芻論未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督管理主體及其職權(quán)行使

王國永

（華北水利水電學(xué)院，鄭州450002）

對監(jiān)護(hù)人的失職行為與侵權(quán)行為，未成年人受行為能力限制，難以分辨更難反抗，需要來自外部的監(jiān)督機(jī)制，保障監(jiān)護(hù)行為的合法合理。在我國，與此相關(guān)的法律制度極不完善，只有《民法通則》第18條對監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)規(guī)定了原則性的要求和侵權(quán)責(zé)任。依據(jù)我國社會保障方面的法律法規(guī)，社會福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)孤兒、流浪兒童等特殊群體的監(jiān)護(hù)義務(wù)，履行社會事務(wù)管理的民政行政機(jī)關(guān)對其監(jiān)護(hù)行為實施監(jiān)督管理。但是民政機(jī)關(guān)能否對社會一般兒童群體的監(jiān)護(hù)人行為進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)督管理，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。由于對監(jiān)護(hù)行為缺少監(jiān)督及懲戒，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人疏于監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)不力或監(jiān)護(hù)侵權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，繼而使未成年人輟學(xué)、離家出走、違法犯罪、流浪乞討成為較普通的社會問題，其權(quán)益保障、健康人格的養(yǎng)成等更難以全面實現(xiàn)。因此，有必要考察我國未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的監(jiān)督管理缺陷，根據(jù)有關(guān)監(jiān)護(hù)法理論，借鑒國外的立法經(jīng)驗，從我國實際出發(fā)，對未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督管理進(jìn)行探討改進(jìn)。

一、公權(quán)力與未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)

監(jiān)護(hù)制度的公法化即國家介入對未成年人的監(jiān)護(hù)，是近幾十年國外監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的一個明顯趨勢。長期以來，我國習(xí)慣于把管教孩子看作家庭的內(nèi)部事務(wù)，除非極端惡劣，外人和政府一般不會介入。其實，對未成年人的監(jiān)護(hù)不僅僅是一個家庭內(nèi)部或監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間的事務(wù)，作為未成年人成長、成才的保證，其也關(guān)系到國家的未來與社會的發(fā)展。政府有責(zé)任對未成年人的成長予以監(jiān)督和保護(hù)，并提供必需的物質(zhì)和制度保障。

