我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化的困境與路徑

□ 張華民

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210093）

盡管行政問(wèn)責(zé)在我國(guó)開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，但無(wú)論從具體實(shí)踐的廣度還是從理論研討的熱度來(lái)看，它都已經(jīng)成為人們審視和評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)代責(zé)任政府建設(shè)的一個(gè)重要標(biāo)尺。隨著人們對(duì)現(xiàn)有頒行的行政問(wèn)責(zé)制度的認(rèn)識(shí)和對(duì)行政問(wèn)責(zé)個(gè)案的了解，行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容與形式的統(tǒng)一以及藉此展呈的問(wèn)責(zé)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)效益業(yè)已成為人們期許行政問(wèn)責(zé)繼續(xù)存在和發(fā)展的內(nèi)在理由和現(xiàn)實(shí)訴求。行政問(wèn)責(zé)走向法治化因契合了社會(huì)進(jìn)步的需要和公眾理性的期待，從而成為行政問(wèn)責(zé)發(fā)展的合理趨向甚至必然趨勢(shì)。

一、行政問(wèn)責(zé)法治化的本質(zhì)意蘊(yùn)

（一）行政問(wèn)責(zé)法治化的內(nèi)涵辨析

要理解行政問(wèn)責(zé)法治化，就必須充分認(rèn)識(shí)法治化的根本性和全面性。所謂法治化的根本性，是就法治化的本質(zhì)而言的。現(xiàn)代民主政治提倡的法治應(yīng)該是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治，而且多數(shù)人意志的表達(dá)是自由的、真實(shí)的，多數(shù)人意志的實(shí)現(xiàn)是理性的、規(guī)范的。法治化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其根本宗旨在于體現(xiàn)多數(shù)人的意志、保障多數(shù)人的權(quán)益，追求的是人類治理的根本價(jià)值，法治化的根本性意味著肯定法治的公益性、權(quán)威性。所謂法治化的全面性，是就法治化的范圍和對(duì)象而言的。即對(duì)社會(huì)某一領(lǐng)域、某一現(xiàn)象的法治化是指對(duì)涉及這一領(lǐng)域、產(chǎn)生這一現(xiàn)象的所有主體、行為、過(guò)程實(shí)行最大程度的法治，而不是對(duì)部分主體、行為、過(guò)程實(shí)行法治，同時(shí)對(duì)其他主體、行為、過(guò)程實(shí)行他治，法治化的全面性意味著推崇法治的主導(dǎo)性、排他性。

基于對(duì)法治化的根本性和全面性的認(rèn)識(shí)，本文對(duì)行政問(wèn)責(zé)法治化的理解是：由代表多數(shù)人利益的特定主體、根據(jù)多數(shù)人的意志、對(duì)不履行或不正確履行職責(zé)而損害公眾權(quán)利或公民權(quán)利的行政機(jī)關(guān)工作人員追究責(zé)任并使受損公眾權(quán)利或公民權(quán)利得以最大程度恢復(fù)的過(guò)程以及該過(guò)程的規(guī)范化。

正確認(rèn)識(shí)行政問(wèn)責(zé)法治化還必須厘清問(wèn)責(zé)法治化與問(wèn)責(zé)制度化的關(guān)系。問(wèn)責(zé)法治化不等于問(wèn)責(zé)制度化，問(wèn)責(zé)制度化是問(wèn)責(zé)法治化的一種表象。問(wèn)責(zé)法治化是一個(gè)體現(xiàn)多數(shù)人的利益和意志、追究公權(quán)力不當(dāng)或非法行使的責(zé)任、維護(hù)公眾權(quán)利或公民權(quán)利的過(guò)程，是正當(dāng)或合法權(quán)利與不當(dāng)或非法權(quán)力的一種較量。問(wèn)責(zé)法治化的核心內(nèi)容是多數(shù)人的利益和意志貫穿于問(wèn)責(zé)過(guò)程并體現(xiàn)于問(wèn)責(zé)結(jié)果，問(wèn)責(zé)規(guī)范的制定必須服務(wù)于這個(gè)核心內(nèi)容，而且多數(shù)人利益和意志實(shí)現(xiàn)的程度是衡量問(wèn)責(zé)規(guī)范和問(wèn)責(zé)效果優(yōu)劣的首要標(biāo)準(zhǔn)。問(wèn)責(zé)制度化不能涵蓋問(wèn)責(zé)法治化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，只是問(wèn)責(zé)法治化的一種表現(xiàn)形式，只有能夠體現(xiàn)多數(shù)人利益和意志的制度化設(shè)計(jì)才有利于問(wèn)責(zé)法治化的實(shí)現(xiàn)，否則將成為問(wèn)責(zé)法治化的障礙。在行政問(wèn)責(zé)界域內(nèi)，甚至?xí)箚?wèn)責(zé)由形式上的法治化走向?qū)嵸|(zhì)上的專制化，成為某些權(quán)力專斷者推卸責(zé)任、壓制異己的手段。[1]

