對(duì)公共危機(jī)管理若干重要問題的思考

薛 泉

（溫州醫(yī)學(xué)院，浙江溫州325035）

一、公共危機(jī)內(nèi)涵的再思考：基于實(shí)踐操作的層面

1．關(guān)于危機(jī)基本屬性的爭論。任何一門學(xué)科，支撐起整個(gè)理論體系的不過是一些最基本的概念，學(xué)者之間的理論爭鳴歸根到底是在基本概念的理解上存在分歧。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)公共危機(jī)管理的研究已經(jīng)有10余年的時(shí)間，但對(duì)于如何合理地界定“公共危機(jī)”，如何判斷某種社會(huì)現(xiàn)象是否是公共危機(jī)，爭論依然很大。公共危機(jī)的概念包含且基于危機(jī)的基本屬性。關(guān)于危機(jī)的屬性目前有三方面的爭論：（1）危機(jī)是負(fù)面的還是中性的。如巴頓（Barton）認(rèn)為，危機(jī)是“一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件。”[1]而史蒂芬·芬克（Steven Fink）則認(rèn)為，危機(jī)的出現(xiàn)“不一定是壞消息，而只是一個(gè)事實(shí)”，“它包括產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果的可能性，也包括產(chǎn)生預(yù)想、正面結(jié)果的可能性?！盵2]1，15（2）危機(jī)是一個(gè)事件還是一個(gè)過程。持事件中心方法（event-centered approach）的學(xué)者認(rèn)為危機(jī)是“低概率、高影響的事件”。[3]反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為危機(jī)實(shí)際上是一個(gè)從無到有、從量變到質(zhì)變的演變過程，如烏里埃爾·羅森塔爾（Uriel Rothenthal）指出，“現(xiàn)在，危機(jī)分析者們將危機(jī)定義為過程，力圖把握危機(jī)條件、特征和結(jié)果等完整的背景?！盵4]（3）危機(jī)是突發(fā)的還是常態(tài)化的。里賓杰（Lerbinger）認(rèn)為“突發(fā)性是危機(jī)的三個(gè)基本特征之一”。[5]而相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為危機(jī)無時(shí)不在、無處不有，危機(jī)與人類歷史發(fā)展相始終。[6]1-2爭論還在繼續(xù)，但在此過程中可以清晰地辨識(shí)出危機(jī)的三個(gè)基本屬性：危害性、緊迫性和不確定性。正如羅森塔爾的經(jīng)典定義所言：危機(jī)是“一個(gè)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或價(jià)值規(guī)范所受到的嚴(yán)重威脅，它迫使人們必須在很短的時(shí)間內(nèi)、在極不確定的情況下做出關(guān)鍵性決策”。[7]也正是由于這三個(gè)屬性的存在，危機(jī)管理能力成為考驗(yàn)政府能力的重要指標(biāo)。

2．公共危機(jī)事件的構(gòu)成要件與判斷標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)危機(jī)基本屬性的認(rèn)識(shí)是合理界定公共危機(jī)內(nèi)涵的前提，公共危機(jī)也同樣具備危害性、緊迫性和不確定性。但必須指出的是，危機(jī)并不能自然地稱之為公共危機(jī)，公共危機(jī)有其自身的特殊性，這就涉及到如何合理界定公共危機(jī)的問題。除了危機(jī)的三個(gè)基本屬性外，危機(jī)上升為公共危機(jī)還需要具備四個(gè)額外的必要條件，這四個(gè)條件也成為判斷公共危機(jī)事件的重要理論指標(biāo)。（1）公眾的廣泛關(guān)注。公共危機(jī)的基本特征是“公共”二字，這里的“公共”并非指危機(jī)管理的主體是政府公共部門，而是指危機(jī)管理的客體是某一區(qū)域內(nèi)的多數(shù)或有代表性的公眾。一個(gè)危機(jī)事件只有被公眾廣泛關(guān)注才有可能成為公共危機(jī)事件，諸如個(gè)人的困難、個(gè)別企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等都不是公共危機(jī)，而是私人事務(wù)，它們不會(huì)引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，也不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入政府的議事日程，因?yàn)椤罢挥性诠彩聞?wù)的管理上才是權(quán)威，私人事務(wù)不屬于它的管轄范圍，在私人事務(wù)上政府不是權(quán)威”。[8]（2）負(fù)面的社會(huì)影響。公共危機(jī)的本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)和危害，其標(biāo)志則是負(fù)面的社會(huì)影響。公眾廣泛關(guān)注的事件未必產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)影響，它們可能是積極的、中性的，也可能是負(fù)面的。積極事件和中性事件由于沒有風(fēng)險(xiǎn)和危害性，不產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)影響，因此不屬于公共危機(jī)。比如公眾對(duì)文娛或體育明星的追捧與崇拜只能表明公眾對(duì)明星的廣泛關(guān)注，沒有產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)影響，也沒有對(duì)獨(dú)立的第三方造成傷害，政府對(duì)這類事件可以順其自然，無須過問。（3）公共利益受損。公眾廣泛關(guān)注且產(chǎn)生負(fù)面社會(huì)影響的事件未必同時(shí)導(dǎo)致公共利益受損。以“棄嬰”問題為例，社會(huì)對(duì)此是廣泛關(guān)注的，該現(xiàn)象也產(chǎn)生了負(fù)面的社會(huì)影響，但并沒有公共利益因此受到損害，所以不構(gòu)成公共危機(jī)事件。政府可以設(shè)置常規(guī)性的機(jī)構(gòu)或處理程序來應(yīng)對(duì)此類事件。公共利益受損意味著危機(jī)事件已經(jīng)突破了私人空間，公眾的生活秩序與社會(huì)規(guī)范受到挑戰(zhàn)，正常的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程出現(xiàn)了斷層。這時(shí)，政府作為公共利益的代表，介入其中是義不容辭的職責(zé)。可以說，公共利益受損是政府判斷公共危機(jī)事件的核心標(biāo)準(zhǔn)。（4）社會(huì)心理緊張。與公共利益受損相伴隨的往往是社會(huì)心理緊張的出現(xiàn)，表現(xiàn)為焦慮、畏懼、恐慌等不同程度的社會(huì)心理反應(yīng)。從發(fā)展程度上看，公共利益受損只是公共危機(jī)的初始狀態(tài)，社會(huì)心理緊張才是公共危機(jī)發(fā)展的高級(jí)階段，這意味著危機(jī)正在迅速蔓延和升級(jí)。若無恰當(dāng)措施，所有公共危機(jī)事件的最終表現(xiàn)都是社會(huì)心理緊張，其本質(zhì)是人類在危機(jī)面前因無力和無助而產(chǎn)生的絕望感。由于社會(huì)心理緊張會(huì)對(duì)公眾的預(yù)期產(chǎn)生影響，導(dǎo)致常規(guī)性的政策調(diào)控失靈，對(duì)政府的執(zhí)政能力構(gòu)成挑戰(zhàn)，因此其成為各級(jí)政府判斷公共危機(jī)事件的最后底線。