1．公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)事務(wù)已成為一種國際趨勢。隨著對未成年人保護(hù)的加強(qiáng)，一些國家建立了國家公法監(jiān)護(hù)制度，即由國家通過一定組織機(jī)構(gòu)對未成年人提供監(jiān)護(hù)，并實施監(jiān)護(hù)監(jiān)督、懲戒制度。在英美法系國家，未成年人無論是否有親權(quán)人，均被納入國家監(jiān)護(hù)的保護(hù)之下。例如，美國將把年齡較小的兒童單獨(dú)放在家中或打罵體罰兒童規(guī)定為違法，警察及其他部門負(fù)有接受舉報、監(jiān)督調(diào)查的職責(zé)，如查證屬實行為人就會受到撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)、罰金甚至監(jiān)禁的處罰。[1]在大陸法系國家，則規(guī)定了詳盡的國家監(jiān)護(hù)制度和嚴(yán)格的監(jiān)護(hù)監(jiān)督、懲戒制度。例如，根據(jù)法國民法典的規(guī)定，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對監(jiān)護(hù)人的管理實行監(jiān)督，并且在未成年人的利益與監(jiān)護(hù)人的利益相抵觸時，代表未成年人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人查證監(jiān)護(hù)人在管理中的過錯后，應(yīng)立即將此種過錯通知監(jiān)護(hù)法官，此外，還規(guī)定了監(jiān)護(hù)法官有監(jiān)督法定管理人和監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的權(quán)利。德國民法典規(guī)定未成年人沒有適合的監(jiān)護(hù)人，可以選任少年局作監(jiān)護(hù)人。1980年德國從親權(quán)法中刪除了親屬會議（原負(fù)有監(jiān)護(hù)事務(wù)決定、監(jiān)護(hù)監(jiān)督等職責(zé)）的規(guī)定，以監(jiān)護(hù)法院為監(jiān)護(hù)事務(wù)決定機(jī)關(guān)，以避免血親和姻親通過親屬會議對監(jiān)護(hù)發(fā)揮作用。同時規(guī)定由監(jiān)護(hù)法院負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，這就使得監(jiān)護(hù)人執(zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)處于雙重監(jiān)督之下。此外，德國民法典還規(guī)定監(jiān)護(hù)人的報酬從被監(jiān)護(hù)人的財產(chǎn)中支付，被監(jiān)護(hù)人沒有財產(chǎn)的，則由國家支付。瑞典的國家公法監(jiān)護(hù)表現(xiàn)在社區(qū)監(jiān)護(hù)上。社區(qū)成員如有監(jiān)護(hù)能力并符合監(jiān)護(hù)人條件的，均有作為監(jiān)護(hù)人的義務(wù)，法院可以任命他們作為失去親權(quán)保護(hù)的未成年人的監(jiān)護(hù)人，并對監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)、職責(zé)范圍、如何向法院報告作了明確規(guī)定。日本在二戰(zhàn)后也廢除了親屬會議的規(guī)定，由家事裁判所決定監(jiān)護(hù)事務(wù)，對監(jiān)護(hù)人加以監(jiān)督，行使親屬會議的大部分權(quán)利，以使國家公權(quán)力對監(jiān)護(hù)的干預(yù)滲透到監(jiān)護(hù)制度的各個環(huán)節(jié)。此外，澳門民法典規(guī)定由檢察官充任親屬會議主席，瑞士設(shè)有監(jiān)護(hù)官署作為專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，等等。

通過考察可以發(fā)現(xiàn)，在大陸法系各國的未成年人監(jiān)護(hù)制度中，除我國之外，均以不同形式設(shè)有監(jiān)護(hù)監(jiān)督組織，形成了具有自己特點(diǎn)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。

2．監(jiān)護(hù)的義務(wù)性質(zhì)要求國家應(yīng)當(dāng)對公民承擔(dān)必要的義務(wù)。親權(quán)與監(jiān)護(hù)既有聯(lián)系又有區(qū)別，對無父母或父母不能行使親權(quán)的未成年人而言，監(jiān)護(hù)是親權(quán)的延續(xù)與補(bǔ)充，但二者具有不同的性質(zhì)。大陸法系國家的民事立法與民法理論表明，親權(quán)是基于父母與子女之間既存的親子關(guān)系而產(chǎn)生的，是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體，父母是共同的行使者或承擔(dān)者；監(jiān)護(hù)則是指對無父母或父母不能行使親權(quán)的未成年人及部分限制民事行為能力的成年人，依法設(shè)置監(jiān)護(hù)人予以監(jiān)督、保護(hù)的制度。親權(quán)是以建立于血緣紐帶之上的親子關(guān)系為基礎(chǔ)，以深厚的情感因素為特色，因而它不僅包含了父母撫養(yǎng)、保護(hù)子女的義務(wù)，也包含著父母教養(yǎng)子女與管理、處分子女財產(chǎn)的權(quán)利。監(jiān)護(hù)并不強(qiáng)制要求須以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系理性多于情感，因此，為了更好地保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，法律對于監(jiān)護(hù)人義務(wù)的規(guī)定也就必然多于權(quán)利的規(guī)定，在相當(dāng)程度上甚至只有義務(wù)的規(guī)定而無實質(zhì)性的權(quán)利規(guī)定。因此，從某種意義上來說，監(jiān)護(hù)實際上應(yīng)當(dāng)是一種義務(wù)而非權(quán)利。[2]明確親權(quán)與監(jiān)護(hù)的差異，特別是厘清監(jiān)護(hù)的性質(zhì)，對立法或?qū)嵺`具有重要意義。當(dāng)監(jiān)護(hù)人任意“放棄”監(jiān)護(hù)權(quán)，或某些監(jiān)護(hù)人濫用“監(jiān)護(hù)權(quán)”時，國家公權(quán)力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)；當(dāng)法定監(jiān)護(hù)以外的監(jiān)護(hù)人在實施監(jiān)護(hù)行為引起財產(chǎn)損失及需要補(bǔ)償勞動付出時，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的經(jīng)濟(jì)義務(wù)和管理職責(zé)，其對公民的這種職責(zé)是權(quán)力也是義務(wù)。