（二）行政問(wèn)責(zé)法治化的價(jià)值追求

價(jià)值追求是事物發(fā)展內(nèi)在品質(zhì)的需要和體現(xiàn)，也是事物存在的根本原因，它貫穿于事物發(fā)展的全過(guò)程而標(biāo)志于事物發(fā)展的終點(diǎn)。行政問(wèn)責(zé)法治化的價(jià)值追求在于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。

首先，從行政問(wèn)責(zé)法治化的內(nèi)在品質(zhì)看。一是行政問(wèn)責(zé)法治化承認(rèn)人民主權(quán)是現(xiàn)代政府具有合法性的根本理由。政府的一切行為都是基于維護(hù)多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益而履行的必要義務(wù)，不履行或不正確履行必要義務(wù)都是對(duì)維護(hù)多數(shù)人正當(dāng)權(quán)益的背離、是對(duì)人民主權(quán)這一現(xiàn)代民主政治理念的漠視，因而承擔(dān)必要的責(zé)任以恢復(fù)正當(dāng)權(quán)益的尊嚴(yán)和彰顯人民主權(quán)的存在就成為現(xiàn)代政府保持合法存續(xù)的必然要求；而正當(dāng)權(quán)益的合理內(nèi)涵和人民主權(quán)的直接體現(xiàn)正是公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。二是行政問(wèn)責(zé)法治化承認(rèn)多數(shù)人參與的問(wèn)責(zé)優(yōu)于少數(shù)人或個(gè)別人參與的問(wèn)責(zé)、異體問(wèn)責(zé)優(yōu)于同體問(wèn)責(zé)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”現(xiàn)代政府擁有越來(lái)越廣泛的公權(quán)力，政府及其公務(wù)人員容易濫用權(quán)力也是“萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)”，要使政府的公權(quán)力不被濫用，就必須對(duì)政府的行為加以監(jiān)督，行政問(wèn)責(zé)法治化正是民主政治視野下對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。行政問(wèn)責(zé)法治化承認(rèn)多數(shù)人參與的問(wèn)責(zé)優(yōu)于少數(shù)人或個(gè)別人參與的問(wèn)責(zé)，就是承認(rèn)多數(shù)人的權(quán)利優(yōu)于少數(shù)人或個(gè)別人的特權(quán)，就是承認(rèn)多數(shù)人比少數(shù)人或個(gè)別人更能代表和準(zhǔn)確反映公眾權(quán)利或公民權(quán)利，從而更有利于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障；行政問(wèn)責(zé)法治化承認(rèn)異體問(wèn)責(zé)優(yōu)于同體問(wèn)責(zé)，就是承認(rèn)“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”，就是承認(rèn)行政問(wèn)責(zé)必須以異體問(wèn)責(zé)為主。而相對(duì)政府主體來(lái)說(shuō)，異體問(wèn)責(zé)主體的合理建構(gòu)和程序的正當(dāng)設(shè)置不僅是多數(shù)人能夠真正參與問(wèn)責(zé)并取得實(shí)質(zhì)成效的根本路徑，而且是公眾權(quán)利或公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)和保障的必然要求和重要體現(xiàn)。

