土地征收中被征收人財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)研究

□ 李興濤，張 明

（⒈秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院，河北 秦皇島 066200；⒉燕山大學(xué)，河北 秦皇島 066004）

土地征收是國家為了保障公共利益的需要，通過行使征收權(quán)，在依法支付一定補償后，將耕地、草地、林地等土地所有權(quán)和使用權(quán)移轉(zhuǎn)給國家所有的一種行政行為。征收法律關(guān)系是一種特殊的行政法律關(guān)系，是代表公共利益的政府與被征收人之間發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，客體是政府的征收行為及補償行為。我們承認(rèn)征收的發(fā)生就要承認(rèn)以下兩個前提：一是集體、單位或者個人對其財產(chǎn)享有所有權(quán)，國家承認(rèn)并保護(hù)其所有權(quán)；二是國家對集體、單位或者個人所有的財產(chǎn)征收有某種正當(dāng)性，這種正當(dāng)性或是基于私人權(quán)利之上負(fù)擔(dān)有一定的義務(wù)，或是某種情形下公共利益優(yōu)于私人利益。從對所有權(quán)保護(hù)到對所有權(quán)的限制，這體現(xiàn)了國家對集體、單位或者個人財產(chǎn)所有權(quán)從絕對到相對的一個認(rèn)識過程。征收從征收對象性質(zhì)上分為動產(chǎn)征收及不動產(chǎn)征收，不動產(chǎn)征收又可以分為土地征收和房屋征收。由于我國土地的所有權(quán)分為國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種，因此，對土地征收而言，其對象只能是集體土地所有權(quán)。

一、土地征收中被征收人的界定

被征收人是指國家行使行政征收權(quán)時與之發(fā)生行政法律關(guān)系的行政相對人。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈段餀?quán)法》第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！钡?32條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補償?！币罁?jù)上述的法律規(guī)定，被征收人是指集體土地所有權(quán)人、房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)人。有觀點認(rèn)為，土地征收的對象只能是房屋或者土地的所有權(quán)，被征收人只能是房屋、土地的所有權(quán)人。就土地征收而言，被征收人只能是土地所有權(quán)人。［1］然而，我們認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)人作為土地的實際使用者和切身利益關(guān)系者也是被征收人。在我國，集體土地所有權(quán)的主要實現(xiàn)形式是土地承包經(jīng)營權(quán)，征收承包地不僅會涉及到土地所有權(quán)人的利益，而且必然會涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，而該種利益相關(guān)性對土地承包經(jīng)營權(quán)人影響更大，直接關(guān)系到他們的生產(chǎn)生活，因此有必要將土地承包經(jīng)營權(quán)人也納入到被征收人的范圍之內(nèi)，在土地被征收時給予他們充分的保護(hù)。

此外，物權(quán)法第121條規(guī)定：“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償?！钡?48條：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第42條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應(yīng)的出讓金。”根據(jù)上述規(guī)定，我們認(rèn)為在建設(shè)用地使用權(quán)人因征收行為而導(dǎo)致其用益物權(quán)利益受損的情況下，應(yīng)當(dāng)把其認(rèn)定為是被征收人，按照征收的規(guī)定對其利益損失進(jìn)行補償。

因此，我們認(rèn)為被征收人的范圍包括：集體土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人、房屋所有權(quán)人以及建設(shè)用地被提前收回的使用權(quán)人。通過對被征收人范圍的界定，有利于對被征收人權(quán)利的保護(hù)，也有利于征收法律制度的正確適用。

