)、時間、標準、行政機關的名稱、印章和日期，以及相應的救濟途徑和期限。行政強制執(zhí)行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接受或無法直接送達當事人的，應當按照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規(guī)定送達。

⒋行政強制執(zhí)行決定的施行。行政機關對當事人作出罰款的行政強制執(zhí)行決定后，并不意味著馬上可以實施，而是要給予當事人30日的履行期限。超過30日，經催告當事人仍不履行的，具有強制執(zhí)行權的行政機關可以強制執(zhí)行。實施行政強制執(zhí)行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法利益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免行政強制執(zhí)行的罰款數(shù)額。

在執(zhí)行過程中，遇有法定情形的，行政機關應當中止執(zhí)行或終結執(zhí)行。中止執(zhí)行的情形消失后，行政機關應當恢復執(zhí)行。對于沒有明顯社會危害，當事人確無能力履行，中止執(zhí)行滿3年未恢復執(zhí)行的，行政機關不再執(zhí)行。

對于行政機關作出的罰款強制執(zhí)行決定，當事人可以自收到行政強制執(zhí)行決定之日起的法定期間內提出行政復議或提起行政訴訟。在強制執(zhí)行中或執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或執(zhí)行錯誤的，應當退還財物；不能退還財物的，應當給與賠償。

三、兩種罰款行為的有效銜接

通過以上分析可知，作為一種行政管理方式的罰款行為與作為一種行政強制執(zhí)行方式的罰款行為存在明顯區(qū)別，主要表現(xiàn)為：第一，實施主體有差異。前者實施主體包括行政機關、法律法規(guī)授權的組織和依法被委托的組織，后者實施主體僅指具有行政強制執(zhí)行權的行政機關；第二，行為目的有差異。前者是對不履行或違反行政法上義務的制裁，后者是對逾期不履行行政決定內容的履行督促，盡管對當事人科處了一定的金錢給付義務，但該義務決不是對當事人不履行行政決定內容的懲罰；第三，行為性質有差異。兩者都屬于具體行政行為，但前者屬于行政管理行為，后者屬于行政強制執(zhí)行行為。行政強制執(zhí)行是行政管理達到法律實效的手段之一，在性質上兩者不存在依附關系，而是各自獨立；第四，先后次序有別。就行政管理目的的實現(xiàn)而言，前者在先，沒有前者當然就沒有后者，但前者的存在并不意味著后者必然發(fā)生；第五，程序要求有差異。前者有簡易程序和一般程序，后者只有一般程序；第六，適用法律有差異。前者可以適用具體單行法律、《行政處罰法》以及不與法律相沖突的行政法規(guī)和規(guī)章，后者適用《行政強制法》和與此不相沖突的具體單行法律。

基于對兩者區(qū)別的認識，筆者認為，在行政過程中把握兩者之間的有效銜接非常必要，這不僅關涉到行政行為能不能得到及時、有效的執(zhí)行，而且影響到當事人的違法行為能否得到及時、有效的糾正，同時也關涉到對違法行使職權的有效遏制。為此應著眼以下幾方面：

⒈完善催告履行制度。《行政強制法》將催告履行制度作為作出強制執(zhí)行決定的前置性條件，沒有履行催告，行政機關不得作出行政強制執(zhí)行決定。作出罰款的行政處罰行政機關，可以在法定期限內履行催告義務，也可以在法定期限屆滿后進行催告，但在法定期限屆滿后行政機關在什么時候履行催告義務，法律并沒有明確規(guī)定。如果任由行政機關不作為，或故意拖延作為，雖然不可能加重對當事人利益的損害，①相比較“天價執(zhí)行罰”頻發(fā)現(xiàn)象而言，《行政強制法》明確規(guī)定了最高額限制顯然具有積極意義。則很可能損害行政機關的權威或侵害他人合法權益。因此，參照《行政強制法》第53條的規(guī)定，我們建議應當給予行政機關3個月的履行催告期限，從而督促行政機關積極履行職責；超過3個月的，無正當理由行政機關不得作出強制執(zhí)行決定。經催告后，法律賦予當事人享有陳述權和申辯權，②當事人不履行或違反行政法義務，行政機關或其他組織對其作出處罰，其陳述權和申辯權應在處罰決定作出前行使；當事人收到履行催告書后，仍享有陳述權和申辯權，這時既可針對原處罰的事實、程序和內容，也可針對催告的程序和內容，但對這樣的陳述權、申辯權的行使進行規(guī)范顯然非常必要。但對這種權利的規(guī)定比較籠統(tǒng)，其針對的對象以及與此相應的程序要求、救濟途徑等都有待進一步細化。

