契約經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾下的政府公信力問題述論

王琳琳

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。與此同時，我們在繼續(xù)深化改革的道路上，也遭遇了很多困境，政府公信力下降和缺失就是其中之一。從契約論的觀點(diǎn)出發(fā)，民主政治模式中政府與公民的關(guān)系是一種包含多個層面的契約關(guān)系，更確切地說是一種委托代理關(guān)系。如果排除經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會發(fā)展階段和國際政治環(huán)境等其它因素的影響，僅從政府與公民的契約關(guān)系來看，公民對政府信任遞減，是一種必然，或者也可以將其稱為一種規(guī)律。

一、政府與公民的契約關(guān)系

契約經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將契約定義為雙方根據(jù)他們自己的行為而達(dá)成相互之間的承諾——雙邊協(xié)調(diào)的安排。[1]西方經(jīng)典社會契約理論認(rèn)為，國家由一大群人相互訂立契約，“每個人都對它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的每一個人格。承擔(dān)這個人格的人即國家被稱之為主權(quán)者，其余的每一個人都是他的臣民?！盵2]主權(quán)者和臣民是一體兩面的關(guān)系，每個共同體的成員都具有這兩重身份。作為主權(quán)者的一員，共同體的成員是公意（generate will）的締造者；作為主權(quán)者的對象即臣民，共同體的成員是公意的遵循者。

公眾讓渡權(quán)利，形成公意建立國家共同體，國家又將實(shí)現(xiàn)公意的權(quán)力授予給政府。個體以放棄權(quán)利為代價尋求集體社會的保護(hù)，并將這些放棄的權(quán)利交給一個共同體，組成政治社會，即“組成一個國家，置于有效最高統(tǒng)治權(quán)的政府下”。[3]所以，從權(quán)利到權(quán)力這一轉(zhuǎn)化過程來看，政府本質(zhì)上是國家的產(chǎn)物，作為主權(quán)者的執(zhí)行人，充當(dāng)國家與主權(quán)者之間的聯(lián)系。

公眾與政府，首先是一種契約關(guān)系。公民授權(quán)政府按照公意承擔(dān)公共管理職能、“執(zhí)行法律并維護(hù)社會的以及政治的自由”、行使公共權(quán)力，政府則以主權(quán)者的名義行使著主權(quán)者所委托給他們的權(quán)力、履行共同體結(jié)合的義務(wù)。進(jìn)一步來說，公民與政府的契約關(guān)系是明確的委托代理關(guān)系。公眾對政府完全是“一種委托，一種任用”，主權(quán)者（人民）雖然享有國家所有權(quán)，但是不可能讓全體人民都直接管理國家具體事務(wù)，只能委托給專業(yè)政府執(zhí)行。

公民對政府的委托并不是全權(quán)委托，只是將無法通過市場自由交換的公共產(chǎn)品交由政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一提供。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“握有最高權(quán)力的人民應(yīng)該自己做他所能做得好的一切事情，那些自己做不好的事情，應(yīng)該讓代理人去做?！闭砣藢?shí)現(xiàn)的是帶有公共性，以公共利益形式存在的部分；公民自我保有的是具有私人性、完全可以通過市場實(shí)現(xiàn)的部分。

從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)研究政府與公眾的關(guān)系，可以由兩個視角切入：一是以委托代理理論為代表的完全契約理論，二是不完全契約理論。完全契約理論是指“事前可以明確寫出契約條款，當(dāng)事人能夠準(zhǔn)確預(yù)測執(zhí)行契約過程中發(fā)生的不測事件，事后能夠完全執(zhí)行契約，如果發(fā)生糾紛，第三者能夠強(qiáng)制執(zhí)行契約條款的契約”。[4]2不完全契約則與之相反，“契約當(dāng)事人或仲裁者無法證實(shí)或觀察一切，造成契約條款不完全，需要設(shè)計(jì)不同機(jī)制對待契約條款的不完全性，并處理由不確定事件所引發(fā)的問題?！盵5]

政府與公眾的契約是一種不完全契約，同時也存在著“目標(biāo)不相容”、“信息不對稱”等委托代理問題。這些因素結(jié)合起來，將影響政府行為的公正性、民主性和法制性，造成公眾對政府的信任和認(rèn)同程度降低，導(dǎo)致政府公信力遞減。