其次，從行政問(wèn)責(zé)法治化的基本功能來(lái)看。一是行政問(wèn)責(zé)法治化是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。法治政府是與專制政府相對(duì)應(yīng)的，與專制政府依賴權(quán)威且權(quán)責(zé)失衡不同的是，法治政府要求依法行政且權(quán)責(zé)一致，任何違法的行政行為都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。現(xiàn)代法治本質(zhì)上是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治，政府法律責(zé)任的承擔(dān)實(shí)質(zhì)是因政府違背眾人意志的行為而遭受侵害的公眾權(quán)利或公民權(quán)利得以恢復(fù)和維護(hù)的體現(xiàn)，如何使政府及時(shí)、充分地承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，正是行政問(wèn)責(zé)法治化存在的理由和追求的目標(biāo)?？梢?jiàn)，行政問(wèn)責(zé)法治化通過(guò)追究政府法律責(zé)任而契合于實(shí)現(xiàn)和保障公眾權(quán)利或公民權(quán)利的價(jià)值取向。二是行政問(wèn)責(zé)法治化是公眾監(jiān)督政府的重要手段。公民私權(quán)利受到侵害有兩個(gè)來(lái)源:一個(gè)是其他私權(quán)利，另一個(gè)是公權(quán)力。在權(quán)利平等理念深入人心的當(dāng)今社會(huì)，私權(quán)利相互間產(chǎn)生糾紛的救濟(jì)機(jī)制已相對(duì)成熟而且有效，而私權(quán)利受到公權(quán)力侵害時(shí)往往因?yàn)橹黧w間實(shí)質(zhì)地位的不平等使得私權(quán)利尋求救濟(jì)的路途異?？部?。這其中又因?yàn)樾姓?quán)相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)更具有廣泛性和主動(dòng)性而使政府成為公權(quán)力侵害私權(quán)利的主要形式。為了控制政府行政權(quán)、促進(jìn)其依法行政從而使行政權(quán)不能或不敢侵害私權(quán)利，對(duì)行政權(quán)的行使加以有效監(jiān)督，就成為一種必然；而體現(xiàn)多數(shù)人意志的行政問(wèn)責(zé)法治化就是監(jiān)督行政權(quán)行使的重要方式，其保護(hù)的私權(quán)利的主要體現(xiàn)即是公眾權(quán)利或公民權(quán)利。

二、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)現(xiàn)代法治建設(shè)的不成熟性決定了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，主要表現(xiàn)為法治化問(wèn)責(zé)所要求的問(wèn)責(zé)文化缺失、問(wèn)責(zé)理念錯(cuò)位、問(wèn)責(zé)體制不暢和問(wèn)責(zé)制度滯后。

（一）法治化問(wèn)責(zé)文化缺失

馬克斯·韋伯認(rèn)為：在任何一項(xiàng)事業(yè)背后，必然存在著一種無(wú)形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項(xiàng)事業(yè)的社會(huì)文化情境有密切的淵源。[2]我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的封建專制統(tǒng)治歷史和曾經(jīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的高度集中的計(jì)劃治理模式，使我國(guó)缺乏現(xiàn)代法治化問(wèn)責(zé)所要求的以權(quán)利本位為核心的問(wèn)責(zé)文化。⑴從國(guó)家角度看：重統(tǒng)治權(quán)威，輕權(quán)利需求。封建社會(huì)的統(tǒng)治者視國(guó)家為自家，所謂“普天之下莫非王土”，統(tǒng)治事務(wù)即家庭內(nèi)務(wù)，各級(jí)臣等不過(guò)是家庭內(nèi)務(wù)的具體管理者，從根本上說(shuō)，臣只有對(duì)君負(fù)責(zé)的義務(wù)而沒(méi)有對(duì)民負(fù)責(zé)的必要；廣大公眾是天然的仆人和被管理者，勞動(dòng)生產(chǎn)成為他們存在的根本理由和統(tǒng)治者對(duì)他們寄予的終極需求。所以，任何“主人真誠(chéng)地需要仆人去監(jiān)督其家庭內(nèi)務(wù)”的設(shè)想都是不切實(shí)際的?，F(xiàn)代高度集中的計(jì)劃治理模式的前提假設(shè)是以行政管理者為主體的計(jì)劃者所作的計(jì)劃都是從被計(jì)劃者的利益出發(fā)，被計(jì)劃者只要按照計(jì)劃者的計(jì)劃行事就一定會(huì)獲得利益。所以，作為被計(jì)劃者的廣大公眾的最佳選擇就是服從計(jì)劃、履行計(jì)劃，任何懷疑和否定計(jì)劃和計(jì)劃者的被計(jì)劃者都無(wú)異于放棄利益而追求不利，顯然，對(duì)計(jì)劃者尤其是廣大公眾對(duì)計(jì)劃者進(jìn)行問(wèn)責(zé)是非常不明智的、也是沒(méi)有必要的。⑵從個(gè)人角度看：重明哲保身，輕匹夫有責(zé)?？梢哉f(shuō)，創(chuàng)新求變是人類思維的本質(zhì)屬性，任何社會(huì)都有對(duì)已有事實(shí)提出疑問(wèn)甚至產(chǎn)生新的構(gòu)想的人，但不同的社會(huì)制度下他們所持的態(tài)度和發(fā)揮的作用是不同的。我國(guó)封建社會(huì)家國(guó)一體且皇權(quán)無(wú)限，而廣大公眾的權(quán)利極為有限，專制統(tǒng)治對(duì)既有體制的過(guò)分依賴和官官相護(hù)的官僚作風(fēng)使任何對(duì)現(xiàn)有制度和管理行為提出質(zhì)疑和否定的人尤其是廣大公眾都有可能招致極為不利的后果，從而使公眾不敢問(wèn)責(zé)。在計(jì)劃治理模式下，盡管廣大公眾獲得了前所未有的權(quán)利，但我國(guó)一直未能建立起完善的對(duì)計(jì)劃者進(jìn)行監(jiān)督的制度，更沒(méi)有為廣大公眾對(duì)計(jì)劃者進(jìn)行監(jiān)督構(gòu)建暢通的渠道和提供有力的救濟(jì)，使問(wèn)責(zé)尤其是廣大公眾問(wèn)責(zé)因?yàn)槁窂缴?、成本高、收效微而不愿輕易提起。