以上四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是判斷公共危機(jī)事件的必要條件，連同危機(jī)的三個(gè)屬性共同構(gòu)成公共危機(jī)的基本內(nèi)涵。在實(shí)踐中，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府不會(huì)等到公共危機(jī)的四個(gè)要件全部出現(xiàn)后才開始介入，因?yàn)楣参C(jī)是一個(gè)從量變到質(zhì)變的演化“過程”，具備了“公眾的廣泛關(guān)注”和“負(fù)面的社會(huì)影響”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就意味著公共危機(jī)的初始端倪已經(jīng)出現(xiàn)，防微杜漸、重在預(yù)防是政府的明智之選。

二、公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：與學(xué)界主流觀點(diǎn)的商榷

1．公共危機(jī)預(yù)防的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。公共危機(jī)預(yù)防的目標(biāo)是避免或減少危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)受到兩個(gè)因素的直接影響：致災(zāi)因子（hazard） 和脆弱性（vulnerability）?！堵?lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)術(shù)語（2009年版）》將致災(zāi)因子定義為：“一種具有危險(xiǎn)性的現(xiàn)象、物質(zhì)、活動(dòng)，它可能造成人員傷亡、影響健康，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失、生活或服務(wù)設(shè)施喪失、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)、環(huán)境破壞?！盵9]7-8簡言之，致災(zāi)因子即風(fēng)險(xiǎn)源，它可包括自然因子、人為因子、技術(shù)因子等。脆弱性指公眾承受和抗拒風(fēng)險(xiǎn)的能力，即公眾相對(duì)于危機(jī)的易損性，包括物理脆弱性、社會(huì)脆弱性、經(jīng)濟(jì)脆弱性、環(huán)境脆弱性等。由于風(fēng)險(xiǎn)是致災(zāi)因子與脆弱性共同作用的結(jié)果，用公式表示就是：風(fēng)險(xiǎn)=致災(zāi)因子×脆弱性。因此，當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于公共危機(jī)預(yù)防的主要研究方向集中在兩點(diǎn)：一是防范致災(zāi)因子，二是減少公眾相對(duì)于致災(zāi)因子的脆弱性。在防范致災(zāi)因子方面，比較常見的建議是開發(fā)危機(jī)預(yù)防技術(shù)、引進(jìn)危機(jī)監(jiān)測(cè)機(jī)制、開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、建立公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案等。在減少公眾的脆弱性方面的結(jié)論是建立信息疏導(dǎo)機(jī)制、加大社會(huì)宣傳、開展模擬演練、設(shè)立防災(zāi)日、將危機(jī)管理納入學(xué)校教育等。

