失地農民社會權保障的憲法分析

□柯楠

（信陽職業(yè)技術學院，河南 信陽 464000）

目前，對社會權的研究，國內外學者主要依據(jù)國際人權憲章體系和各國憲法文本所規(guī)定的事實來進行歸類定義社會權。社會權理論和實踐的奠基者和先驅者托馬斯·潘恩明確將社會權稱之為不可剝奪的、由政府采取措施予以保障的權利。國內學者龔向和也提出：“社會權是指公民依法享有的，主要是要求國家對其物質和文化生活積極促成以及提供相應服務的權利”。［1］由此可知，社會權是被動的要求權，是促成和提供的權利，是由國家積極義務保障實現(xiàn)的權利。包括個人的生存權、健康權、教育權、就業(yè)權和環(huán)境權等權利。社會權作為公民的一項基本權利，已經得到了包括中國在內的國際社會的普遍認同。失地農民作為中華人民共和國的公民，理所當然地享有社會權的憲法保障。

一、失地農民社會權貧困的根源

（一）失地農民社會權貧困的制度性根源

根據(jù)馬克思的論述，制度變革過程是生產力與生產關系適應與不適應相互轉化的過程。生產關系適應生產力發(fā)展，則促進經濟增長和繁榮；生產關系不適應生產力發(fā)展不僅阻礙經濟增長，還會再生貧困。［2］我國在計劃經濟體制下，對被征地農民采取“誰征地、誰安置”的政策，要求由征地單位自行安置失地農民。隨著計劃經濟向市場經濟轉型速度的加快，征地用于房地產、市政、公共設施建設等非生產性項目的越來越多。這類項目征地單位沒有能力安置失地農民，因而沿用多年的“誰征地、誰安置”的政策事實上已經難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性支付土地補償金，讓失地農民自謀職業(yè)。土地是農民的基本生產資料，對農民而言，失去土地不僅意味著勞動資料的喪失，更意味著農民與土地相關聯(lián)的一系列財產權、生存權、健康權、就業(yè)權以及教育權等相關社會權受到了不同程度的損害和影響甚至喪失。我國目前存在的嚴重征地補償分配不公現(xiàn)象并非市場“缺陷”，而是社會強勢階層憑借權力牟取巨額不當利益所致，這與計劃經濟體制及相應的政治制度有關，是市場化改革不徹底使殘余的計劃體制和現(xiàn)行政治體制滋生出錢權交易的結果。［3］我們討論和研究失地農民社會權貧困產生的制度因素，決不能僅僅著眼于國家的經濟制度本身，還必須看到國家政治制度的影響，它包括對失地農民社會權和經濟權的雙重影響。政治對社會權的影響是通過政治參與和利益表達機制實現(xiàn)的。在我國，既沒有失地農民廣泛參政議政的制度文化，也鮮有實現(xiàn)其利益表達的制度途徑，傳統(tǒng)的政治參與無非是上訪、群體告狀等。據(jù)統(tǒng)計，目前我國失地農民有5000萬之多，但迄今為止并沒有反映失地農民利益的組織或機構。因此，改革政治體制，建立失地農民利益表達機制已成為我國社會進步的迫切需要。

（二）失地農民社會權貧困的法律根源

失地農民社會權貧困最主要的表現(xiàn)是身份差等。所謂身份，即一國公民在相對穩(wěn)定的社會關系中所處的地位。在我國，因身份差等導致社會權不平等的現(xiàn)象比比皆是，且大都有法律法規(guī)依據(jù)，是“合法”的不平等。與地域身份相聯(lián)系的社會權不平等，如城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療、就業(yè)培訓和社會保障方面享有遠遠多于失地農民的權利。按照憲法規(guī)定，我國公民“法律面前一律平等”，但失地農民卻沒有享受到社會權保障方面的平等權利，這是失地農民社會權貧困最主要的表現(xiàn)。造成我國失地農民社會權保障不平等現(xiàn)象不是偶然的，根源在于立法體制。新中國成立后，我國社會各階層在國家中的地位基本沿襲前蘇聯(lián)的制度安排，四部憲法毫無例外地確立了工人階級在國家中的領導地位，并且以政策法規(guī)或條例等形式將公民的地位依“成分”和“家庭出身”分為三六九等，規(guī)定不同的家庭出身才能擔任不同的社會工作。在我國，由于戶籍管制法的作用，城鄉(xiāng)差異成為最基本的社會分層，城鎮(zhèn)居民與失地農民生活在不同境域之中，無論是人均收入、社會福利及就業(yè)政策都有極大的差異，形成了兩種截然不同的社會生活模式。失地農民要想改變其社會生活模式和生存環(huán)境是極其困難的。