⒉規(guī)范行政強制執(zhí)行的罰款裁量權。③法律規(guī)定，當事人逾期無正當理由未履行行政決定，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以對當事人作出或不作出罰款決定，但什么情況下可以作出或不作出，法律并沒有具體規(guī)定。同樣，作出了加處罰款的決定是否必須執(zhí)行也不是很明確。在什么情況下具有行政強制執(zhí)行權的行政機關應當作出罰款的行政強制執(zhí)行決定，法律沒有做出明確要求。根據(jù)立法精神，我們認為，如果當事人逾期經催告履行了法定義務，一般情況下行政機關就無需對當事人加處罰款的行政強制執(zhí)行決定。即使作出了罰款的強制執(zhí)行決定，也無執(zhí)行必要；如果當事人具備履行金錢給付義務的能力，故意不履行、不完全履行、或拖延履行的，行政機關應當對當事人作出罰款的強制執(zhí)行；如果當事人不履行行政法上的義務，致使公共利益或他人的合法權益遭受嚴重損害的，行政機關應當對當事人加處罰款的強制執(zhí)行；如果當事人暫時缺乏履行金錢給付義務的能力，應與當事人就金錢給付義務的履行達成協(xié)議，而不是加處罰款；如果當事人根本不具備履行金錢給付義務的能力，可以變更行政處罰的種類以利于有效執(zhí)行，或采取其他強制執(zhí)行方式以實現(xiàn)相應的行政目的。

⒊規(guī)范行政強制執(zhí)行的罰款起算點和數(shù)額。當行政機關決定對當事人作出罰款的強制執(zhí)行時，從什么時間開始計算罰款的時間和加處多少罰款，并不僅僅涉及技術操作問題，還涉及到行政強制執(zhí)行的執(zhí)法理念問題。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，當事人到期不繳納罰款的，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。從操作意義說，加處罰款的計算時間、標準是不存在問題的。但《行政強制法》明確規(guī)定，行政機關在作出行政強制執(zhí)行之前，應當事先催告當事人履行義務，催告書應當明確履行義務的期限?，F(xiàn)在的問題是，行政機關在當事人法定履行期限內是否有催告義務？如果有催告義務，那么催告書中的履行期限是等于還是長于當事人法定履行期限？如果催告書中的履行期限長于當事人法定履行期限，那么是從當事人履行義務的法定期限屆滿的第2天開始計算加處罰款的時間，還是從催告書中確定的履行期限屆滿的第2天開始計算加處罰款的時間？這種情況同樣存在于行政機關在當事人法定履行期限屆滿后發(fā)出催告書的情形。

從執(zhí)法理念上看，《行政強制法》已改變了過去的執(zhí)法理念，它一方面突出了行政機關作出行政強制執(zhí)行決定之前的催告程序，另一方面在保留通過增加當事人行政法上的金錢給付義務來督促其履行行政決定的同時，也對這種義務的增加做出了最高額的限制?；诖?，我們認為，出于行政管理目的的實現(xiàn)，對當事人加處罰款的起算時間應從行政機關在催告書中確定的履行期限屆滿后的第2天開始，至于加處罰款的標準，在沒有新的法律規(guī)定的情況下，仍以每日按罰款數(shù)額的3%加處或其他單行法律中規(guī)定的標準執(zhí)行，但最高額不得超過原罰款的數(shù)額。

⒋修改相關法律法規(guī)。為規(guī)范行政法上的罰款行為，亟需修改相關法律法規(guī)，使其與《行政強制法》有效銜接。現(xiàn)存法律法規(guī)中存在的問題主要有：