雖然從致災(zāi)因子與脆弱性方面認(rèn)識(shí)公共危機(jī)預(yù)防問題是必要的，但卻略顯單薄。從根本上講，我國公共危機(jī)事件頻發(fā)的認(rèn)識(shí)論根源在于，沒有將公共危機(jī)預(yù)防視為一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程。我國在現(xiàn)代化建設(shè)中，很少從危機(jī)預(yù)防的角度審視發(fā)展大局，如城鄉(xiāng)布局、人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境等等。因此，社會(huì)公共危機(jī)的脆弱性不單純是危機(jī)管理領(lǐng)域的問題，更是國家在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型階段應(yīng)予以全盤考慮的戰(zhàn)略問題，公共危機(jī)的預(yù)防必須在整個(gè)社會(huì)文化、法制、體制和機(jī)制的有效配合下才能實(shí)現(xiàn)。否則，即使政府重點(diǎn)監(jiān)控某一公共危機(jī)領(lǐng)域，但還是難以防范其他方面危機(jī)的此起彼伏。全面的危機(jī)預(yù)防不是某個(gè)點(diǎn)上的突破，而是社會(huì)整體危機(jī)的減少和公眾危機(jī)感的緩解。可見，公共危機(jī)預(yù)防不是朝夕之功，而是一個(gè)需要一定時(shí)間和足夠智慧來系統(tǒng)考慮的綜合工程。

公共危機(jī)預(yù)防的綜合性與系統(tǒng)性視角并不否認(rèn)當(dāng)前公共危機(jī)預(yù)防工作的價(jià)值，它只是要表明，政府在公共危機(jī)管理中不能“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，而應(yīng)當(dāng)從社會(huì)整體治理的角度統(tǒng)籌公共危機(jī)預(yù)防工作，認(rèn)識(shí)到正是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征決定了我國當(dāng)前正處于社會(huì)公共危機(jī)的高發(fā)期，這種狀況還將伴隨我國政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的綜合調(diào)整而繼續(xù)延續(xù)，其時(shí)間的長短取決于我國社會(huì)整體的發(fā)展進(jìn)度。因此，進(jìn)一步全面推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展才是預(yù)防公共危機(jī)的根本之道，只有在此框架下開展的危機(jī)預(yù)防工作才有長遠(yuǎn)和長效意義。由此觀點(diǎn)推演開去，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生之后，強(qiáng)制推行行政問責(zé)制、追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任也略帶片面性。我國實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，追究行政首長的責(zé)任固然具有法理上的依據(jù)，但問題的關(guān)鍵在于首先要考察清楚危機(jī)爆發(fā)的真實(shí)原因是宏觀的社會(huì)綜合治理因素導(dǎo)致的，還是由于行政首長的工作疏漏造成的。仔細(xì)考察已經(jīng)被問責(zé)過的公共危機(jī)事件可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)危機(jī)發(fā)生的背后總能找到社會(huì)綜合治理缺失的原因。

2．關(guān)于公共危機(jī)預(yù)警的理論分界問題。公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警是前后相繼且相互交疊的兩個(gè)過程，但兩者的側(cè)重點(diǎn)卻不同。預(yù)防是試圖阻止危機(jī)發(fā)生，重點(diǎn)是消滅危機(jī)的萌芽或減少危機(jī)發(fā)生的概率。預(yù)警則側(cè)重于“解釋清楚可能發(fā)生什么、如何行動(dòng)才能避免事件影響的最壞結(jié)果”，[10]即危機(jī)預(yù)警通過增加公眾采取響應(yīng)措施的提前量，最大限度的減少危機(jī)帶來的生命和財(cái)產(chǎn)損失。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂“預(yù)警”，其本意就是“預(yù)先警報(bào)”，即在危機(jī)發(fā)生之前向公眾發(fā)布致災(zāi)因子的信息，災(zāi)害發(fā)生之后的信息傳遞不能稱之為“預(yù)警”。國內(nèi)大量關(guān)于危機(jī)預(yù)警的定義也都提到“災(zāi)害之前”、“致災(zāi)因子轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害之前”等關(guān)鍵詞。一個(gè)常見的例子就是地震預(yù)報(bào)：地震分P波（縱波）和S波（橫波），其中震動(dòng)較小的P波速度約為7公里/秒，震動(dòng)較大且破壞力強(qiáng)的S波速度約為4公里/秒。以震中距離受災(zāi)區(qū)400公里為例，若檢測(cè)到P波之后馬上發(fā)出警報(bào)，則可以利用P波和S波之間的時(shí)間差給公眾提供30秒左右的響應(yīng)時(shí)間。按照當(dāng)前關(guān)于危機(jī)預(yù)警概念的主流觀點(diǎn)，這種地震“警報(bào)”不能稱之為“預(yù)警”，因?yàn)轭A(yù)警是發(fā)生在危機(jī)爆發(fā)之前的警報(bào)，危機(jī)發(fā)生之后已經(jīng)不能體現(xiàn)“預(yù)先”的意義了。以危機(jī)的發(fā)生為分界點(diǎn)來定義預(yù)警是不科學(xué)的。實(shí)際上“預(yù)警”一詞中的“預(yù)”不僅包含“預(yù)先”的含義，更重要的是“預(yù)測(cè)”和“預(yù)估”。危機(jī)預(yù)警的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)為致災(zāi)因子預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和警報(bào)的預(yù)先發(fā)布。可見，預(yù)警的范疇要大于且涵蓋預(yù)報(bào)，先于危機(jī)發(fā)出警報(bào)只是預(yù)警的要義之一。如果地震發(fā)生前的警報(bào)才是預(yù)警，那么面對(duì)地震就不存在預(yù)警，也沒有必要建立地震預(yù)警機(jī)制，因?yàn)榈卣鹌袷菬o法預(yù)測(cè)和預(yù)報(bào)的。