（二）法治化問(wèn)責(zé)理念錯(cuò)位

權(quán)利保障、程序公正是法治化問(wèn)責(zé)理念的重要內(nèi)容，盡管在我國(guó)行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中也得到了不同程度的體現(xiàn)，但與法治化問(wèn)責(zé)的要求仍然存在很大差距，其突出表現(xiàn)是問(wèn)責(zé)理念錯(cuò)位。⑴從問(wèn)責(zé)形式的角度看：重權(quán)力問(wèn)責(zé)，輕權(quán)利問(wèn)責(zé)。從我國(guó)現(xiàn)有問(wèn)責(zé)制度的規(guī)定看，我國(guó)問(wèn)責(zé)執(zhí)行的主體尤其是直接主體主要集中在具有行政管理職能的公權(quán)力機(jī)關(guān)，而私權(quán)利擁有者的廣大公眾和廣大公眾意志的代表機(jī)關(guān) （如各級(jí)人大及其常委會(huì)等）很少成為問(wèn)責(zé)的執(zhí)行主體。如在我國(guó)長(zhǎng)沙、天津、重慶、大連、?？?、昆明、深圳等7個(gè)地方性行政問(wèn)責(zé)規(guī)范性文件中，有5個(gè)文件明確規(guī)定問(wèn)責(zé)執(zhí)行主體為市人民政府、1個(gè)為市人民政府辦公廳、1個(gè)為各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。[3]2009年，中央頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》對(duì)問(wèn)責(zé)執(zhí)行主體也僅作如下規(guī)定：“對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)?！北M管這些規(guī)定在一定程度上能夠滿足某些問(wèn)責(zé)尤其是提高問(wèn)責(zé)效率的需要，但由于缺乏廣大公眾實(shí)質(zhì)性的參與而使問(wèn)責(zé)法治化所要求的實(shí)現(xiàn)和保障公眾權(quán)利或公民權(quán)利的價(jià)值追求難以從根本上真正實(shí)現(xiàn)，也與人民主權(quán)和權(quán)利本位的現(xiàn)代民主政治要求不相適應(yīng)。⑵從問(wèn)責(zé)目標(biāo)的角度看：重應(yīng)急效果，輕實(shí)質(zhì)效益。由于行政問(wèn)責(zé)主體設(shè)置的片面性和功利性，使行政問(wèn)責(zé)主體與行政問(wèn)責(zé)對(duì)象之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這種聯(lián)系決定了行政問(wèn)責(zé)主體在問(wèn)責(zé)執(zhí)行上的被動(dòng)性和問(wèn)責(zé)動(dòng)機(jī)上的膚淺性，往往是在出現(xiàn)了重大責(zé)任事故且造成惡劣社會(huì)影響之后，主要出于平息事態(tài)、維護(hù)穩(wěn)定的需要而展開(kāi)問(wèn)責(zé)，使問(wèn)責(zé)的政治功能掩蓋了以實(shí)現(xiàn)和保障公眾權(quán)利或公民權(quán)利為宗旨的問(wèn)責(zé)法治化的本質(zhì)需要。其突出表現(xiàn)在，為了問(wèn)責(zé)而問(wèn)責(zé)以至于過(guò)分強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)暫時(shí)達(dá)到的應(yīng)急效果，忽視問(wèn)責(zé)對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展應(yīng)該發(fā)揮的維護(hù)權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展的實(shí)質(zhì)效益。問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)效益的發(fā)揮依賴于問(wèn)責(zé)實(shí)體正義和程序正義的實(shí)現(xiàn)，其中，實(shí)體正義表現(xiàn)為公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，它是程序正義的目的；程序正義表現(xiàn)為過(guò)程要公開(kāi)、公正、透明，它是實(shí)體正義的保證。而我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)往往淡化甚至無(wú)視程序正義在保證實(shí)體正義方面所具有的重要作用，片面追求問(wèn)責(zé)效率，被問(wèn)責(zé)官員往往“下也匆匆、上也匆匆”，公眾總是不明不白，使問(wèn)責(zé)在很大程度上成為應(yīng)付輿論、息事寧人的工具，嚴(yán)重影響了行政問(wèn)責(zé)應(yīng)有的實(shí)質(zhì)效益。