二、委托代理理論與政府公信力

委托代理理論的理論基礎(chǔ)是完全契約。完全契約與阿羅—德布魯范式的假設(shè)基本重合，只有在符合完全契約的全部約束下才能達(dá)到最優(yōu)?，F(xiàn)實(shí)中，由于締約雙方的自利性和信息不對稱等因素，難以達(dá)成最優(yōu)契約，容易產(chǎn)生委托代理問題。政府與公民之間的委托代理關(guān)系更是如此?！叭绻f私營部門中也存在著代理問題，在公共部門中則更為嚴(yán)重。”[6]因?yàn)槲腥藢⑹聞?wù)執(zhí)行權(quán)或管理權(quán)授權(quán)給代理人，委托人將遭受與福利減少相等價的貨幣損失，即“剩余損失”（residual loss）。[7]在政府與公民的關(guān)系中，“剩余損失”更多地表現(xiàn)為對公權(quán)力的濫用、違反行為規(guī)則、資源分配不均、敗德行為等。對執(zhí)政黨、對政府來說，這些損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貨幣能夠估量的范圍。因?yàn)橐坏┪腥藢Υ砣耸バ湃?，掌握主?quán)的委托人就可能解除合約。盧梭在《社會契約論》中總結(jié)，“只要主權(quán)者高興，他就可以限制、改變和收回這種權(quán)力?！盵8]

（一）信息不對稱

信息不對稱是委托代理理論的核心概念。指在社會政治、經(jīng)濟(jì)等活動中，締約當(dāng)事人中一方擁有另一方所無法擁有的、甚至第三方無法驗(yàn)證的、即使能夠驗(yàn)證也需要花費(fèi)很大物力財(cái)力和精力的信息。[4]9由此造成信息的不對稱。非對稱信息可以分為外生的非對稱信息和內(nèi)生的非對稱信息，外生的非對稱信息是指客觀事物本身就具有的一種特征、性質(zhì)和分布狀況，不是由締約雙方造成的，例如不完全契約理論中討論的非對稱信息就多指外生的、客觀存在的信息分布不平衡。內(nèi)生的非對稱信息是指契約簽訂后，其他人無法觀測到，并且事后也無法進(jìn)行推測的行為，可以分為隱藏行動（hidden actions） 和隱藏信息(hidden information)兩大類。[9]在政府與公民的委托代理關(guān)系中，信息不對稱主要表現(xiàn)為內(nèi)生的信息不均衡?，F(xiàn)實(shí)情況下，執(zhí)行契約只能依靠代理人，政府了解自己的全部行為，但是公民卻無法輕易獲知，導(dǎo)致隱藏行動問題；再加上政府管理日益提高的專業(yè)性，難以公開或故意不公開信息，導(dǎo)致隱藏信息問題。

1．政府代理人的信息優(yōu)勢地位。首先，隨著專業(yè)化和社會分工的日漸深入，政府管理公共事物的技術(shù)性和專業(yè)化不斷增強(qiáng)，成為只被行政官僚等小部分人掌握的專業(yè)知識。米切爾·克魯澤爾指出：“監(jiān)管者名義上比機(jī)械師有更大的職權(quán)，但擁有的權(quán)力也不及機(jī)械師。由于機(jī)械師知道如何修理機(jī)器，而監(jiān)管者無此能耐，所以監(jiān)管者不可能對機(jī)器實(shí)施任何一種真正的控制?！盵10]這些專業(yè)知識不是行政官僚在進(jìn)入政府部門之前就擁有的，是從工作中大量公民（委托人）無法獲取的行政信息中學(xué)習(xí)積累的。政府的社會管理職能賦予其全面、廣泛的信息收集渠道，而公眾只能片面地掌握部分社會信息。從而形成一個循環(huán)：政府（代理人）獨(dú)占行政信息，經(jīng)過不斷的學(xué)習(xí)和累積轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)的行政知識。由于行政行為越來越專業(yè)，公民（委托人）更加難以參與行政過程、獲得信息。政府（代理人）的信息優(yōu)勢地位日益加強(qiáng)。其次，與一般委托代理關(guān)系不同，在政府與公民的委托代理關(guān)系中，政府作為代理人一方，擁有公共利益唯一代理人的壟斷地位。[11]公民選擇公共利益的代理人、公共事務(wù)的管理者是一個單項(xiàng)選擇，只有一個答案。公民實(shí)現(xiàn)自己的公共利益，只能通過委托代理方式委托政府作為唯一代理人。政府憑借這種優(yōu)勢地位，便利地獲取信息或根據(jù)自己的利益和需求，對信息進(jìn)行處理，隱瞞全部或部分消息，甚至發(fā)布一些虛假信息。最后，公共物品和公共服務(wù)的非排他性導(dǎo)致“搭便車”等集體行動的困境?！爱?dāng)一個集體提供的產(chǎn)品具有非排他性時，理性行動者一般都會選擇‘搭便車’?！盵12]由于產(chǎn)品具有非排他性，理性行動者判斷，即使自己不作出任何行動，仍然可以享受與采取行動水平一樣的非排他性商品，還不用承擔(dān)集體行動帶來的成本。監(jiān)督政府（代理人）的產(chǎn)出屬于非排他性產(chǎn)品，理性行為者更傾向于“搭便車”，間接地放棄了監(jiān)督政府（代理人）的權(quán)利。