3．我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理制度缺失造成的影響。我國的家庭制度在幾千年傳統(tǒng)觀念的影響下，家長制痕跡依舊明顯存在，法律的權(quán)威有時會讓位于家長的權(quán)威，子女似乎是家長的財產(chǎn)。新中國建立后，家長制雖然在法律形式上得以廢除，但人們的行為仍然受傳統(tǒng)觀念的影響，因而現(xiàn)代監(jiān)護(hù)觀所強(qiáng)調(diào)的監(jiān)護(hù)人義務(wù)多于權(quán)利、監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為須受外部機(jī)關(guān)乃至公權(quán)力監(jiān)督的理念，還難以被自覺地、廣泛地認(rèn)可。

表現(xiàn)在立法上，我國未成年人監(jiān)護(hù)制度中，立法者對父母與其它監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)一視同仁持放任主義態(tài)度，法律對其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)幾乎沒有限制，更談不上設(shè)立監(jiān)督機(jī)關(guān)予以監(jiān)督了?！睹穹ㄍ▌t》第18條對監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)僅規(guī)定了原則性的要求和侵權(quán)責(zé)任，監(jiān)督主體和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)均沒有明確、具體的規(guī)定，侵權(quán)責(zé)任也僅僅限于賠償損失，而沒有規(guī)定具體的懲戒措施。即使專門的未成年人保護(hù)立法，在家庭保護(hù)這一環(huán)節(jié)上的相關(guān)規(guī)定也很概括，缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定，同時也未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)從事這方面的監(jiān)督工作，監(jiān)護(hù)人的行為因而難以得到約束。

表現(xiàn)在實踐上，由于我國法律對未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督管理規(guī)定幾近空白，缺少對監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督及懲戒，其結(jié)果是監(jiān)護(hù)人疏于監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)不力或監(jiān)護(hù)侵權(quán)的行為時有發(fā)生。改革開放以來，人民生活水平在不斷提高，但是，虐待、殘害未成年人的消息頻傳，離家出走、城鄉(xiāng)流浪兒依然存在，未成年人犯罪發(fā)案率居高不下，兒童輟學(xué)經(jīng)商、被迫沿街乞討或表演雜耍成為賺錢工具，甚至被黑社會所控制等現(xiàn)象屢禁不止。產(chǎn)生這些問題的原因固然是多方面的，但監(jiān)護(hù)人教育不當(dāng)、沒有監(jiān)護(hù)人或監(jiān)護(hù)人失職等等應(yīng)是重要原因。同時，缺乏監(jiān)督與制裁監(jiān)護(hù)人的機(jī)制和手段，社會機(jī)構(gòu)不能及時主動介入，對監(jiān)護(hù)人的指控不能及時提出，亦是這類現(xiàn)象一直難以有效遏制的又一原因。例如，成都某中學(xué)起訴在義務(wù)教育階段中途輟學(xué)的六名學(xué)生的家長，此事反映了人們對義務(wù)教育法認(rèn)識的提高，但學(xué)校是教書育人的場所，學(xué)生的數(shù)量又很大，單由學(xué)校難以對所有監(jiān)護(hù)人一一加以監(jiān)督，且如果由學(xué)校作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅缺乏法律根據(jù)，而且也是不可行的。[1]因此，由什么專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督，追究監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，使社會上需要監(jiān)護(hù)的未成年人都能得到一個負(fù)監(jiān)督保護(hù)之責(zé)的監(jiān)護(hù)人，已成為必須解決的理論和實踐課題。