從危機(jī)預(yù)警的價(jià)值和目標(biāo)指向來看，對(duì)危機(jī)預(yù)警的合理界定應(yīng)當(dāng)以危機(jī)是否產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性損害為標(biāo)準(zhǔn)。1997年聯(lián)合國發(fā)表的《有效預(yù)警的指導(dǎo)原則》指出，預(yù)警的目標(biāo)是“賦予受災(zāi)害及致災(zāi)因子威脅的個(gè)人及社區(qū)以力量，使其能夠有充足的時(shí)間、以適當(dāng)?shù)姆绞讲扇⌒袆?dòng)，減少個(gè)人傷害、生命損失、財(cái)產(chǎn)或周邊脆弱環(huán)境受到破壞的可能性?！盵11]可見，危機(jī)是否已經(jīng)發(fā)生不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是損失是否已經(jīng)發(fā)生，即使危機(jī)發(fā)生了，但在危機(jī)轉(zhuǎn)變成損失之前發(fā)出警報(bào)信息，由此避免或減少了危機(jī)帶來的生命和財(cái)產(chǎn)損失，這種警報(bào)也是預(yù)警。以損害是否發(fā)生作為界定預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)在公共危機(jī)管理實(shí)踐中有更大的價(jià)值。公共危機(jī)事件除了地震之類的天災(zāi)之外，更多的是社會(huì)綜合治理因素造成的人禍，這類公共危機(jī)從發(fā)生到產(chǎn)生危害具有更長的演變期，這就為公共危機(jī)預(yù)警提供了發(fā)揮作用的空間。因此，公共危機(jī)預(yù)警不僅表現(xiàn)為公共危機(jī)發(fā)生前的預(yù)測(cè)與評(píng)估，還表現(xiàn)為公共危機(jī)發(fā)生后收集相關(guān)信息，判斷公共危機(jī)造成危害的約束性條件和未來的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果準(zhǔn)確發(fā)出警示信號(hào)，使相關(guān)利害主體及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略，防止或消除不利后果。

三、當(dāng)前公共危機(jī)管理實(shí)踐中亟待解決的幾個(gè)問題

1．對(duì)公共危機(jī)預(yù)防預(yù)警管理重視不足。斯蒂芬·顧恩德爾 （Stephen Gundel） 按照公共危機(jī)的可預(yù)測(cè)性 （predictability） 和危機(jī)干預(yù)的可能性 （influence possibility）兩個(gè)維度將公共危機(jī)分為常規(guī)型（conventional）、不可預(yù)料型 （unexpected）、難以駕馭型 （intractable） 和基本型（fundamental） 四個(gè)類別 （如圖）。[9]15

可預(yù)測(cè)性和可干預(yù)性意味著危機(jī)是可以預(yù)防和預(yù)警的。這兩個(gè)維度的組合表明，只有不可預(yù)測(cè)也不可預(yù)防的“基本型”危機(jī)是人們無法應(yīng)對(duì)的，現(xiàn)實(shí)中這類危機(jī)的數(shù)量非常有限。換句話說，當(dāng)前人類面對(duì)的絕大部分公共危機(jī)都是可預(yù)可防的。同時(shí)這也提醒人們，公共危機(jī)管理的重點(diǎn)是危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警，危機(jī)響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)只是預(yù)防和預(yù)警不能奏效的后續(xù)行為。不管從危機(jī)管理的成本還是從危害的直接影響來看，預(yù)防和預(yù)警的價(jià)值都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過危機(jī)響應(yīng)與災(zāi)后恢復(fù)。但目前政府關(guān)注最多的是危機(jī)爆發(fā)之后的響應(yīng)與恢復(fù)，對(duì)危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防與預(yù)警的重視力度明顯不足。造成這種現(xiàn)象的原因有三個(gè)：（1）危機(jī)的預(yù)防與預(yù)警是隱性工作，而危機(jī)的救援與恢復(fù)是顯性工作，政府從自身利益出發(fā)更愿做顯性工作；（2）預(yù)防與預(yù)警階段危機(jī)處于潛伏期，沒有對(duì)公眾的切身利益造成危害，因此公眾對(duì)危機(jī)的預(yù)防與預(yù)警也不關(guān)心，這導(dǎo)致政府沒有加強(qiáng)預(yù)防與預(yù)警工作的動(dòng)力；（3）在行政首長負(fù)責(zé)制和行政問責(zé)制的交互作用下，危機(jī)爆發(fā)后行政首長可能成為問責(zé)的首要對(duì)象，為避免或減輕問責(zé)，政府會(huì)對(duì)危機(jī)響應(yīng)與恢復(fù)高度重視。此外，政府對(duì)公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警的認(rèn)識(shí)也容易陷入過分倚重技術(shù)設(shè)備的誤區(qū)。在現(xiàn)代科技快速發(fā)展且作用日漸凸顯的今天，這種“技術(shù)治國論”的傾向尤其容易出現(xiàn)，部分地方政府甚至把引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備作為在危機(jī)預(yù)防預(yù)警方面有所作為的標(biāo)志。公共危機(jī)管理中的技術(shù)手段是不可或缺的，但正如有的研究者所發(fā)現(xiàn)的那樣：一方面，科技水平日益飛速發(fā)展；另一方面，災(zāi)害與危機(jī)對(duì)社會(huì)的損害越來越大，這是現(xiàn)代社會(huì)的悖論（paradox）。[6]105其實(shí)技術(shù)只是一個(gè)必要條件，但并不充分，比技術(shù)更重要的是管理，離開科學(xué)有效的公共危機(jī)管理體制與機(jī)制，技術(shù)設(shè)備只具備象征意義。