2．信息不對稱與政府公信力。政府的信息壟斷地位，造成政府行使公共權(quán)力時缺少必要的約束和制衡，違反契約關(guān)系，致使代理失靈。這種失靈主要表現(xiàn)在信息壟斷導(dǎo)致決策壟斷，公民參與政府決策和監(jiān)督政府行為的程度較低，為政府濫用行政權(quán)力提供了可能。

公共權(quán)力本身是一種強(qiáng)制性的支配力量，其運(yùn)行效果以客體服從為前提，這種服從是依靠強(qiáng)制的。[13]政府憑借信息第一擁有者的地位和公共權(quán)力的強(qiáng)制性，具有了對信息的天然壟斷性。再加上公眾信息來源途徑有限、知識水平和專業(yè)水平不足、獲取信息成本高等客觀因素，公民只能寄希望于政府主動公開行政信息，接受委托人監(jiān)督。但由于政府在委托代理關(guān)系中處于優(yōu)勢地位，缺乏主動進(jìn)行信息公開的動機(jī)。出于政府形象或?qū)ぷ庑袨榈目紤]，政府甚至?xí)桃馓岣咝畔@取的難度和成本。在馬克斯·韋伯看來，官員最重要的權(quán)力手段是通過“公務(wù)機(jī)密”的概念，把公務(wù)知識變?yōu)楸Ｃ苤R，最終僅僅是保障行政抗拒監(jiān)督的手段?？梢哉f，官僚體制“把公民變成依附性的群眾，使其政治‘主子’變成軟弱無能的‘外行’?！倭诺闹涞匚灰揽康氖菈艛嘈畔?、掩飾真相。以及壟斷社會中存在的職業(yè)專家的權(quán)能?！盵14]

政府的信息壟斷容易導(dǎo)致決策壟斷。雖然“公民是天生的、最高的社會公共法權(quán)主體，無論在法理上、法律上，還是在現(xiàn)實(shí)社會政治生活過程中，公民都擁有制約行政權(quán)力的權(quán)能”。[15]但在現(xiàn)實(shí)情況下，決策偏重行政意志和個人主觀判斷，在不同層級的委托代理關(guān)系中，行政管理過程常以最終代理人——行政官僚的意志為轉(zhuǎn)移，無法適時反映公民的意愿和需要。主要表現(xiàn)在：一方面，做出的決策缺乏民意基礎(chǔ)，經(jīng)常引發(fā)矛盾，以致難以實(shí)施；另一方面，由于缺乏表達(dá)渠道，公民往往采取激進(jìn)的方法表達(dá)意愿，抗議政府（代理人）的違約行為。

政府信息壟斷為濫用行政權(quán)力提供了溫床。在政府信息壟斷狀態(tài)下，政府極易忽視公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，隱瞞、美化或拒絕公開所掌握的信息。公眾在不了解、尤其是不全部了解真實(shí)情況的前提下，容易猜想和誤判，產(chǎn)生誤解和猜忌，導(dǎo)致與政府之間的隔膜，嚴(yán)重時甚至?xí)鹕鐣只拧?003年的“非典”事件，就是一個典型案例。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的普及，微博等新媒體的監(jiān)督作用不斷顯現(xiàn)出來，阻礙公眾獲取真實(shí)信息，粉飾、隱藏真實(shí)信息日漸困難?！笆资录?、“甕安事件”等群體性事件的發(fā)生，大多是由于政府信息公布不及時，缺乏有效地與民溝通的技巧，導(dǎo)致以訛傳訛，小道消息先入為主，政府之后想再用真實(shí)、正確的聲音去覆蓋已變得十分困難。當(dāng)公眾通過其它手段獲取全部信息或得知政府利用其信息優(yōu)勢謀取私利時，就會懷疑政府的管理能力，加劇對政府的不信任感，進(jìn)而引發(fā)信任危機(jī)。