（三）失地農民社會權貧困的公共政策根源

恩格斯在很早就提出，“現(xiàn)今的一切貧困災難，完全是由已不適合于時間條件的社會制度造成的”，主張“用建立新社會制度的辦法”來徹底鏟除權利貧困。［4］“對內改革，對外開放”政策實施后，政府根據(jù)不同利益主體需求，將“效率優(yōu)先，兼顧公平”作為制定公共政策的理論依據(jù)，但由于政府的有限理性以及各個利益主體追求利益的最大化，這一公共政策實施的結果并沒有實現(xiàn)效率與公平的均衡，反而使改革成為“雙刃劍”——一部分人受益的同時使失地農民的社會權遭受損失。差別待遇政策也是形成我國失地農民社會權貧困的重要根源。如我國很多城市對失地農民實行不平等的就業(yè)政策，失地農民為當?shù)氐慕洕褪袌龇睒s作出了巨大的貢獻，卻不能享有與城市居民同樣的社會權，在就業(yè)、醫(yī)療、住房、受教育等一系列社會問題上都受到不同程度的限制，使得他們的社會地位大大低于實際收入衡量的經濟地位。

二、憲法保障失地農民社會權是構建和諧社會的基石

《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》指出：要“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”；“把和諧社會建設擺在重要位置”；“形成全體人民各盡其能，各得其所而又和諧相處的社會?！鄙鐣髁x和諧社會作為一個重要政治概念在黨的決議上明確提出來，具有重要的戰(zhàn)略意義。它豐富并充實了我們黨的治國方略，使我國社會主義現(xiàn)代化建設的總體布局，由發(fā)展社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化，提升為包括社會主義和諧社會在內的四位一體。

完善對失地農民社會權的憲法保障可以為和諧社會的構建提供法律基礎。1999年，我國憲法修訂時將“依法治國，建設社會主義法治國家”列入憲法文本，明確了我國建立“法治國”的長遠戰(zhàn)略目標。社會主義和諧社會必然是一個法制健全的社會。法治能為保障失地農民社會權提供合理預期，為失地農民生活提供良好和安全的秩序。憲法是一個國的根本大法，具有“母法”性質?，F(xiàn)代法治國家完善公民基本權利的保障過程，實際上就是健全法制的過程。普通法要保障失地農民社會權，必須遵循憲法原則，符合憲法的規(guī)定。

完善對失地農民社會權的憲法保障為和諧社會的構建提供了現(xiàn)代人權基礎。當代中國所追求的和諧社會是建立在現(xiàn)代人權基礎之上的和諧社會。沒有人權保障，失地農民社會權保障將成為無源之水、無本之木。社會權之所以成為構建和諧社會的“阿基米德點”，筆者認為，最主要的原因在于社會權的制度設置能夠保障和諧社會內在要求的公平正義秩序。民主憲政的基本立足點是公平正義，而憲法正是這一系列制度基礎的總體框架。憲法通過對失地農民社會權的保障，確保了構建和諧社會所需的民主憲政制度，最終確保了對每一個失地農民社會權的保障。

三、失地農民社會權憲法保障的基礎

（一）失地農民社會權憲法保障的哲學倫理學基礎

社會權的憲法保護是人類重視個體價值的反映。在個人與社會關系方面，洛克反對犧牲個人利益以服從社會利益。為保障公民和平、安全地享有公共福利，提出要對國家最高權力機關的立法權進行限制：立法機關的“權力在最大范圍內，以社會的公眾福利為限。這是除了實施包含以外并無其他目的的權力，所以決不能有毀滅、奴役或故意使臣民限于貧困的權利”。［5］實際上，西方學者重視個性發(fā)展的以人為本價值是社會權得以出現(xiàn)和發(fā)展的起點，奠定了社會權憲法保護的哲學倫理學基礎。但由于東西方社會不同的歷史文化傳統(tǒng)，以人為本價值的表現(xiàn)并不相同。就尊重和保護個人社會權而言，消極的不受侵犯的個人主義這一資產階級民主憲政早就確立的價值最為重要。在如今全球社會權保障一體化的發(fā)展過程中越來越重要，這種價值表現(xiàn)出了對以人為本價值的尊重和實現(xiàn)。所以從哲學倫理學角度出發(fā)，社會權憲法保護的基礎在于對個體人本身的思考。