二、我國民政行政機(jī)關(guān)是適格的監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理主體

我國民法雖然規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，但很不完備，也不盡合理。我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)與監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)是合二為一的，都是由居民（村民） 委員會和法院這樣的社會組織和國家機(jī)關(guān)充任，但由于其本身有更為重要的職能工作，監(jiān)督工作又沒有落實到具體的人或部門，這樣的監(jiān)督幾乎形同虛設(shè)。因此，應(yīng)盡快設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，并明確其職責(zé)，使監(jiān)護(hù)制度有機(jī)構(gòu)的保障。臺灣有學(xué)者認(rèn)為，健全的監(jiān)督機(jī)關(guān)必須滿足三個原則：一是監(jiān)督機(jī)關(guān)必須明了受監(jiān)護(hù)人的一切情況，并能及時掌握監(jiān)護(hù)事務(wù)。二是監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)慎重選任監(jiān)護(hù)人。三是對就任之監(jiān)護(hù)人監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)加以監(jiān)督，使不致有監(jiān)督之名，無監(jiān)督之實。[3]筆者以為，法院和其他行政機(jī)關(guān)相比，我國民政行政機(jī)關(guān)是適格的監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，其理由如下：

1．法院作為國家司法機(jī)關(guān)，不宜成為監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。法院作為審判機(jī)關(guān)，其主要職能是作為第三方行使國家的司法權(quán)，判決或裁定當(dāng)事人之間的糾紛或沖突。對于因監(jiān)護(hù)關(guān)系引起的矛盾，它應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)給予公正裁決，其本身的性質(zhì)以及所擁有的有限資源，使它不便也難以承擔(dān)繁雜的未成年人監(jiān)護(hù)管理事務(wù)。一方面，在監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理方面、法院既是事務(wù)管理者，又是該事務(wù)的最終裁判者，與現(xiàn)代民主所要求的分權(quán)制衡機(jī)制相悖。另一方面，大量的訴訟業(yè)務(wù)，使其所擁有的人力和物力無法滿足監(jiān)護(hù)管理事務(wù)的需要。而國家行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的重要承擔(dān)者，承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，自然成為必然選擇。綜觀我國各種行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和職能優(yōu)勢，民政行政機(jī)關(guān)是最合適的監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理主管部門。