（二）目標(biāo)不相容

委托人和代理人之間的目標(biāo)不相容，基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府和公眾以個人利益最大化為動機(jī)，追逐自身效用最大化，目標(biāo)存在著沖突與共容。政府憑借其信息壟斷地位，在契約簽訂前 （事前，ex-ante） 或契約簽訂后（事后,ex-post）故意隱藏或粉飾行為達(dá)到謀取私利的目的，引發(fā)逆向選擇 （adverse selection） 和道德風(fēng)險(xiǎn) （moral hazard） 問題?？梢哉f，這兩個問題的發(fā)生，是契約雙方目標(biāo)異質(zhì)和信息不對稱綜合作用的結(jié)果。值得注意的是，公民與政府的契約關(guān)系與一般契約不同，它來自于一種理論設(shè)想，具有特殊性。例如，逆向選擇以阿羅—德布魯范式強(qiáng)調(diào)的自然狀態(tài)（state of nature）為基礎(chǔ)，認(rèn)為在含有隨機(jī)事件的狀態(tài)下，代理人知道自己的類型，但是委托人不知道代理人的類型，從而進(jìn)行無效率的市場配置。事實(shí)上，公民面對公共利益的代理人時，無論是否全面了解代理人的類型，往往處于有且僅有一名代理人備選的境地，這種配置或許是無效率的，卻是唯一的選擇。鑒于政府與公民委托代理關(guān)系的特殊性，這里主要探討事后道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

1．政府組織及成員的目標(biāo)。政府與公眾間的委托代理關(guān)系是一個含有多層次委托代理鏈所結(jié)成的多維度的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。政府受公民委托行使公共權(quán)力、處理公共事物，最終由各級官僚具體實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上形成了二級、三級甚至更多層級的委托。由于身份與地位的變化，網(wǎng)中每一個位置的主體都有不同的個人利益訴求。正如布坎南在回答政府失靈問題時所說，應(yīng)該將政治交易中的任何主體都視為個人效用最大化的追求者，把“公共選擇的人塑造成使效用最大化的人”。[16]52

政府與公民之間、與各級政府之間的目標(biāo)都具有異質(zhì)性。在政治領(lǐng)域，中央政府追求政治上的合法性，維護(hù)其統(tǒng)治地位。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平維護(hù)其“政績合法性”。在社會公共領(lǐng)域，“社會發(fā)展產(chǎn)生社會需求，政府發(fā)展就是在社會發(fā)展中出現(xiàn)的社會需求的產(chǎn)物?！盵17]中央政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會福利目標(biāo)以委托的形式，由地方政府代理執(zhí)行。正如任何代理人一樣，地方政府和官僚也具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，在達(dá)成目標(biāo)的過程中，追求個人效用最大化。我國地方政府“人治”的色彩較為濃重，地方政府的效用目標(biāo)通常以地方官僚的意志表現(xiàn)出來。地方官僚追求政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。政治目標(biāo)關(guān)注于職務(wù)升遷，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)包括個人收入和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“薪金、津貼、公眾聲譽(yù)、任免權(quán)、機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、易于更迭和易于管理機(jī)構(gòu)”[18]等。但是對于與晉升關(guān)系微乎其微的社會福利目標(biāo)，則關(guān)注較少?？梢赃@樣理解，以地方官僚意志為轉(zhuǎn)移的地方政府的目標(biāo)函數(shù)，與上級政府的偏好保持高度一致，但與公眾的目標(biāo)函數(shù)相悖。從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)考慮，公職人員與公眾都具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的偏好，盡量減少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是“經(jīng)濟(jì)人”的本能?！皣覔碛懈邏航y(tǒng)治的壟斷權(quán)。這一壟斷既使其獲得了一種對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效干預(yù)的權(quán)力，也使其擁有一種進(jìn)行隨意干預(yù)的權(quán)力。這樣的一種權(quán)力與只有政府才能掌握而公眾無法獲得的信息結(jié)合在一起，就為公共部門的官員或他們的親朋好友通過犧牲公共利益獲取自己的私利提供了良機(jī)。”[19]公職人員一方面出于不愿在公共事務(wù)中承擔(dān)私人責(zé)任的考慮，通常會聯(lián)合其他代理人共同行動分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)“共謀”行為；另一方面希望達(dá)到效用最大化，利用個體信息獨(dú)占地位，出現(xiàn)追逐私利、違反契約的“機(jī)會主義”行為，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)等委托代理問題。