2．公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案形式大于內(nèi)容。根據(jù)華建敏同志在《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的文章，截至2007年底，我國已經(jīng)制定各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件，覆蓋了常見的各類突發(fā)事件；所有的省級(jí)政府、97.9%的市級(jí)政府、92.8%的縣級(jí)政府都已編制總體應(yīng)急預(yù)案。[12]這些數(shù)據(jù)表明，我國總體的應(yīng)急預(yù)案體系基本建立。問題在于，“是否有預(yù)案”與“預(yù)案是否有效”是兩個(gè)層面的問題，各級(jí)政府在預(yù)案的制定與執(zhí)行中都暴露出了一些問題，其中一個(gè)最重要的問題就是預(yù)案的形式大于內(nèi)容。表現(xiàn)為：（1）預(yù)案本身不完備。預(yù)案作為一種預(yù)先設(shè)計(jì)的行動(dòng)方案，應(yīng)當(dāng)考慮三個(gè)維度：可能出現(xiàn)的情況、可以調(diào)動(dòng)的資源和可能涉及的方法，但各級(jí)政府的預(yù)案從總體預(yù)案到專項(xiàng)預(yù)案在這三個(gè)維度上都做得不夠充分。另外，多數(shù)預(yù)案都是一種綱領(lǐng)性的指導(dǎo)方針，原則性較強(qiáng)，實(shí)際操作方面考慮不足。對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各省市的預(yù)案大同小異，不能很好的體現(xiàn)自身的條件、局限或特殊性。（2）預(yù)案的理解障礙。預(yù)案的價(jià)值體現(xiàn)在執(zhí)行層面，執(zhí)行的前提是對(duì)預(yù)案準(zhǔn)確、全面的理解。國內(nèi)各類預(yù)案從形式到內(nèi)容都存在照搬西方國家應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)象，不同地方政府之間也相互抄襲，專業(yè)術(shù)語流行，導(dǎo)致預(yù)案本身的理解困難。另一方面，我國預(yù)案的默認(rèn)執(zhí)行主體是政府，預(yù)案中沒有體現(xiàn)公民、企業(yè)、社會(huì)組織等在危機(jī)管理中的行為需求，其行文以政府為敘事對(duì)象，語言風(fēng)格符合政府公文的套路，這進(jìn)一步增加了社會(huì)公眾的理解難度。（3）預(yù)案的宣傳推廣不夠。我國預(yù)案的數(shù)量和類別雖多，但一些政府僅把預(yù)案作為危機(jī)管理的補(bǔ)充，束之高閣者多，宣傳推廣者少。以預(yù)案分級(jí)為例，我國將公共危機(jī)事件分為紅色、橙色、黃色和藍(lán)色四個(gè)等級(jí)，但很少有群眾能夠準(zhǔn)確說出各種顏色的等級(jí)含義。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央氣象臺(tái)發(fā)布的“高溫橙色”預(yù)警對(duì)普通聽眾而言沒有價(jià)值，因?yàn)樗麄冎荒苈牰案邷亍钡⒉焕斫狻俺壬薄?/p>

3．政府危機(jī)響應(yīng)側(cè)重點(diǎn)存在偏失。政府在危機(jī)響應(yīng)中背負(fù)著兩大壓力：問責(zé)的壓力和救援的壓力。問責(zé)的壓力是被動(dòng)性的，政府可能因沒有做好公共危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作而成為被問責(zé)的對(duì)象；救援的壓力是主動(dòng)性的，因?yàn)榫仍涣Ρ旧砭蜆?gòu)成問責(zé)的條件。當(dāng)這兩種壓力不可兼顧的時(shí)候，政府很容易出現(xiàn)考慮側(cè)重點(diǎn)的偏失，最常見的表現(xiàn)就是優(yōu)先考慮問責(zé)問題而不是救援問題，虛報(bào)、瞞報(bào)受災(zāi)數(shù)字比較普遍。應(yīng)當(dāng)看到，政府本身也是一個(gè)利益體，政府公務(wù)員也是理性經(jīng)濟(jì)人。詹姆斯·布坎南（James Buchanan） 早已深刻的指出：“我們必須從一方面是利己主義和狹隘個(gè)人利益驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，另一方面是超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來……如果把參與市場關(guān)系的個(gè)人當(dāng)作效用最大化者，那么當(dāng)個(gè)人在非市場內(nèi)行事時(shí)，似乎沒有理由假定個(gè)人的動(dòng)機(jī)發(fā)生了變化?！盵13]即我們不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為一個(gè)理性逐利者一旦進(jìn)入政府公共部門就會(huì)變成一心為公的道德模范，趨利心依然是政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、逃避追責(zé)的根源所在。在公共危機(jī)管理體制不健全的情況下，懸在政府官員頭上的問責(zé)利劍或許才是政府首先要躲避的對(duì)象。由于自利性的存在，政府在公共危機(jī)的響應(yīng)過程中可能成為利益團(tuán)體的“綁架”對(duì)象，只要政府作為資源壟斷者和“社會(huì)價(jià)值權(quán)威分配”者的角色沒有改變，這種“綁架”關(guān)系就會(huì)依舊曖昧。在極端情況下，政府也可能成為公共危機(jī)的肇端者，這在社會(huì)性公共危機(jī)事件中表現(xiàn)得尤為明顯。這意味著，政府公共危機(jī)管理不僅涉及到危機(jī)管理本身，更涉及到政府的自我管理與制度約束問題。