（三）法治化問(wèn)責(zé)體制不暢

問(wèn)責(zé)體制與國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)、法治環(huán)境和問(wèn)責(zé)理念有著密切聯(lián)系，這正是我國(guó)法治化問(wèn)責(zé)體制不暢的主要原因。這種不暢主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。⑴從問(wèn)責(zé)主體的角度看：重同體問(wèn)責(zé)，輕異體問(wèn)責(zé)。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)執(zhí)行的主體主要集中在具有行政管理職能的公權(quán)力機(jī)關(guān)，即行政問(wèn)責(zé)主要以行政機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的同體問(wèn)責(zé)模式為主。這種問(wèn)責(zé)模式的設(shè)計(jì)忽視了現(xiàn)代法治化問(wèn)責(zé)以權(quán)利問(wèn)責(zé)為主體的本質(zhì)要求，使問(wèn)責(zé)缺乏正當(dāng)性和徹底性，因?yàn)檎疅o(wú)法有說(shuō)服力地排除公眾對(duì)其“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的結(jié)果的公正性提出的合理懷疑，從而使現(xiàn)有行政問(wèn)責(zé)的公信力十分有限。近年頻頻見(jiàn)諸媒體的公眾對(duì)被問(wèn)責(zé)官員非正常復(fù)出甚至升遷的質(zhì)疑就是很好的佐證：2008年10月，“4·28”火車相撞事故后不到半年，膠濟(jì)線鐵路再次出現(xiàn)超速事故，濟(jì)南鐵路局局長(zhǎng)耿志修因此被免職；2009年3月，耿志修以鐵道部安全總監(jiān)身份復(fù)出，算下來(lái)，他的復(fù)出時(shí)間是“5個(gè)月”。有統(tǒng)計(jì)顯示，從2003年實(shí)施問(wèn)責(zé)制以來(lái)，已有上千名官員因工作失誤而引咎辭職，其中大多數(shù)在并不長(zhǎng)甚至可以說(shuō)是很短的一段時(shí)間后又重新復(fù)出，或官?gòu)?fù)原職，或提拔重用。由此看出，在一些地方領(lǐng)導(dǎo)的觀念里，問(wèn)責(zé)制“異化”成了對(duì)問(wèn)題官員的暫時(shí)“冷藏”，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間“冷處理”，等社會(huì)焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移了，也就可以再悄悄復(fù)出了。[4]⑵從問(wèn)責(zé)對(duì)象的角度看：重形式對(duì)象，輕實(shí)質(zhì)對(duì)象。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定了我國(guó)公權(quán)力的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有自己的特殊性，在行政系統(tǒng)，有行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、有集體負(fù)責(zé)制等。但無(wú)論何種形式，相應(yīng)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)往往在行政決策中發(fā)揮著決定性作用；而由于我國(guó)黨政分開(kāi)的理論假設(shè)和制度構(gòu)建，又使將黨委主要領(lǐng)導(dǎo)直接作為行政問(wèn)責(zé)對(duì)象存在邏輯上的悖論。所以，在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，難免出現(xiàn)主要決策者不能被問(wèn)責(zé)而次要決策者被問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象。再加之同體問(wèn)責(zé)中不可避免的權(quán)力優(yōu)位作用的存在，使低位階權(quán)力者去承擔(dān)高位階權(quán)力者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的 “替罪式問(wèn)責(zé)”在我國(guó)大量存在，如被問(wèn)責(zé)對(duì)象中一直是副職多而正職少、執(zhí)行者多而決策者少。