二、土地征收中被征收人財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)存在的問題

（一）征收利益分配不合理

以征收耕地為例，保護(hù)耕地是我國一項長期的基本國策，國家為保護(hù)耕地制定了最嚴(yán)厲的措施，對征收耕地的補償設(shè)置了比征收其他類型用地更廣的補償范圍和更高的補償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2款規(guī)定的耕地征收補償范圍主要包括：土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費。該四項補償項目只是對土地直接利益損失的補償，而對與被征收土地有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失不予以補償，如租金損失，更不能從政府高價出售被征收土地而獲得的土地使用費中分享利益，而該合理預(yù)期的利益的缺失就是讓被征收人感到不公平之緣由。《土地管理法》第47條第6款中對土地補償費和安置補助費的補償總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，但現(xiàn)實中，政府為減少補償費用，增加財政收入，往往并不會給予被征收人較高的補償。據(jù)學(xué)者考察，各地方對土地、對該兩項補償費相加的平均補償倍數(shù)約為法律規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)的一半。［2］而根據(jù)《土地管理法實施細(xì)則》第26條的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體土地所有權(quán)人所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費在統(tǒng)一安置時，由集體土地所有權(quán)人或其他安置單位享有，只有在農(nóng)民不需要安置時，才歸農(nóng)民所有。因此，在實際發(fā)生土地征收的場合，對農(nóng)地的補償，一部分給了集體土地所有權(quán)人，一部分給了農(nóng)民。這樣，本來就不太多的補償費用減去土地所有權(quán)人的利益分配，最終依靠土地維持生計的農(nóng)民得到的只能是更小的一個份額。據(jù)學(xué)者調(diào)查，在某地因土地征收而產(chǎn)生的利益分配中，征收每畝耕地，農(nóng)民集體及其成員所分配的收益僅占2.17%，政府利益集團(tuán)所獲得的收益占7.83%；征收每畝非耕地，農(nóng)民集體及其成員所分配的收益則占26.07%、政府利益集團(tuán)所獲得的收益占73.93%。［3］而據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前，在城市建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地過程中，土地收益的分配比例大致為：農(nóng)民只得5%－10%，集體土地所有權(quán)人得25%－30%，余下的60%－70%為縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級政府所得。［4］政府通過征收，低價買入，高價賣出，從中獲取了大多數(shù)的利益（以至于被稱為“土地財政”），而被征收人只得到極少的一部分。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)低

《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償?！卑赐恋卦杏猛窘o予被征收人補償，并沒有合理地保障被征收人的利益。農(nóng)地?zé)o論對于國家、集體還是個人來說都是一種稀缺資源，其使用價值只會不斷地增長，而土地承包經(jīng)營權(quán)人作為個體，衡量其存在價值的財產(chǎn)所有權(quán)利益也會不斷的增大，但政府在進(jìn)行征收時，通常不以市場標(biāo)準(zhǔn)做出補償，而是按照原財產(chǎn)的價值和用途為補償標(biāo)準(zhǔn)，通常采用“年產(chǎn)值倍數(shù)法”來計算補償費用，實際上兩個標(biāo)準(zhǔn)計算出來的結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，并沒有體現(xiàn)出被征收財產(chǎn)的真正價值，充其量是一種象征性的補償。被征收人的土地一旦被征收，其賴以維持生活的來源就將喪失，如只給予較低的補償，農(nóng)民甚至連最基本的生活都無法保障。本來以“公共利益”為目標(biāo)的征收法律制度，非但不保障被征收人的合法利益，長此以往公民的財富進(jìn)取心和由財產(chǎn)所有權(quán)而生的安全感也會深受影響，反而使被征收人對征收行為普遍產(chǎn)生抵觸心理，談“征”色變，這無疑違反了文明社會之進(jìn)步目的。

（三）被征收人在補償定價機制中無發(fā)言權(quán)

我國現(xiàn)行的土地征收補償定價權(quán)單方面掌握在政府手里，被征收人只能被動地接受政府給予的補償，而這種補償并沒有考慮到被征收人的各種利益，完全可以看作是政府給予被征收人的一種單方施舍，這種思想觀念完全是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，并沒有把保護(hù)被征收人的利益看作是征收制度不可缺少的內(nèi)涵，而是一種單純的行政強制征收行為?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2、3款規(guī)定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！闭魇粘匾酝馄渌恋氐难a償標(biāo)準(zhǔn)及青苗、地上附著物補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，法律賦予由各省級地方制定標(biāo)準(zhǔn)。然而，在實踐中，各地有立法權(quán)的機關(guān)或政府部門很少依次制定補償標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)地方授權(quán)下級地方人大或政府制定標(biāo)準(zhǔn)，這樣一級一級授權(quán)，最終實際制定標(biāo)準(zhǔn)的是各市、縣的人大或政府。［5］因此可以想象，為了減少征收成本，提高財政收入，各地政府只會制定較低的補償標(biāo)準(zhǔn)。

此外，各地政府在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時往往采取“一刀切”的形式，并沒有考慮到被征收土地的土質(zhì)差別及被征收人已投入的成本，被征收人的實際損失，也沒有賦予被征收人談判和補償異議權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體土地所有權(quán)人和農(nóng)民的意見?！痹谥贫ㄕ魇昭a償方案之前，被征收人無表達(dá)利益訴求之機會，唯在政府補償方案制定后，被征收人才有機會了解其權(quán)利被保護(hù)的程度，且法律沒有規(guī)定被征收人在表達(dá)意見后的處理措施，更沒有規(guī)定被征收人對補償方案產(chǎn)生異議時的救濟(jì)措施?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條雖規(guī)定了被征收人可以提出異議的權(quán)利，但該異議對被征收人并不具有任何實際意義，異議的效力僅在于有權(quán)拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)，有權(quán)拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。這種情形的異議不僅對被征收人權(quán)利的保護(hù)無實際效果，反而阻塞了其權(quán)利救濟(jì)渠道，導(dǎo)致上訪事件的不斷增長以及其他惡性私立救濟(jì)事件的上升。