4．整體化的危機(jī)救援能力不足。我國公共危機(jī)管理體制中主體單一、條塊分割等問題直接影響了危機(jī)救援的整體效能。從管理主體來看，我國政府以層級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)建立起一個(gè)龐大的公共事務(wù)管理體系，配之以政府具有指導(dǎo)權(quán)的公共事業(yè)組織，共同構(gòu)成體制內(nèi)的管理力量。體制外基本不存在合法的社會(huì)公共事務(wù)管理權(quán)力主體。與此相對(duì)應(yīng)，政府也幾乎成為唯一的公共危機(jī)救援力量，在備災(zāi)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)、溝通等各個(gè)環(huán)節(jié)政府都是主導(dǎo)者，個(gè)人、家庭、企業(yè)、社會(huì)組織的參與明顯不足，這就難以形成全社會(huì)整體化的危機(jī)救援能力。此外，救援能力不足也與體制外主體的脆弱性有關(guān)，公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)是致災(zāi)因子與脆弱性相互作用的結(jié)果，如果致災(zāi)因子不可避免的話，那么社會(huì)主體的脆弱性將直接對(duì)風(fēng)險(xiǎn)起到放大作用。從政府條塊分割的層級(jí)體制來看，“條狀”分割體現(xiàn)了命令統(tǒng)一和行動(dòng)一致的原則，總體而言有利于危機(jī)的有效應(yīng)對(duì)，但“塊狀”分割情況比較復(fù)雜。政府下設(shè)的塊狀職能部門，有的歸本級(jí)政府統(tǒng)一管理，有的則直屬于上級(jí)政府，當(dāng)危機(jī)需要協(xié)同行動(dòng)的時(shí)候往往出現(xiàn)協(xié)調(diào)的低效率。另外，政府職能部門之間存在職能分工與利益摩擦，加之行政權(quán)力只對(duì)上負(fù)責(zé)，導(dǎo)致橫向的溝通較難實(shí)現(xiàn)。至于不同地方政府之間的協(xié)調(diào)就更為困難。所以，政府之間、政府與社會(huì)之間以及政府部門之間的協(xié)作困難是導(dǎo)致整體化危機(jī)救援能力不足的重要原因。

四、提高政府公共危機(jī)管理能力的幾點(diǎn)建議

1．將公共危機(jī)管理的重心前移。公共危機(jī)從萌芽到消除有一個(gè)生命周期，國外一般將其分為潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個(gè)發(fā)展階段。與之對(duì)應(yīng)的危機(jī)管理活動(dòng)包括疏緩 （mitigation） 或預(yù)防 （prevention）、準(zhǔn)備 （preparedness）、響應(yīng) （response）、恢復(fù) （recovery） 四個(gè)方面。[2]20-28所謂將公共危機(jī)管理的重心前移即重點(diǎn)加強(qiáng)危機(jī)的預(yù)防與準(zhǔn)備階段的工作，把工作的重點(diǎn)放在備災(zāi)與減災(zāi)上，從源頭防范致災(zāi)因子，以實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。將公共危機(jī)管理的重心前移要強(qiáng)化以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：（1）多數(shù)公共危機(jī)是可預(yù)可防的。公共危機(jī)可以分為自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、沖突危機(jī)和公共衛(wèi)生危機(jī)四類，除了自然災(zāi)害中的一部分超出人類的應(yīng)對(duì)能力之外，其它危機(jī)事件的發(fā)生都摻雜了人的因素。這意味著只要付諸努力，加強(qiáng)預(yù)防和預(yù)警工作，消滅或減緩危機(jī)是完全有可能的。（2）樹立公共危機(jī)常態(tài)化意識(shí)。危機(jī)具有突發(fā)性，但突發(fā)性只是危機(jī)的表面屬性，危機(jī)的本質(zhì)屬性是風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)的極端表現(xiàn)，突發(fā)性只是加劇風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)因素。樹立危機(jī)常態(tài)化意識(shí)強(qiáng)調(diào)防微杜漸，通過規(guī)范公共危機(jī)管理的日常工作來有效對(duì)抗危機(jī)的突發(fā)性?！昂推竭M(jìn)程的斷點(diǎn)”也許很微小，但卻已經(jīng)埋伏了重大危機(jī)的種子，如果不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并妥善處理，終將演變?yōu)橥话l(fā)危機(jī)事件。（3）改革公共危機(jī)管理的考核機(jī)制。當(dāng)前迫切需要解決的問題是加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)預(yù)防與預(yù)警投入與效果的監(jiān)督，完善管理流程，切實(shí)落實(shí)危機(jī)預(yù)防與預(yù)警的科學(xué)性和可操作性，以公共危機(jī)自身的發(fā)展周期與規(guī)律為基礎(chǔ)重新設(shè)計(jì)公共危機(jī)管理的考核機(jī)制，強(qiáng)調(diào)激勵(lì)因素在公共危機(jī)管理中的作用。