2．道德風(fēng)險(xiǎn)與政府公信力。在政府與公民的委托代理關(guān)系中，政府為謀取私利而“隱藏的行動”主要是共謀行為和腐敗行為。共謀行為與一般公務(wù)合作不同，前者是為了謀取私利，后者是為了促進(jìn)公共利益。共謀行為實(shí)現(xiàn)的條件是：政府代理人具有信息優(yōu)勢地位，并且具有互惠、護(hù)庇、利益均沾的可能性。通過共謀，公職人員形成不同的利益團(tuán)體，以信息優(yōu)勢掩蓋實(shí)際行動，導(dǎo)致公眾委托人難以了解、監(jiān)督政府代理人的具體履約行為。為代理人在風(fēng)險(xiǎn)均攤的情況下，追逐私利、破壞契約提供了可能。

因政府代理人與公眾委托人目標(biāo)不相容而產(chǎn)生的另一道德風(fēng)險(xiǎn)是腐敗行為。經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾克曼在《腐敗的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》中提到，當(dāng)?shù)谌疆?dāng)事人試圖以賄賂手段來影響代理人的時候，他可能向這個代理人非法地支付一筆錢，如果這筆錢未上繳給委托人，就構(gòu)成了腐敗，[20]這筆錢又被稱為租金。布坎南的尋租理論相信，任何經(jīng)濟(jì)租金將因競爭性的進(jìn)入而消失，除非政府干預(yù)市場調(diào)節(jié)過程，任意限制供給。即通過政府的特許、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配等方式，任意的造成人為的稀缺。[16]18在自利性的驅(qū)動下，政府官僚為獲取設(shè)租福利，可能通過人為方式創(chuàng)造壟斷限制、扭曲資源正常配置，造成政治權(quán)力的異化和蛻變，最終侵犯公共利益，產(chǎn)生尋租腐敗。尋租腐敗不僅涉及到代理人、委托人，更涉及到第三方當(dāng)事人。如果將尋租腐敗視作一種市場交易行為，那么政府是供給方——濫用委托人授權(quán)，干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源分配，收取“租金”作為回報(bào)；第三方當(dāng)事人是需求方——為獲得額外利潤，向政府行賄；而公民（委托人）是受害方——尋租行為背棄了國家主權(quán)所有者的利益。

在私利誘導(dǎo)下，政府成為自身利益的代理人，為謀求自身利益最大化而產(chǎn)生權(quán)力異化，出現(xiàn)違約行為，直接危害公眾委托人的利益，造成政府和公民關(guān)系緊張，公民排斥感增加，政府公信力降低。

三、不完全契約理論與政府公信力

契約經(jīng)濟(jì)理論產(chǎn)生之初，阿羅等理論學(xué)家以完全契約為假設(shè)將研究重點(diǎn)放在契約簽訂后，即履約過程中所產(chǎn)生的問題。例如，因信息不對稱而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)或逆向選擇等問題。但是由于有限理性、未來不確定性和交易成本等因素的影響，現(xiàn)實(shí)的立約過程存在著大量的搜尋成本和估量成本。契約當(dāng)事人或仲裁者無法證實(shí)或觀察一切，無法訂立古典契約理論所希冀的完全契約，只能達(dá)成不完全契約，政府與公民之間的契約關(guān)系即是如此。

（一）不完全契約

對于契約不完全的原因，契約經(jīng)濟(jì)學(xué)家做了不同的歸納?？扑梗–oarse）在契約理論的開篇之作《公司的性質(zhì)》一書中，就已經(jīng)提出由于對未來的預(yù)測困難，對于買方來說，不可能也不適合形成一種長期契約。[21]威廉姆森（Williamson）和哈特（Hart）首先認(rèn)識到由于契約雙方的有限理性或交易費(fèi)用的存在，使得現(xiàn)實(shí)中的契約是不完全的。[5]718克萊因(Klein)則認(rèn)為，不確定性意味著存在大量可能的偶然因素，要預(yù)先了解和明確針對這些所有可能的反應(yīng)，費(fèi)用很高。另外，測量是否履行約定，其費(fèi)用也是很高的。[22]施瓦茨（Schwartz）對以上觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，契約不完全性的起因主要是因?yàn)檎Z言的限制、訂約雙方的疏忽、解決契約糾紛的高成本、由信息不對稱引起的弱或強(qiáng)的不可締約性①和偏愛合作的傾向。[23]