2．民政給付行政與監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理中的費(fèi)用支付在性質(zhì)上是一致的。監(jiān)護(hù)是一種義務(wù)而非權(quán)利，國家應(yīng)當(dāng)對公民承擔(dān)必要的義務(wù)。我國的民政機(jī)關(guān)是政府的主要職能部門之一，在其業(yè)務(wù)內(nèi)容中，給付行政占有相當(dāng)大的部分，例如，向公民支付最低生活保障金、發(fā)放救濟(jì)款、支付烈士撫恤金等。這種職能特點(diǎn)有利于實現(xiàn)與被監(jiān)護(hù)人沒有親權(quán)關(guān)系的監(jiān)護(hù)人的報酬請求權(quán)。為了緩和監(jiān)護(hù)關(guān)系中權(quán)利義務(wù)失衡的沖突，筆者認(rèn)為應(yīng)賦予監(jiān)護(hù)人報酬請求權(quán)、辭任或拒任權(quán)等權(quán)利。監(jiān)護(hù)人向與自己沒有法律義務(wù)的未成年人履行了監(jiān)護(hù)職責(zé)，盡了道義責(zé)任，也許會得到社會輿論的贊揚(yáng)和精神上的滿足，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能對應(yīng)其付出的勞動。我國《民法通則》規(guī)定，由被監(jiān)護(hù)人（包括與監(jiān)護(hù)人沒有親權(quán)關(guān)系的）造成的財產(chǎn)損失，監(jiān)護(hù)人應(yīng)承擔(dān)全部或部分賠償責(zé)任，這種不加區(qū)分的規(guī)定違背了民法的公平合理原則。所以，應(yīng)給予監(jiān)護(hù)人獲得報酬的請求權(quán)，從而充分調(diào)動其履行職責(zé)的積極性。監(jiān)護(hù)人獲得報酬的途徑可有兩種：被監(jiān)護(hù)人有財產(chǎn)或有撫養(yǎng)義務(wù)人的且其撫養(yǎng)人有支付能力的，由被監(jiān)護(hù)人或撫養(yǎng)義務(wù)人支付；被監(jiān)護(hù)人無財產(chǎn)的或有撫養(yǎng)義務(wù)人但沒有支付能力的，監(jiān)護(hù)人的報酬可由國家（通過行政機(jī)關(guān)）適當(dāng)負(fù)擔(dān)。第一種情況下，民政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督管理主體，可保障支付的實現(xiàn)；第二種情況下，民政機(jī)關(guān)代表國家履行了對弱勢群體的義務(wù)職能，所產(chǎn)生的費(fèi)用屬于給付行政的范圍。其費(fèi)用與民政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)時發(fā)生的經(jīng)費(fèi)支出都可以通過財政轉(zhuǎn)移支付解決。為切實履行監(jiān)管職責(zé)，民政行政機(jī)關(guān)必要時可根據(jù)法律、法規(guī)把監(jiān)護(hù)的監(jiān)督管理職權(quán)委托給其他社會組織承擔(dān)（下文將述及），被委托的組織，因為對監(jiān)護(hù)沒有監(jiān)督管理的職責(zé)和義務(wù)，由此發(fā)生的管理費(fèi)用，可以從委托人（民政行政機(jī)關(guān)）獲得相應(yīng)的支付。可見，與被監(jiān)護(hù)人之間無法定義務(wù)的監(jiān)護(hù)人所獲得報酬或其他相關(guān)費(fèi)用與用于監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理的費(fèi)用支出，其實際承擔(dān)者都是國家，即國家通過財政轉(zhuǎn)移支付制度解決這些費(fèi)用，實現(xiàn)對未成年人的有效監(jiān)護(hù)，這種支付與民政給付行政性質(zhì)一致。

3．民政機(jī)關(guān)的行政管理活動與監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理聯(lián)系密切。民政機(jī)關(guān)作為管理社會事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，它主管的社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)、基層政權(quán)建設(shè)、婚姻登記、社會救助等業(yè)務(wù)工作均直接或間接與未成年人的監(jiān)護(hù)有關(guān)。例如，在民政部門所救助的城市流浪兒童中，因監(jiān)護(hù)人失職而致出走、乞討流浪的現(xiàn)象較為普遍，這種情況需要加強(qiáng)監(jiān)督管理監(jiān)護(hù)人。而在民政電子政務(wù)信息管理系統(tǒng)建成的背景下，將會更加快捷地掌握監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的有關(guān)信息，提高管理效率。又如，主管基層政權(quán)建設(shè)工作，使民政機(jī)關(guān)更加了解和熟悉社區(qū)居民委員會和村民委員會，有利于通過它們（通過行政委托方式）實施對監(jiān)護(hù)的監(jiān)督管理。

4．民政機(jī)關(guān)長期從事社會工作，更加熟悉監(jiān)護(hù)事務(wù)。相對于其他行政機(jī)關(guān)，民政機(jī)關(guān)更加熟知監(jiān)護(hù)事務(wù)，因為，民政機(jī)關(guān)長期主管兒童福利院和敬老院等社會福利單位。在此背景下，民政機(jī)關(guān)是無家可歸的兒童或老人的監(jiān)護(hù)人，社會福利單位是代表民政機(jī)關(guān)直接實施監(jiān)護(hù)的組織?？梢哉f，民政機(jī)關(guān)是名義上的監(jiān)護(hù)人，福利單位是實際的監(jiān)護(hù)人，其實際運(yùn)行機(jī)制則是民政機(jī)關(guān)對福利單位的監(jiān)護(hù)事務(wù)進(jìn)行日常性的監(jiān)督和管理。可見，我國的民政機(jī)關(guān)，長期以來已在特定范圍內(nèi)承擔(dān)著對監(jiān)護(hù)的監(jiān)督和管理職責(zé)，積累了管理經(jīng)驗，所不同的是，如果將來它在法律上成為國家的監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，其監(jiān)督管理的范圍要有所擴(kuò)大，法制會更加完備，程序會更加規(guī)范，它監(jiān)督和管理的監(jiān)護(hù)人不僅是現(xiàn)有的福利機(jī)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)包括法定監(jiān)護(hù)人、指定監(jiān)護(hù)人、選舉監(jiān)護(hù)人等。