2．建立公共危機(jī)事件的全程問責(zé)機(jī)制。除非因不可抗因素，否則應(yīng)當(dāng)對(duì)危機(jī)周期中的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行問責(zé)，因?yàn)槊總€(gè)環(huán)節(jié)都可能存在因“人”的因素而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國公共危機(jī)管理中的問責(zé)制多是對(duì)危機(jī)成因的問責(zé)，而對(duì)危機(jī)管理“過程”的問責(zé)重視不夠，這表現(xiàn)為，在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上只關(guān)心危機(jī)造成的損失有多少，卻沒有統(tǒng)計(jì)如果響應(yīng)措施得當(dāng)，損失能夠減少多少。（1）將危機(jī)問責(zé)的重心后移。所謂問責(zé)重心后移是指危機(jī)發(fā)生后，對(duì)危機(jī)的響應(yīng)與救援是否及時(shí)、準(zhǔn)確、充分等進(jìn)行問責(zé)，關(guān)注的焦點(diǎn)不是有沒有響應(yīng)，而是有什么樣的響應(yīng)。危機(jī)響應(yīng)不是一種政策符號(hào)，要以響應(yīng)的質(zhì)量為根本訴求。以2011年溫州“7.23”動(dòng)車事件為例，鐵道部宣布車廂已經(jīng)沒有生命體征，開始拆解掩埋車廂的時(shí)候，卻又發(fā)現(xiàn)了活著的小伊伊。這是典型的危機(jī)響應(yīng)“過程”中的問題，應(yīng)當(dāng)適用全程問責(zé)機(jī)制，對(duì)危機(jī)救援不力問題追究責(zé)任。（2）建立公共危機(jī)終身問責(zé)制。有些時(shí)候不當(dāng)?shù)男姓袨闀?huì)埋下重大公共危機(jī)的隱患，比如政府形象工程、因貪腐而形成的工程質(zhì)量問題等。這些問題尤其容易出現(xiàn)在官員短期任職期間。一旦相關(guān)官員調(diào)離現(xiàn)職，現(xiàn)行的危機(jī)管理機(jī)制很難追責(zé)。因此，為杜絕不當(dāng)行政或人為因素導(dǎo)致的公共危機(jī)，應(yīng)當(dāng)建立公共危機(jī)終身問責(zé)機(jī)制，不論直接責(zé)任人現(xiàn)任何處何職或退職，都應(yīng)當(dāng)追責(zé)到底。（3）加大公共危機(jī)問責(zé)的處罰力度。人為原因?qū)е碌墓参C(jī)事件其實(shí)是一種典型的危害公共安全行為。理論上，對(duì)危害公共安全行為的處罰力度應(yīng)大于同等情節(jié)的其它行為。但我國公共危機(jī)問責(zé)制不適用危害公共安全罪，量刑過輕，難以起到警示作用?？梢越梃b韓非子“以刑去刑”的理念：“行刑，重其輕者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑。”[14]意即通過加大懲罰力度使妄圖犯罪的人不敢犯罪，從而實(shí)現(xiàn)無需懲罰的最高境界。