政府與公民之間的契約就是一種不完全契約。參考以上經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析，這種不完全契約的形成，主要受以下幾種因素的影響：

1．有限理性。相對于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上締約雙方明確的個體或組織，社會契約理論對政府與公民的論述，帶有一定的抽象性和理想性。公民作為主權(quán)者，自愿讓渡自身權(quán)利給予國家，后由政府代為行使，這一過程是“理論上關(guān)于國家主權(quán)的一種抽象”。[24]事實(shí)上，政權(quán)建立的過程并不如古典契約理論支持的“是具有自由意志的交易當(dāng)事人自主選擇的結(jié)果，不受任何外來力量的干涉”。這一契約建立的過程，往往帶有一些脅迫甚至強(qiáng)制的特征，這也是造成契約無效率的一個重要原因。因?yàn)樵诹⒓s初期，契約中就有一方不能充分地估計(jì)契約的含義，并且立約過程中缺少瓦爾拉斯創(chuàng)造的“喊價者機(jī)制”，只抽象為一個代理者和一個委托者。雖然在之后的履約過程中，公民通過民主選舉制度可以擁有在眾多“喊價者”中重新選擇的機(jī)會，但在政府與公民契約訂立初期，一般是不存在這種淘汰選擇機(jī)制的。

另一方面，主權(quán)者與主權(quán)執(zhí)行者之間的契約被希冀為是一種長期契約。當(dāng)然，主權(quán)者可以根據(jù)履約程度和信任程度收回主權(quán)執(zhí)行者的權(quán)力。但是，收回權(quán)力和打破原有的委托-代理關(guān)系會產(chǎn)生極大的成本，這一點(diǎn)從中國幾千年政權(quán)更替的歷史中就可得出結(jié)論。并且，這種“改變”和“收回”，并不是“只要主權(quán)者高興”就可以實(shí)現(xiàn)的，成功與否同時需要考慮代理者的意愿和強(qiáng)制力。所以，無論從契約設(shè)計(jì)理念，還是從現(xiàn)實(shí)來看，一般情況下政府與公民的契約是一種長期契約。

長期契約的時間跨度，意味著存在大量不確定性事件、“不可觀察的自然狀態(tài)”的發(fā)生概率大大提高。如西蒙所說，契約雙方“愿望合理，但只能有限地做到”，由于外在環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，雙方不能把所有可能發(fā)生的不確定事件都完完全全地寫入契約中，更不可能制定出針對未來偶發(fā)事件的所有具體條款。其次，有限理性的契約雙方，其行為動因往往是機(jī)會主義?！皺C(jī)會主義是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)目標(biāo)而尋求自我利益的深層次條件”。[25]即使締約者對未來發(fā)生的不確定事件進(jìn)行了口頭承諾，這種承諾也是不可信的，因?yàn)槠跫s締結(jié)者隨時會“損人利己”。

2．交易成本。有限理性并不是非理性。締約雙方在進(jìn)行理性計(jì)算時，仍會以成本-收益作為衡量基準(zhǔn)。由于制定完全契約要付出過高的成本，當(dāng)其超過原有的預(yù)期收益，搜尋完全契約的努力就會自動停止。