（二）失地農民社會權憲法保障的法理基礎

對失地農民社會權的忽視，反映了社會強勢階層對弱勢階層的戒備和冷漠。在市場經濟初級階段，自由競爭的市場經濟以追求利潤為目的，競爭的結果優(yōu)勝劣汰。這些競爭失敗者與失地農民淪為社會弱勢階層，他們往往需要政府的幫助才能維持體面的生活，從而要求國家對他們的就業(yè)、職業(yè)培訓、社會保障、健康等方面的權益予以促成和提供。國家對失地農民社會權的滿足需要財政支持，勢必會對強勢階層的財產和經營活動征稅。作為擁有大量社會財富的強勢階層為了使自己占有的財產最大化和合法化，一方面極力維護現(xiàn)行社會保障制度；另一方面反對政府對失地農民等弱勢階層的經濟和社會生活的干預，逃避自己應承擔的納稅義務。所以，擁有話語權的強勢階層反對社會權的人權性質和法律性質。很明顯，這正是作為社會強者的強勢階層對作為社會弱者的弱勢階層失地農民的戒備和冷漠，因為他們害怕社會權憲法保障會加重其財產的義務。日本學者杉原泰熊曾指出：“近代憲法中心以自由權為中心的人權保障，對以工人為中心的民眾來說，甚至意味著保障失業(yè)的自由、餓死的自由。”［6］然而，人類社會始終向前發(fā)展，保障包括失地農民在內的弱勢階層社會權發(fā)展規(guī)律不可逆轉。隨著社會貧富分化加劇，社會矛盾凸顯，既有制度安排必須適時調整才能繼續(xù)生存。受俄國十月革命的影響，一種社會國家的新型理念被引入憲法。這種理念要求對社會強勢階層的經濟自由權施加積極限制，對包括失地農民在內的社會弱勢階層的社會權予以確認和保障。

（三）失地農民社會權憲法保障的人權法價值

人格尊嚴也稱人的尊嚴，簡而言之就是對人的尊重?？档聦θ说淖饑雷髁烁拍罱缍ǎ骸白饑馈粌H僅是一種相對的，可用等價物來衡量的價值，而且是一種內在的價值，美德加人性，只要擁有尊嚴，就能擁有兩者”。［7］康德道德哲學以人為起點，以人自身為目的，開創(chuàng)了人類認識自身價值的先河，并為憲法保障社會權奠定了最堅實的基礎。法治國家有義務 “尊重和維護”人的尊嚴，尊重和維護人的尊嚴體現(xiàn)的是一種人文精神。二戰(zhàn)后，國際社會上掀起了一股尊重和保障人格尊嚴的風潮。1945年的《聯(lián)合國憲章》、1948年的《世界人權宣言》及 《美洲人的權利和義務宣言》、1966年的《經濟、社會和文化權利國際公約》等人權文件中都規(guī)定并貫穿有保障個人尊嚴的精神。其實，人的尊嚴在法律上的意義主要在于其應有實用性。人格尊嚴的價值在公法中的確立使得社會權意義上的人格權法律保護從普通法升至憲法得到了實現(xiàn)。但是，這并沒有完成社會權憲法保護的任務?，F(xiàn)代社會公民和國家的關系中，由于公權力的擴張性和權力性，從對抗國家的角度出發(fā)，社會權的憲法保護要求給個人留出充分的個人自治的空間。