（四）法治化問(wèn)責(zé)制度滯后

近年來(lái)，盡管我國(guó)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)尤其是數(shù)量上取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但由于種種原因，其與問(wèn)責(zé)法治化要求仍不甚相符，主要表現(xiàn)為問(wèn)責(zé)制度的滯后性。⑴從制度發(fā)展的角度看：重制度頒行，輕制度統(tǒng)一。我國(guó)目前已頒行的問(wèn)責(zé)制度，除散見(jiàn)于相關(guān)法律中的規(guī)定之外，專門(mén)的問(wèn)責(zé)制度集中在部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章中，沒(méi)有國(guó)家層面的、專門(mén)的問(wèn)責(zé)法律法規(guī)，不僅位階低、適用范圍有限，更重要的是制度之間相互抵觸、同責(zé)異罰的現(xiàn)象比較明顯，嚴(yán)重影響了問(wèn)責(zé)的權(quán)威性和公信力。到2010年9月止，我國(guó)各類有關(guān)問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件有230多部，其中，專門(mén)規(guī)定問(wèn)責(zé)的有國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章性質(zhì)的和有國(guó)務(wù)院規(guī)定較大市以上地方政府規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件有50多部，[5]它們?cè)趩?wèn)責(zé)依據(jù)、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)信息來(lái)源、問(wèn)責(zé)救濟(jì)等方面的規(guī)定都不盡相同，有的更是相差甚遠(yuǎn)。如：有的規(guī)定問(wèn)責(zé)對(duì)象為政府及其部門(mén)的行政主要負(fù)責(zé)人或行政首長(zhǎng)，有的規(guī)定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，前者的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于后者的范圍。即使2009年中央頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，也由于在制定主體與問(wèn)責(zé)范圍等方面與行政問(wèn)責(zé)范疇的不同，使其很難達(dá)到統(tǒng)一行政問(wèn)責(zé)規(guī)范的效果。⑵從制度內(nèi)容的角度看：重實(shí)體規(guī)范，輕程序規(guī)范。我國(guó)長(zhǎng)期存在的“重實(shí)體、輕程序”的行政和司法觀念在行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)中的主要體現(xiàn)是，在50多部專門(mén)規(guī)定問(wèn)責(zé)的、帶有部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件中，有關(guān)行政問(wèn)責(zé)程序的規(guī)定大多都十分簡(jiǎn)單、零散且過(guò)于原則化。有的地方在問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序上僅規(guī)定由政府首長(zhǎng)啟動(dòng)，如 《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》第6條規(guī)定：“市長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)有本辦法第5條規(guī)定情形之一，或根據(jù)下列情況，可以決定啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序”。這種規(guī)定賦予了市長(zhǎng)在決定問(wèn)責(zé)時(shí)極大的自由裁量權(quán)，并且難以對(duì)其行為進(jìn)行有效監(jiān)督。有的地方問(wèn)責(zé)規(guī)范雖然有幾個(gè)條文，但是過(guò)于籠統(tǒng)概括，如 《西安市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》第9條規(guī)定：“行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究實(shí)行簡(jiǎn)易程序，具體為受理、調(diào)查、處理、送達(dá)、復(fù)議。行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究決定做出之前，視具體情況，可暫停責(zé)任人職務(wù)?！盵6]這種過(guò)于原則化的規(guī)定若沒(méi)有相應(yīng)的具體細(xì)則，其操作過(guò)程中的隨意性就難以控制，最終會(huì)因?yàn)槠淇刹僮餍圆疃绊懶姓?wèn)責(zé)結(jié)果的公正性。