首先，在契約有效期內(nèi)，預(yù)測所有可能發(fā)生事件即觀測所有完全契約的約束條件，會產(chǎn)生龐大的搜尋成本。實(shí)施政黨輪流執(zhí)政或聯(lián)合執(zhí)政的國家，契約有效期相對明確，制定完全契約的搜尋成本要小于一黨執(zhí)政的國家。即便是相對較短的契約有效期，也難以估量尋找所有偶發(fā)事件，并一一列舉出解決辦法的成本。其次，將契約條款用清楚、明晰的語言表述出來，使其能夠得到順利貫徹，也需要一定的“表述成本”?！氨硎龀杀尽辈粌H包括“筆墨成本”，還包括前期的界定成本。民主理論認(rèn)為，政府建立在人民同意與授權(quán)的基礎(chǔ)上，是人民的代理人或公仆，其目的在于維護(hù)公共利益。但是，究竟何為公共利益？公共利益包括哪些內(nèi)容?公共利益本身就是一個蘊(yùn)含多個爭議元素的概念，“包括政治科學(xué)家在內(nèi)的許多人，都認(rèn)為不可能對這個概念進(jìn)行一個普遍接受和客觀的界定?！盵26]“在什么是公共利益的問題上，永遠(yuǎn)不可能達(dá)成一個廣泛的共識。公共利益有如一個空盒，每個人都可以往其中注入自身的理解?！盵27]所以，政府提供了負(fù)載公共利益的物品或服務(wù)，公民確實(shí)分享了“公共利益”，但是卻難以明確地界定、描述和評價。最后，評價履約情況需要計(jì)量成本。計(jì)量成本主要來自兩個方面，一是信息不對稱，二是績效項(xiàng)目難以測評。政府與公民作為契約雙方，信息占有量是不對稱的。不僅表現(xiàn)在立約之前，政府作為知情方不會也無需全部披露其真實(shí)情況和類型；還表現(xiàn)在立約之后，由于公民或第三方裁判者（假使存在的話）②處于信息弱勢地位，挖掘和證實(shí)信息需要付出高昂的成本。另外，商業(yè)契約通常以利潤、盈利等明確的目標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而公民對政府的績效評價卻沒有那么清晰。一方面大部分普通公眾不清楚自己期望代理人的績效，即使公眾知道自己期望代理人的績效，也很難觀察到其是否發(fā)生。進(jìn)而，即使公眾能夠觀察到政府代理人的行為結(jié)果，也難以制定衡量行為結(jié)果的具體評價標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榇蟛糠终男袨榻Y(jié)果不像商業(yè)契約那樣標(biāo)準(zhǔn)明確，往往很難進(jìn)行數(shù)字量化。

（二）不完全契約與政府公信力

由于未來不確定性、有限理性和交易成本，政府與公民簽訂的契約是不完全契約。不完全契約意味著政府代理人擁有極大的裁量權(quán)。不完全契約不可能限定、概括和規(guī)范所有可能發(fā)生的偶發(fā)事件。并且政府占據(jù)信息優(yōu)勢，這些偶然事件的剩余控制權(quán)被緊緊掌握在政府代理人手中，擠占公民委托人的剩余租金，造成資源配置的帕累托無效。由于契約沒有對不確定事件作出具體的細(xì)節(jié)規(guī)定，無論政府對這些事件采取何種方案都無法計(jì)入違約行為。即使進(jìn)行第三方仲裁，對于“注定不完全”的契約第三方也處于被動狀態(tài)。

因不完全契約而產(chǎn)生的過度裁量權(quán)為政府謀求自身利益最大化提供了條件。如果政府沒有遵循“公意”處理偶發(fā)事件，就容易出現(xiàn)權(quán)力異化，將行使公共權(quán)力的過程變?yōu)閷?shí)現(xiàn)自身利益、賺取經(jīng)濟(jì)或政治收益的過程。再加上政府的信息優(yōu)勢地位，使得政府履約行為“無法觀察并且無法證實(shí)”，公民對于政府的監(jiān)督變得十分困難。與此同時，不完全契約意味著公眾與政府之間的契約關(guān)系需要不斷調(diào)整。由于契約是不完全的，政府代理人與公眾委托人之間可能會產(chǎn)生誤解，并且這一誤解的產(chǎn)生是循序漸進(jìn)的過程。在契約沒有規(guī)定的同一狀態(tài)下，政府認(rèn)為已經(jīng)進(jìn)行了合理的處置，但是公眾則可能認(rèn)為政府還沒有盡到責(zé)任。加之政府為保持其信息優(yōu)勢，阻塞信息傳遞途徑，公眾的誤解會不斷加深。這種情況下，就需要契約雙方不斷進(jìn)行調(diào)整、調(diào)和，尋找互適的范圍。但是政府與公眾之間的非對稱信息和政府“代理人主權(quán)”的姿態(tài)，又為這種調(diào)整設(shè)置了障礙，造成公眾委托人的誤解進(jìn)一步加深，信任感不斷降低。