3．以公眾利益為核心規(guī)劃公共危機(jī)管理機(jī)制。公眾利益是公共利益的核心，也是公共危機(jī)“公共”之體現(xiàn)。以公眾為核心規(guī)劃公共危機(jī)管理機(jī)制需要在危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等各個(gè)階段為公眾著想，體現(xiàn)公眾的需求。（1）建立順暢的公眾利益表達(dá)機(jī)制。公共危機(jī)的端倪多出現(xiàn)在基層，發(fā)生在公眾身邊，廣大社會(huì)公眾也最容易首先感受到潛在的危機(jī)。這時(shí)候需要一個(gè)公眾利益表達(dá)渠道來傳遞危機(jī)信號(hào)。如果公共危機(jī)在沒有先兆的情況下達(dá)到了政府監(jiān)測(cè)的警戒線，通常情況下這意味著公眾利益表達(dá)機(jī)制出現(xiàn)了問題。（2）基于公眾感知設(shè)計(jì)應(yīng)急預(yù)案。政府是預(yù)案的制定者，但不能同時(shí)成為預(yù)案的評(píng)定者，公共危機(jī)預(yù)案的價(jià)值需要社會(huì)公眾的共同解讀，因?yàn)樗婕暗饺w公民的根本利益,也是公眾認(rèn)識(shí)危機(jī)和提高危機(jī)防范能力的知識(shí)來源。然而，我國現(xiàn)有的130多萬個(gè)危機(jī)預(yù)案多數(shù)無人問津。為此，預(yù)案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以公眾的認(rèn)知能力為基礎(chǔ)，讓公眾真正能夠感知、理解和領(lǐng)會(huì)預(yù)案。當(dāng)前這方面的工作重點(diǎn)有兩個(gè)：一是提倡大眾化、本土化、通俗化的預(yù)案表達(dá)形式，切忌照搬西方標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)術(shù)語；二是組織形式多樣且行之有效的學(xué)習(xí)方式，加大預(yù)案的宣傳力度。（3）建立公眾在危機(jī)管理中的全程參與機(jī)制。公共危機(jī)的每一個(gè)發(fā)展階段都與公眾的根本利益相關(guān)，因此公眾有必要也有動(dòng)力全程參與危機(jī)管理。雖然政府作為公共利益的代表，因其所擁有社會(huì)資源和動(dòng)員能力成為公共危機(jī)管理的主導(dǎo)者，但隨著公共危機(jī)復(fù)雜性的增加、公民自主意識(shí)的提高以及社會(huì)自治能力的增強(qiáng)，政府的優(yōu)勢(shì)只是相對(duì)的，政府不可能也沒有必要成為全風(fēng)險(xiǎn)管理者。有效的公共危機(jī)管理需要政府、公眾、企業(yè)、非營利組織乃至國際組織之間協(xié)作伙伴關(guān)系的建立。

4．提高現(xiàn)有公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)格。2003年以前我國幾乎沒有常設(shè)的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，危機(jī)發(fā)生后成立臨時(shí)的危機(jī)管理指揮部，待危機(jī)處理完畢，指揮部隨即解散?！胺堑洹敝?，國務(wù)院推出了三種危機(jī)管理模式，即張家口模式、深圳模式和南寧模式，三種模式的共同點(diǎn)是設(shè)立了分屬不同部門的危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，通常的名稱為應(yīng)急指揮中心。2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室）的通知》指出，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。此后，全國各地紛紛在政府辦公廳或辦公室內(nèi)成立應(yīng)急管理辦公室。[9]47但在行政組織結(jié)構(gòu)內(nèi)，設(shè)置于各級(jí)政府辦公廳或辦公室下的應(yīng)急管理辦公室地位較低，難以發(fā)揮應(yīng)有的職能。危機(jī)管理需要協(xié)調(diào)多個(gè)政府職能部門，動(dòng)員廣泛的社會(huì)力量，而應(yīng)急管理辦公室的地位低于一般的職能科室，橫向協(xié)調(diào)沒有保障；縱向上，雖然很多地方政府都由政府行政首長兼任應(yīng)急管理辦公室主任，但只有在危機(jī)信息經(jīng)過上傳下達(dá)后才可能著手動(dòng)員工作，這容易導(dǎo)致危機(jī)響應(yīng)錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)。因此，地方政府公共危機(jī)管理部門的規(guī)格應(yīng)當(dāng)高于或至少與其他平行職能部門相同，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任行政首長，各相關(guān)部門包括武警、公立醫(yī)院、公共交通等機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)在公共危機(jī)管理部門兼任職務(wù)，最大限度上保證行動(dòng)迅速和指揮統(tǒng)一。

5．加速我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)型。公共危機(jī)管理需要一個(gè)宏觀的視野，要跳出危機(jī)管理的范疇尋找答案。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前相當(dāng)一部分社會(huì)公共危機(jī)事件是植根于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的，文化的變遷、法制的漏洞、體制的缺陷和機(jī)制的不足都成為公共危機(jī)事件不斷滋生的溫床。我國的公共危機(jī)管理能力與發(fā)達(dá)國家相比還有較大的差距，這種差距主要不是因?yàn)槲C(jī)管理知識(shí)、技術(shù)或技能的不足，而是社會(huì)系統(tǒng)環(huán)境的不足，因?yàn)楣参C(jī)管理必須以社會(huì)綜合治理能力的發(fā)展為基礎(chǔ)。從這個(gè)角度來看，在當(dāng)今世界，公共危機(jī)管理能力已然成為判斷一個(gè)國家綜合國力和國際競爭力的重要標(biāo)志。在加速我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)型中，最緊迫的任務(wù)是重新定位經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。我國自改革開放至今，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)始終保持高增長，但經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間應(yīng)該是一個(gè)協(xié)同發(fā)展的過程，政府的一項(xiàng)基本職能就是在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間起到平衡作用?！靶蕛?yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展原則在社會(huì)基礎(chǔ)薄弱的時(shí)代是必要的，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，當(dāng)經(jīng)濟(jì)一枝獨(dú)秀的高速發(fā)展成為各類社會(huì)問題頻發(fā)的原因時(shí)，我們需要重新反思社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確切定位問題。社會(huì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家都已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的社會(huì)發(fā)展不平衡必將反制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，最終也會(huì)成為公共危機(jī)頻發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源。在這個(gè)過程中，必須發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，以均衡發(fā)展模式和整體治理理念為指導(dǎo)，推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)型，從而奠定公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)。

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