二、完善被征地農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的思路

征收法律制度從本質(zhì)上來說是公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯，只是以“公共利益”為名來擺脫行為違法的特性。在公權(quán)力和私權(quán)利的博弈之中，由于公權(quán)力天然地處于強勢地位，被征收人處于弱勢的地位，如對政府的征收行為不做任何限制，很容易導(dǎo)致公權(quán)力的膨脹，進(jìn)而侵害到被征收人的私權(quán)利。因此世界各國在制定征收法律制度時都對公權(quán)力進(jìn)行限制，賦予被征收人強有力的保障措施。其具體表現(xiàn)就是：嚴(yán)格限制“公共利益”的范圍，征收行為要取得被征收人的同意，補償安置措施合理到位等。如在法國，最高行政法院在長期實踐中形成“損益對比分析”審查機制，用以保護(hù)私有土地所有權(quán)和捍衛(wèi)公共利益。［6］在美國，對私人權(quán)益的保護(hù)更是全方位的，只要被征收人不同意，開發(fā)商和政府就沒有權(quán)利強制拆遷其財產(chǎn)，以至于出現(xiàn)“美國最牛‘釘子戶’逼開發(fā)商更改大樓設(shè)計”的現(xiàn)象，在美國被認(rèn)為是正當(dāng)保護(hù)權(quán)益的行為。因此，我們認(rèn)為有必要借鑒國外的做法，完善我國的征收法律制度，在征收中切實保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

為防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名，濫用征收權(quán)力，損害農(nóng)民的利益，必須強調(diào)要遵循法定的程序，通過程序來保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（一）建立健全征收利益分配機制

⒈轉(zhuǎn)變征收補償觀念，把征收制度看成是利益再分配的機制。在農(nóng)地征收中，涉及農(nóng)民的利益與公共利益的分配問題。征收因公共利益而起，而政府并不是當(dāng)然的公共利益的代表，現(xiàn)階段，作為征收的主體，政府實施征收的目的并不單單是為了公共利益，在很大程度上是“賣地”增加財政收入，而這是與征收制度的初衷背道而馳的。農(nóng)民也并不是與公共利益毫無瓜葛，農(nóng)民一方面通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)，使其私人利益讓位于公共利益；另一方面作為個體，農(nóng)民有權(quán)從公共利益中享受福利，分享公共利益，該利益分享包括征收產(chǎn)生的利益。因此，征收單位不能為了財政收入，依靠征收制度侵害農(nóng)民的權(quán)益。

⒉建立利益分享機制。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓給征收單位的農(nóng)地價值與征收單位市場運作后的價值有很大的差額，目前，農(nóng)民無法從“剪刀差”中獲取利益，這是引起矛盾糾紛的源頭。因此，有必要圍繞著這部分價值差額在征收單位與被征收人之間建立一個利益分享機制，該機制分配的原則是公正、公開、合理，避免某一方的利益過度膨脹，確保雙方主體和諧共處。

（二）完善征收補償程序

正當(dāng)?shù)某绦虮旧砭哂袦p壓閥和緩沖期的功能，其能夠?qū)⒁恍┱魇罩械拿苻D(zhuǎn)化為技術(shù)問題，易于為利益相關(guān)方所實際感受，能增加彼此的理解和認(rèn)可，有助于爭議的有效解決，并通過程序的控制，可以預(yù)防爭議的發(fā)生。［7］因此，在公權(quán)力與私權(quán)利角力中，設(shè)置正當(dāng)合理的程序，對農(nóng)民權(quán)利保護(hù)具有無比重要的作用。雖《物權(quán)法》在其第42條、第44條中已特別強調(diào)了征收補償必須依據(jù)法定的權(quán)限和程序開展，但農(nóng)民作為農(nóng)地征收中的利益相關(guān)人，在征收之前的程序中仍然處于被邊緣化的狀態(tài)。