在國家與個人的關系上，政府管理行為是與個人自治相對應的概念，人的社會性決定了只要有人群聚合就會有管理行為。但是，政府管理行為在自由主義思想家看來，始終是必要的惡。為規(guī)范政府管理行為，應當遵循三個理性原則：“作為一個人，聯(lián)合體中的每一個成員都是自由的；作為一個國民，則都是平等的；作為一個公民，每位成員都有自己的個性”。［8］為善也好，為惡也好，政府管理行為是一定要存在的。所以，就社會權憲法保障而言，社會權對抗的是政府權力行使對公民個人事務和公民個人領域的侵犯。這種侵犯直接干預的是個人對于公民個人事務的自我決定和自我選擇、自我控制的個人自治價值，是對公民個人自由的侵犯。就連備受人們青睞的民主憲政政體，民主如果離開了公民的自治，那將是虛假的民主。而“無論何處，自治的制度總能夠養(yǎng)成人民自由的精神及為公共目的的合作的習慣”。［9］民主憲政政體注重自治的政治制度的設立，尊重公民的社會權和自由權。但是如果不尊重公民對個人事務的自治，再好的自治制度都是形式主義的。所以，應該承認公民個人的生存權、健康權和就業(yè)權等社會權，采取寬容的態(tài)度。政府只在公民個人自治的選擇和決定傷害了他人的社會權和公共利益時，才可以通過行政權力對公民個人自主決定行使的社會權進行干預。

四、實現(xiàn)失地農民社會權憲法保障的國家義務

憲法之于公民權利的意義，列寧曾有精辟的概括：憲法就是一張寫著人民權利的紙。［10］憲法從產生之始就與公民社會權結下了不解之緣。如近代憲法史上1791年法國憲法最早設定了不同于自由權的社會權。該憲法第一編《憲法保障的基本條款》中有兩款規(guī)定了社會權，一是 “應行設立或組織一個公共救助的總機構，以便養(yǎng)育棄兒、援助貧苦的殘疾人、并對未能獲得工作的壯健貧困人供給工作”；其二是“應行設立和組織為全體公民所共有的公共教育，一切人所必須的那部分教育應當是免費的，此類教育機構應按王國區(qū)劃的配合漸次分布之”。1918年俄羅斯憲法在人類歷史上第一次宣布社會主義國家的誕生，使廣大被壓迫勞動人民第一次成為國家政權和財產的主人，從根本上保障了勞動人民的經濟、社會、文化、政治等各方面的權利。如該憲法第17條規(guī)定：“為保障勞動者能夠真正獲得知識，俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國的任務為給予工人各方面的完全的免費教育”。因俄羅斯在社會主義陣營中的領導地位，新出現(xiàn)的社會主義憲法都效仿俄羅斯憲法的這一模式，使社會權在社會主義國家憲法中得到普遍保障。但是，社會權在社會主義憲法中的發(fā)展之路并不全是坦途，經濟狀況、政治和意識形態(tài)的斗爭都可能導致社會權憲法保障的受阻。憲法中規(guī)定社會權只是對權利的認可；公民是否能夠實際享受有社會權則取決于權利保障體系健全與否。因此，作為憲法權利的失地農民社會權是失地農民依法享有的要求國家對其物質和文化生活積極促成及提供相應服務的權利，其義務主體必定是國家，具體應由國家立法機關、行政機關和司法機關承擔。

（一）實現(xiàn)失地農民社會權憲法保障的國家立法機關的義務

⒈憲法規(guī)范的具體化。憲法是規(guī)定公民基本權利、義務及國家機關權限的根本性大法。憲法的根本法地位決定，憲法規(guī)范具有較強的原則性和高度的概括性。原則性、概括性與可操作性之間存在著一定的矛盾，憲法規(guī)范具有較強的原則性和高度的概括性，必然影響和削弱憲法規(guī)范的可操作性。這就需要借助普通法律規(guī)范來彌補，使某些憲法規(guī)范具有可操作性。有些憲法基本權利規(guī)范需“依照法律規(guī)定”得到保護和實施，即基本權利法律化。從邏輯關系上講，應當是先有憲法規(guī)范的存在，然后才能依據(jù)憲法規(guī)范的要求確立相應的法律規(guī)范；法律規(guī)范不能超越憲法規(guī)范所允許的范圍來展示自身規(guī)范的內容和產生不符合憲法規(guī)范所要求的規(guī)范力。［11］從法律規(guī)范是對憲法規(guī)范的進一步展開來說，法律規(guī)范又是憲法規(guī)范效力實現(xiàn)的重要形式。如無具體的法律規(guī)范，權利主體難以具體行使基本權利，憲法對基本權利的規(guī)定只能徒具空文。同理，憲法規(guī)定的社會權同樣需要法律的具體化。社會權的法律具體化主要為社會權的落實確定“實施細則”，具體規(guī)定權利主體、權利的內容、行使權利的方式和程序、相應的義務主體、義務內容以及救濟程序等。