三、對未成年人監(jiān)護(hù)實施監(jiān)督管理的職權(quán)及其行使方式

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》規(guī)定，未成年人在受父母、法定監(jiān)護(hù)人或其他任何負(fù)責(zé)照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯。為確實執(zhí)行這一規(guī)定，民政機(jī)關(guān)應(yīng)實施具體的監(jiān)督管理活動，監(jiān)督監(jiān)護(hù)人是否認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，是否虐待被監(jiān)護(hù)人，是否侵害被監(jiān)護(hù)人的財產(chǎn)權(quán)益等等。

1．對未成年人監(jiān)護(hù)實施監(jiān)督管理的職責(zé)和職權(quán)。關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)履行的職責(zé)和職權(quán)，根據(jù)外國的立法經(jīng)驗和監(jiān)護(hù)事務(wù)的客觀要求，主要有：第一，負(fù)責(zé)確定、更換監(jiān)護(hù)人。無論是法定監(jiān)護(hù)人、指定監(jiān)護(hù)人還是遺囑監(jiān)護(hù)人，都應(yīng)在監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)登記備案；對受監(jiān)護(hù)人的近親屬推舉的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行審查和確認(rèn)；必要時指定監(jiān)護(hù)人；發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人有違反其職責(zé)行為的，撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，等等。第二，就監(jiān)護(hù)中的重大事項（如被監(jiān)護(hù)人的就學(xué)、就業(yè)等）做出決定。監(jiān)護(hù)人處分被監(jiān)護(hù)人大宗財產(chǎn)，必須取得監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)的同意。第三，對監(jiān)護(hù)人的失職行為或濫用監(jiān)護(hù)權(quán)的行為采取制裁措施。第四，在監(jiān)護(hù)期間，對監(jiān)護(hù)人提起損害賠償訴訟時，由監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)充當(dāng)被監(jiān)護(hù)人的代理人。第五，在被監(jiān)護(hù)人無財產(chǎn)或財產(chǎn)不足，又無對其有撫養(yǎng)義務(wù)的親屬或親屬無力撫養(yǎng)時，由監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)被監(jiān)護(hù)人的生活費(fèi)用。第六，支付監(jiān)護(hù)人的報酬以及因行政委托等引起的與監(jiān)督管理活動有關(guān)的費(fèi)用。第七，監(jiān)督監(jiān)護(hù)終止時的財產(chǎn)清算。