第一，很多非金錢給付義務的行政決定卻適用罰款的強制執(zhí)行。作為一種行政強制執(zhí)行方式，罰款適用于具有金錢給付義務的行政決定的逾期不履行。但很多法律法規(guī)卻規(guī)定了非金錢給付義務的行政處罰適用罰款的強制執(zhí)行情形，如 《中華人民共和國土地管理法》第75條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款?！蓖瑯拥囊?guī)定也存在于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第67條、《中華人民共和國環(huán)境保護法》第39條、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第31條、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第47條、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第80條、《中華人民共和國食品安全法》第91條等。這說明我國現(xiàn)行立法存在濫用罰款作為強制執(zhí)行方式的現(xiàn)象，也從一個側面反映了我國行政執(zhí)法過程中的實際狀況。

第二，懲罰的執(zhí)法理念過強。目前法律法規(guī)中關于對當事人加處罰款的標準，有的法律沒有具體規(guī)定。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第39條；有的規(guī)定了具體比例，如《中華人民共和國行政處罰法》第51條、《中華人民共和國道路交通安全法》第109條，均規(guī)定每日按罰款數(shù)額的3%；有的規(guī)定了一個數(shù)額幅度，如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定：“逾期不補辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款”；有的規(guī)定一個倍數(shù)，如《中華人民共和國社會保險法》第84條和第86條，分別規(guī)定按照應繳或欠繳社會保險費數(shù)額1倍以上3倍以下對當事人加處罰款。有的將一定比例和倍數(shù)混合的，如 《中華人民共和國稅收征收管理法》第68條：“納稅人、扣繳義務人在規(guī)定期限內不繳或少繳應納或應解繳的稅款，經稅務機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的，……，可以處不繳或少繳的稅款50%以上5倍以下的罰款?！爆F(xiàn)在的問題不是這些加處罰款的標準不一致，而是這些規(guī)定中體現(xiàn)的懲罰當事人不履行行政決定內容的執(zhí)法理念過強。雖然這樣的法律規(guī)定有可能使行政管理目的得到實現(xiàn)，但卻加重了相關當事人的行政法上的義務，加劇了行政管理過程中行政機關與當事人的沖突，違背了設置行政強制的目的。

第三，罰款與滯納金的屬性和適用存在問題?！缎姓娭品ā访鞔_規(guī)定，罰款和滯納金均是行政強制執(zhí)行方式，均是針對具有金錢給付義務的行政決定，在逾期未得到履行或未得到完全履行，而對當事人科處行政法上的金錢義務，從這點來說，兩者屬于本質上一樣的強制執(zhí)行方式。在《中華人民共和國行政強制法》實施前，不僅存在對兩種罰款行為性質的認識偏差，而且對罰款與滯納金屬性的認識也較混亂。如《稅收征收管理法》并沒有將滯納金作為強制執(zhí)行方式，而是看作對當事人逾期未履行法定義務的法定結果，也無需稅務機關另外作出決定就自動生成的當事人行政法上的義務。顯然這是有悖于《行政強制法》規(guī)定的。正因為基于這樣的認識，在法律條文的表述中，常常出現(xiàn)將作為行政處罰方式的罰款置于滯納金后面。如《中華人民共和國稅收征收管理法》第63條規(guī)定：“對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或少繳的稅款、滯納金，并處不繳或少繳的稅款的50%以上5倍以下的罰款”?！吨腥A人民共和國社會保險法》第86條規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費，由社會保險征收機構責令限期繳納或補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關財政部門處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。”同樣也沒有將滯納金作為強制執(zhí)行方式，并且將罰款這種強制執(zhí)行方式的適用范圍擴大，不僅適用于當事人應履行義務的強制執(zhí)行，而且適用于未繳納的滯納金的強制執(zhí)行。

［1］胡建淼.行政強制法律研究［M］.法律出版社，2003.

［2］信春鷹.中華人民共和國行政強制法釋義［M］.法律出版社，2011.

［3］姜明安.行政強制立法若干爭議問題之我見［J］.法學家.2010，（03）：62－68.

［4］高知鳴.行政法上執(zhí)行罰制度的幾個基本問題— 兼及《行政強制法》的完善建議［J］.西部法學評論，2012，（03）：75－82.

［5］王洪芳.論我國加處罰款制度的立法完善［J］.行政與法，2011，（07）：83－86.

［6］傅士成.行政強制研究［M］.法律出版社，2001.