實現(xiàn)失地農民社會權憲法保障具有“依法”特征，其主要表現(xiàn)為：社會權的實現(xiàn)，需要國家的積極作為、積極介入，特別是需要立法機關依據(jù)憲法將有關失地農民社會權條款進一步具體化、法律化，使其具有可操作性，成為可執(zhí)行性的法律規(guī)范，能夠在現(xiàn)實中加以貫徹落實。如我國《憲法》第19條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平?！薄皣遗e辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育?！薄皣野l(fā)展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業(yè)務的教育，鼓勵自學成才?！薄皣夜膭罴w經濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！薄皣彝茝V全國通用的普通話”。依據(jù)憲法這一規(guī)定，1995年制定了《教育法》，之后又制定了《義務教育法》、《職業(yè)教育法》等?！督逃ā放c現(xiàn)行憲法相呼應，規(guī)定了教育方針、教育目的、社會教育、義務教育、教育行政等內容，明確了教育的基本原則，以期徹底貫徹憲法精神的同時實現(xiàn)教育的根本目標?！读x務教育法》規(guī)定了學校教育制度，主要確立了9年義務教育新學制，即小學6年，初中3年。通過法律具體化使憲法規(guī)定的“公民享有受教育的社會權”這一抽象的、原則的規(guī)范，具有了可操作性和可執(zhí)行性，在現(xiàn)實層面能夠具體落實。

⒉立法不作為及其救濟。法律上的保護是實現(xiàn)失地農民社會權的最強有力的措施。有學者認為：“憲法應該規(guī)定社會和經濟權利，因為如果連基本的需求都滿足不了，人們就不能真正地享有公民的地位。最低的社會和經濟保障權之所以具有合理性，這不僅是因為生活在絕望中的人們不能過上好日子，而且還因為民主社會要求每個人都有某種程度的獨立性和安全感?！保?2］我國在法律上是保障公民享有社會權的，如《憲法》第14條、第19條、第20～22條、第26條、第33條第3款、第42～48條等條款內容，實際上都賦予了公民在良好的社會生活中的權利，但社會權在我國僅是一個法學理論概念，《憲法》文本中并沒有明確規(guī)定。作為公民權利保障書的憲法，那些對失地農民的生存、發(fā)展至關重要的有關社會生活中的基本權利應當在憲法中明確確認，將其確立為憲法位階的權利。

將失地農民社會權列為最高位階的權利，其最終的救濟途徑應為憲法救濟。換句話說，憲法救濟與作為基本權利社會權的救濟在功能上具有一致性。作為基本權利，社會權的憲法救濟應該符合一定的原則。有學者總結為，案件性原則、法律救濟原則、時效性原則和適用訴訟程序原則。［13］就救濟的規(guī)律和層次上看，社會權的救濟可分為法律救濟和憲法救濟，特點各異。社會權的法律救濟分為民事救濟、刑事救濟和行政救濟，三者是社會權法律救濟必不可少的內容。與社會權的法律救濟相比，社會權的憲法救濟具有明顯的特點：第一，符合社會權的以人為本哲學倫理學基礎。社會權最終還是為了解決人的問題，是為了人更高質量生存，而憲法本質上是“人權法”，是對人主體性的肯定，對人的尊嚴的保障，因此，社會權的憲法救濟符合社會權的根本價值。第二，綜合化。社會權的憲法救濟是包括社會權的憲法化、憲法解釋以及社會權訴訟在內的有機聯(lián)系的、具有內在邏輯關系的綜合化的救濟體系。第三，終極性。“窮極一切救濟手段，尋求憲法保護”，既表明了憲法救濟的最后啟動性，也表明了終極保護性。社會權的憲法救濟符合該救濟原理，是社會權法律救濟的救濟。