2．構(gòu)建符合國情的監(jiān)督管理運(yùn)行方式。根據(jù)我國實際，對公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)管理的體制可作如下構(gòu)想：民政機(jī)關(guān)是對監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理的主管部門，在其內(nèi)部自上而下設(shè)立負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)管理的專門機(jī)構(gòu)，民政機(jī)關(guān)因此成為很多國家已經(jīng)存在的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。但是，由于監(jiān)護(hù)事務(wù)存在著具體性、瑣碎性、日常性、機(jī)械性的特點(diǎn)，民政行政機(jī)關(guān)的規(guī)模和編制又在短期內(nèi)難以適量擴(kuò)大，單靠民政機(jī)關(guān)內(nèi)有限的公務(wù)人員，難以保證監(jiān)督管理的到位和實效，因此，為減輕民政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，節(jié)約管理成本、確保管理的效率和效果，可根據(jù)我國行政法的原理和行政法制實踐經(jīng)驗，在相關(guān)法律、法規(guī)中規(guī)定民政機(jī)關(guān)可以采用行政委托的方式，由社區(qū)居民委員會和村民委員會等社會組織具體行使監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理權(quán)。這些組織被委托承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)具有一定的法律和管理基礎(chǔ)，也有一定的客觀可行性。從立法實踐看，居委會、村委會等組織在監(jiān)護(hù)事務(wù)中已有一定的法律地位。我國民法通則規(guī)定，監(jiān)護(hù)人分為法定監(jiān)護(hù)人與指定監(jiān)護(hù)人兩類。其中指定監(jiān)護(hù)人是指當(dāng)對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議時，由被監(jiān)護(hù)人所在單位或其父母所在單位或被監(jiān)護(hù)人住所地的居委會、村委會在近親屬中指定的監(jiān)護(hù)人。從管理實踐看，社區(qū)居民委員會和村民委員會以及其他社會組織，與民政管理業(yè)務(wù)中的社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)以及基層政權(quán)建設(shè)具有密切聯(lián)系。此外，居（村）民委員會就設(shè)在被監(jiān)護(hù)人住所地，最了解監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的情況，便于迅速采取行動。特別是這些組織被委托承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)，符合我國社會建設(shè)的發(fā)展趨勢。

行政委托是指行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)），出于管理上的需要，委托另一行政主體或其他組織及個人（被委托人）以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。世界上不少國家和地區(qū)的法律制度和行政法理論中，都有行政委托的位置。民政行政機(jī)關(guān)就監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理事項與社區(qū)居民委員會等組織建立行政委托關(guān)系時，應(yīng)堅持以下規(guī)則：第一，民政機(jī)關(guān)的行政委托必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明文依據(jù)，無法定依據(jù)不得實施行政委托；第二，民政機(jī)關(guān)作為對監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理的行政主體實施行政委托，必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行，越權(quán)無效；第三，此種行政委托只能委托給組織，而不能委托給個人；第四，受委托組織只能是法律、法規(guī)和規(guī)章確定的社會組織，比如社區(qū)居民委員會、村民委員會等，其他組織不能作為受委托組織；第五，受委托的社會組織在人員和業(yè)務(wù)上還須符合一定的條件；第六，受委托的組織不能對被委托的權(quán)限進(jìn)行再委托，即限于“一次委托原則”；第七，在行政委托關(guān)系中，委托方民政機(jī)關(guān)對被委托方享有監(jiān)督的責(zé)任；第八，在行政委托關(guān)系中，委托方民政機(jī)關(guān)對被委托方的行為后果承擔(dān)法律責(zé)任，社區(qū)居民委員會等組織以民政機(jī)關(guān)名義行使監(jiān)護(hù)管理職權(quán)，它們只是行政行為主體，行政主體仍然是民政機(jī)關(guān)，如果監(jiān)護(hù)人對社區(qū)居民委員會等組織的監(jiān)督管理行政行為提起行政訴訟，其被告應(yīng)是民政機(jī)關(guān)，而不是被委托方。[4]

綜上所述，我們要切實保護(hù)未成年人的權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)盡快修改和完善民法通則中有關(guān)監(jiān)護(hù)的規(guī)定，在未成年人保護(hù)法中增加有關(guān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理的專門規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和基層組織建設(shè)，充實社會事務(wù)主管部門民政機(jī)關(guān)的力量，特別是要增加基層民政所的人員編制，改變工作條件，使民政機(jī)關(guān)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理建立在可靠的法律基礎(chǔ)、物質(zhì)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)之上，達(dá)到聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中提出的保護(hù)未成年人的目標(biāo)要求。

[1]楊軍生．我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的改革與完善[J]．人權(quán)，2005，（3）.

[2]楊振山．民商法實務(wù)研究（總論卷）[M]．太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，1993：106.

[3]劉紹猷．身份法之理論與實用[M]．臺北：臺灣三民書局，1980：161.

[4]胡建淼．行政法學(xué)[M]．北京：法律出版社，2002：181.