四、解決策略：自我執(zhí)行機(jī)制與激勵策略

政府與公民之間的契約關(guān)系不完全、信息不對稱、目標(biāo)不相容是造成政府公信力遞減的主要原因。在不完全契約理論視角下，由于有限理性、交易成本和不確定性的存在，政府的機(jī)會主義行為不可避免。契約經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾設(shè)計(jì)出“收益分享契約”、“成本分享契約”與“第三方仲裁”等契約方案，但是因?yàn)樾畔⒊杀竞托畔⒉粚ΨQ的影響，無法實(shí)現(xiàn)，[28]也難以應(yīng)用在政府與公民的契約關(guān)系之中。直到自我執(zhí)行機(jī)制的出現(xiàn)才為解決這一問題指明了方向，克萊因認(rèn)為契約雙方可以通過自我執(zhí)行機(jī)制來確保契約的履行。[4]50-53

現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)契約是依賴習(xí)慣、誠信、聲譽(yù)等方式完成的，付諸法律強(qiáng)制解決的情況是少數(shù)。契約雙方的履約行為一是基于個人利益的考量，二是基于信譽(yù)的考慮。一旦出現(xiàn)違約行為，懲罰條款將施加在違約者身上。違約條款的主要內(nèi)容是“一方面終止交易對手的關(guān)系，給對方造成經(jīng)濟(jì)損失；另一方面使交易對手的市場聲譽(yù)貶值，使未來伙伴不再信任該交易者?！盵4]21在政府與公民的契約關(guān)系中，政府以維護(hù)其政治合法性、政權(quán)穩(wěn)定性為最高目標(biāo)。如果公民終止交易關(guān)系，對政府來說將是致命的打擊。所以，政府代理人具有維護(hù)契約的強(qiáng)烈意愿，同時也具備建立自我執(zhí)行機(jī)制的條件——對“聲譽(yù)”（可理解為公民對政府的信任）尤為重視。

但是，政府組織中的個體作為“經(jīng)濟(jì)人”，有著強(qiáng)烈追求個人利益的動機(jī)。尤其是在契約雙方中，每個公職人員只承擔(dān)違約懲罰的一小部分，破壞契約所取得的收益多數(shù)情況下會高于懲罰條款所帶來的損失。由此可能造成自動執(zhí)行機(jī)制失效，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下，激勵策略成為解決問題的關(guān)鍵。

激勵策略是在目標(biāo)不相容的情況下，構(gòu)造委托人與代理人之間的契約關(guān)系，為代理人提供激勵，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。對于政府代理人來說，有效的激勵機(jī)制應(yīng)該是激勵相容的。即，兼顧代理人和委托人的利益最大化，用最低的成本換取最有效率的約束。

激勵方法有正向激勵、反向激勵，物質(zhì)激勵、精神激勵等多種方法。巴納德曾專門研究“刺激經(jīng)濟(jì)學(xué)”，分析如何對政府官員進(jìn)行激勵。刺激主要分為具體性的刺激，如物質(zhì)誘導(dǎo)、個人榮譽(yù)、良好的工作條件等。普遍性的方法則偏重精神需求方面，如情感交流的條件、社會交往的范圍等。激勵導(dǎo)向往往會成為政府代理人的行為導(dǎo)向，如果單純以GDP增長速度、就業(yè)率等量化標(biāo)準(zhǔn)作為激勵評價標(biāo)準(zhǔn)，容易引致政府的短期行為，反而增加公眾對政府的不信任感。另外，客觀約束的作用有限，如果政府代理人因違約行為獲得的收益要高于因違反制度而付出的成本，將導(dǎo)致制度主義的失敗。所以，代理人的主觀自身約束也具有重要作用?？梢酝ㄟ^合理化宣傳、反復(fù)灌輸正確的行為動機(jī)等方法，增強(qiáng)政府代理人的職業(yè)道德和公共服務(wù)意識，減少敗德行為。

注 釋：

①“弱不可締約性”是指與契約相關(guān)的信息是不可證實(shí)的；“強(qiáng)不可締約性”則指契約的有關(guān)內(nèi)容既是不可確認(rèn)的，又是無法獲得的。無論是存在弱不可締約性還是強(qiáng)不可締約性，契約都注定是“不完全的”。參照Schwartz.A.Relational Contracts in the Courts:An Analysis of In complete Contract s and Judicial Strategies[J].Jour nal of Legal Study,1992.

②在商業(yè)契約中，第三方裁判者一般是指法院等審判機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)督促不完全契約的履行。但是在政府與公民的契約中，第三方裁判的作用是不明顯或是不存在的。

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