（二）實現(xiàn)失地農民社會權憲法保障的國家行政機關的義務

⒈失地農民社會權憲法保障的橫向考察：積極行政的產生。有學者認為，由自由權到社會權，不僅表現(xiàn)了各國憲法的新趨勢，也“表現(xiàn)了國家任務的變遷”。［14］自由權源于自然法的思想，以自由主義國家為基本理念。19世紀中葉，自由主義思想陷入困境。與此同時，社會福利國家的思想深入人心，以國家社會主義及福利國家為方向的新興運動方興未艾。社會現(xiàn)實又為這一思想的發(fā)展提供了肥沃的土壤，“吃不上飯的人不自由”。人生活于貧困之中，失去了人的尊嚴。這就產生了構造一種新型的基本權利——社會權的必要，所創(chuàng)造的社會權旨在使人有更好的生活和工作環(huán)境。透過社會權的產生對國家行政機關職能做出了新的詮釋：國家行政機關不僅要消極的不作為，還要積極的作為；國家行政機關不僅是“夜警”，還是“救濟施主”。就我國而言，在保障失地農民社會權方面，行政機關主要加大執(zhí)法檢查力度，嚴厲查處侵害失地農民社會權益的用人單位。嚴格執(zhí)行勞動工時制度和節(jié)假日休息制度，加班加點要按照《勞動法》規(guī)定給予經濟補償。對侵害失地農民社會權益的用人單位要給予及時糾正和處理。加強失地農民社會權保護的宣傳工作，加強監(jiān)察隊伍建設，給予編制和投入，提高自身素質和維護失地農民社會權益的能力。

⒉失地農民社會權憲法保障的的縱向考察：中央行政機關職能的強化。國家的權力除了在立法、行政和司法等機關之間進行橫向分配外，還需要在國家行政機關之間進行縱向分配。國家權力的縱向分配，即是憲法學所研究的國家結構形式。國家結構形式主要有單一制和聯(lián)邦制兩種基本形態(tài)。就社會權保障而言，在單一制國家，它是中央政府的權限；在聯(lián)邦制國家，它屬于州、邦或成員國的權限。二戰(zhàn)后，保障公民社會權越來越受到重視，社會權在國家發(fā)展中的地位也越來越突出。以國家結構形式考察，無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，都呈現(xiàn)出明顯的強化行政機關社會權保障職能的趨勢。作為單一制國家的中國，在保障失地農民社會權方面，中央行政機關的主要職能就是加強行政立法，盡快出臺有關失地農民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障、就業(yè)、失業(yè)救濟等方面的行政法律法規(guī)，使失地農民社會權保障從應然走向實然，使失地農民社會權得到切實保護。

（三）實現(xiàn)失地農民社會權憲法保障的國家司法機關的義務

失地農民社會權的司法保護，是國家通過司法手段使作為弱勢階層失地農民的一方當事人的合法社會權得到實際保障。從權力性質看，司法權在普遍意義上被視為國家權力獨立的一支，是立法權和行政權的相對物。孟德斯鳩認為，司法權如果不同行政權和立法權分立，自由就不存在了，因為，與立法和行政相比，司法幾乎沒有什么權力，它只有獨立才能“免受其他兩方面的侵害”。［15］司法的價值在于公平正義。失地農民社會權的司法保護是利用國家權力解決糾紛的機制，它依靠的是國家權力而非糾紛主體自身的力量，具有嚴格的規(guī)范性，能有效限制恣意和維護平等，為糾紛的解決奠定正義的基礎?，F(xiàn)代社會，作為社會弱勢階層，失地農民社會權的實現(xiàn)與保障并非單純依靠國家行政機關或公共輿論，它在很多方面必須依靠既有救濟力又有確定力的司法權。國家行政機關的權力過大是現(xiàn)代社會的通病。在行政機關及其工作人員濫用權力侵害失地農民社會權時，由于依靠主體自身或輿論、傳媒維權是脆弱的，唯有依靠司法救濟與裁判，才會使實施侵權的人受到懲罰，使受害者得到公正的補償和合法的救濟。對于失地農民而言，由于經濟實力和其他社會資源的不足，個體力量無法與強勢階層相抗衡，通過司法救濟，可以彌補自身力量的不足，使訴訟雙方公平合理地展開對抗，從而有利于滿足失地農民的社會權訴求。失地農民社會權的司法保護形式多樣，針對失地農民“權利貧困”和“經濟貧困”，筆者認為，為保障失地農民社會權，應建立憲法訴訟制度和完善法律援助制度，使失地農民不因生活貧困而得不到公平正義的陽光。