⒈健全征收告知制度。在征收開始之前，行政機關(guān)對擬征收事項的范圍應(yīng)提前進(jìn)行公告或書面告知農(nóng)民，并寫明實施征收的原因及用途，增強征收工作的公開性和透明度，使農(nóng)民對征收的基本情況做到心中有數(shù)，且給予被征地人一定的異議期。在異議期內(nèi)要聽取農(nóng)民的意見，如果農(nóng)民對征收事項的范圍及補償有異議，應(yīng)當(dāng)通過舉行聽證會的方式，讓農(nóng)民得以充分表達(dá)自己的利益訴求，聽證費用由征收單位承擔(dān)。

⒉引進(jìn)談判協(xié)商程序。為破除征收中行政機關(guān)單方的定價機制，可以先由征收人制定初步的補償安置計劃，然后征求農(nóng)民的意見，如農(nóng)民對補償安置計劃有異議，征收人應(yīng)在法律規(guī)定的期間內(nèi)，召集農(nóng)民及其他利益相關(guān)方談判商議補償安置計劃。另外，在對征收補償協(xié)議進(jìn)行談判的過程中，應(yīng)在具體的補償項目和補償標(biāo)準(zhǔn)問題上與每個農(nóng)民達(dá)成一致，不能硬性規(guī)定補償?shù)捻椖亢蜆?biāo)準(zhǔn)；應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的實際情況，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上以合理的價格補償。在農(nóng)民與征收人就補償安置協(xié)議發(fā)生爭議時，不允許所謂的 “異議不改變決定”的情形，應(yīng)建立征收撤銷制度，在大多數(shù)農(nóng)民對補償安置協(xié)議存有爭議，且無法達(dá)成一致時，征收的決定要予以撤銷，不能單方面強制實施征收。如只是少數(shù)農(nóng)民對補償安置協(xié)議有異議，應(yīng)允許有異議的農(nóng)民有權(quán)選擇提起行政復(fù)議或行政訴訟，在最終的裁決作出之前不允許對農(nóng)民強制征收，以保證異議的被征收人獲得行政和司法救濟(jì)。

只有在農(nóng)民同意征收事項且對補償協(xié)議達(dá)成一致意見時，才可以開始實行征收。這樣就可以有效地避免因征收引發(fā)的各種矛盾.從而使征收既符合公共利益，又對私人利益給予了合理的保護(hù)。

（三）司法機關(guān)行使征收補償最終裁決權(quán)

司法救濟(jì)是保護(hù)被征收人權(quán)益的最后一道防火墻，法院在征收制度中應(yīng)發(fā)揮中間裁判者的角色。關(guān)于征收補償?shù)膯栴}，最開始由征收人在行使征收權(quán)時負(fù)責(zé)制定補償協(xié)議初步方案，然后由農(nóng)民與征收人在談判協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定具體補償方案。當(dāng)雙方不能就補償方案達(dá)成一致時，農(nóng)民可以向法院提起訴訟，由法院發(fā)揮最終裁決作用。農(nóng)民向法院提起訴訟的性質(zhì)為民事訴訟，由法院按照民事訴訟的規(guī)定審理。考慮到現(xiàn)實中法院與行政機關(guān)的關(guān)系，為保證法院中立地位，建議受理征收補償爭議糾紛的法院為征收單位的上一級法院。如：張某與某區(qū)人民政府因征收補償爭議引發(fā)的訴訟，該區(qū)法院就實行整體回避制度，由該區(qū)所屬市的中級人民法院行使管轄權(quán)。因此，針對征收補償訴訟實際上行使管轄權(quán)的法院為中級法院、高級法院和最高法院。

［1］朱巖，高圣平，陳鑫.中國物權(quán)法評注［M］.北京大學(xué)出版社，2007.199－200；最高人民法院物權(quán)法研究小組.《中華人民共和國物權(quán)法》條文理解與適用［M］.人民法院出版社，2007.162.

［2］［5］屈茂輝，周志芳.中國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)研究——基于地方立法文本的分析［J］.法學(xué)研究，2009，（09）.

［3］呂彥斌，王富河.落后地區(qū)土地征用利益分配——以B縣為例［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004，（02）；高飛.我國土地征收補償制度運行的困境與對策探析［J］.法治研究，2009，（03）.

［4］羅蕓.現(xiàn)行土地征用補償制度的探索思考［J］.科技信息，2007，（33）；屈茂輝，周志芳.中國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)研究——基于地方立法文本的分析［J］.法學(xué)研究，2009，（03）.

［6］張莉.法國土地征收公益性審查機制及其對中國的啟示［J］.行政法學(xué)研究，2009，（01）.

［7］王利明.《物權(quán)法》適用過程中若干疑難問題研究——《物權(quán)法》頒布后土地經(jīng)營權(quán)征收中的若干法律問題［J］.法學(xué)，2009，（05）.