⒈憲法訴訟與失地農民社會權救濟。憲法訴訟是憲法上的權利救濟制度，失地農民的社會權受到侵犯時，在通過其他手段不能得到維護或者沒有其他途徑補救時，應當有權提起憲法訴訟，使受損害的權利得以恢復。因為沒有救濟就沒有權利，而“一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利”。［16］憲法規(guī)定公民享有這樣那樣的社會權，但如果憲法不能進入訴訟，這些社會權也就成為不可訴的權利，實際上等于是沒有權利。造成失地農民“權利貧困”和“經濟貧困”的原因多種多樣，需要采取各種救濟措施，司法救濟是國家救濟的重要組成部分。從世界范圍看，憲法訴訟是整個國家救濟的靈魂，它在當今世界得到快速發(fā)展的原因之一是它往往通過法院的判決促進啟動政治體制改革，革新陳腐的社會意識和落后的價值觀念，創(chuàng)新符合社會需要的人權保障的理念和方法等。在現(xiàn)實中，對于失地農民有關社會生活中的基本權利，無論是何種形式的保護，越來越依賴于司法機關的權力。司法機關主要是法院以司法判決、違憲或者合憲審查等方式對失地農民憲法規(guī)定的社會權予以保障，它能夠彌補普通法律法規(guī)的缺陷和漏洞，使憲法規(guī)范從靜態(tài)走向動態(tài)，將憲法規(guī)定的各項社會權落到實處。

⒉法律援助與失地農民社會權保障。傳統(tǒng)意義上的法律援助，是政府設立的法律援助機構組織法律援助人員和社會志愿人員，為某些經濟困難的公民或特殊案件的當事人提供免費的法律幫助，以保障其合法權益得以實現(xiàn)的一項法律保障制度。［17］法律援助是公平正義觀念不斷發(fā)展變化的結果。正如美國馬丁·梅耶所說：“法律援助事業(yè)的成員和支持者最核心的一條哲學思想是：法律在根本上是‘公正的’——因而法律不會也不能歧視窮人而犧牲其神圣高貴的公正性”。［18］在現(xiàn)代社會，大多數(shù)國家都把法律援助看作政府對訴訟中的貧困當事人所承擔的國家責任作為法治社會的重要人權保障，法律援助體現(xiàn)在許多國家的法律、憲法或憲法性文件之中。

具有現(xiàn)代意義的我國法律援助制度始于20世紀90年代。1996年3月，《刑事訴訟法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，規(guī)定人民法院有權在經濟困難的被告人，盲、聾、啞和未成年的被告人，可能被判處死刑的被告人沒有委托被告人時，為其指定承擔法律援助義務的律師提供辯護。1997年1月實施的《律師法》第一次將法律援助寫入法條，作為法律制度予以確認。該法第41條規(guī)定：“公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要法律幫助，但無力支付律師費用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助?！?997年5月，司法部頒布的《關于開展法律援助工作的通知》，標志著我國法律援助制度框架的初步形成。實際上，我國迄今并未形成真正現(xiàn)代意義上的法律援助制度。首先，從立法上看，國家在法律援助中的責任不明確，不論是《刑事訴訟法》還是《律師法》，都沒有規(guī)定國家在法律援助中的責任，且實施法律援助的規(guī)則、程序、機構、標準也不明確；其次，我國基本上處于由律師協(xié)會和律師提供免費法律援助的階段，而現(xiàn)代法律援助制度的主要特征就是國家出資，包括支付律師的援助費及相應報酬。在現(xiàn)代西方法治國家，法律援助經費都依法納入國家財政預算，由國家財政支付。我國由于未將法律援助經費納入國家財政，因而國家財政支出的法律援助經費很少。因此，作為社會弱勢階層的失地農民在維護社會權益過程中獲得法律援助將受到很大限制。

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