三、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化的路徑選擇

（一）突出權(quán)利本位，塑造問(wèn)責(zé)文化

影響我國(guó)法治化問(wèn)責(zé)文化形成的因素很多，如傳統(tǒng)思維習(xí)慣、政治演進(jìn)過(guò)程、物質(zhì)生產(chǎn)條件等，但從根本上說(shuō)，貫穿于其他一切因素之中且對(duì)我國(guó)法治化問(wèn)責(zé)文化尚未確立起決定作用的因素是權(quán)利本位思想的缺失。權(quán)利本位思想的缺失是我國(guó)傳統(tǒng)習(xí)慣思維中集體利益高于個(gè)人利益長(zhǎng)期存在的前提條件，是我國(guó)政治集權(quán)模式長(zhǎng)期存在和發(fā)展的必然要求，是我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代生產(chǎn)方式長(zhǎng)期難以充分發(fā)展的內(nèi)在原因。權(quán)利本位思想缺位的必然結(jié)果是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的漠視和輕視以及私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的畏懼和無(wú)奈，因而從根本上導(dǎo)致了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)中“重統(tǒng)治權(quán)威，輕權(quán)利需求”和“重明哲保身，輕匹夫有責(zé)”傳統(tǒng)文化現(xiàn)象的存在。要使我國(guó)建立起以權(quán)利本位為核心的現(xiàn)代法治化問(wèn)責(zé)文化，一是建立起真正體現(xiàn)權(quán)利本位的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之意，這就決定了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障既是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生和建構(gòu)的根本原因，也是其存在和發(fā)展的價(jià)值所在。這種國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)建必須遵循“由權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力、由權(quán)力制約權(quán)力、由權(quán)利否定權(quán)力”的邏輯主線，使國(guó)家權(quán)力行使者在權(quán)利否定權(quán)力的過(guò)程中切實(shí)感受到權(quán)力因權(quán)利而存在，使私權(quán)利擁有者在權(quán)力服務(wù)權(quán)利的過(guò)程中切實(shí)感受到監(jiān)督國(guó)家權(quán)力就是維護(hù)自身權(quán)利，從而樹(shù)立權(quán)利意識(shí)、促進(jìn)法治問(wèn)責(zé)。二是大力開(kāi)展真正維護(hù)權(quán)利本位的立法和司法實(shí)踐。每一部充分體現(xiàn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的法律法規(guī)的制定和頒布都會(huì)促進(jìn)公民權(quán)利意識(shí)的提高，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)對(duì)公民權(quán)利的尊重和認(rèn)可，使公民對(duì)權(quán)利的認(rèn)識(shí)由抽象到具體、由模糊到明確、由不可觸及到可以預(yù)測(cè)和可以操作，為公民捍衛(wèi)權(quán)利提供了可能的路徑。如《行政訴訟法》、《勞動(dòng)法》、《物權(quán)法》等法律的頒行無(wú)不是提高公民權(quán)利意識(shí)的助推器。同時(shí)，每一次充分體現(xiàn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的司法實(shí)踐尤其是經(jīng)典判決都是公民乃至整個(gè)社會(huì)法治意識(shí)進(jìn)步的生動(dòng)教材，其宣傳法治的作用往往是一般的灌輸和說(shuō)教所難以企及的，中外法治進(jìn)程中均不乏此例。如推進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)的“孫志剛案”和推動(dòng)美國(guó)司法審查制度發(fā)展的“馬伯里訴麥迪遜案”，[7]因?yàn)樗鼈兌家宰钪苯拥姆绞?、最有效的結(jié)果向公眾展示：無(wú)論面對(duì)個(gè)人、組織還是國(guó)家，權(quán)利的維護(hù)不僅是正當(dāng)?shù)?、現(xiàn)實(shí)的，而且是應(yīng)該的、必須的。

（二）保障公眾參與，更新問(wèn)責(zé)理念

理念，是作為社會(huì)主體的人的一種主觀思想認(rèn)識(shí)，是人的思維對(duì)事物的規(guī)律及本質(zhì)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期認(rèn)識(shí)和判斷而形成的觀念、信念、理想和價(jià)值的總和。法治化行政問(wèn)責(zé)要求以權(quán)力受到制約、程序保持公正、權(quán)利得到保障為其基本理念，而我國(guó)行政問(wèn)責(zé)卻出現(xiàn)了“重權(quán)力問(wèn)責(zé)，輕權(quán)利問(wèn)責(zé)”和“重應(yīng)急效果，輕實(shí)質(zhì)效益”的理念錯(cuò)位。因此，更新行政問(wèn)責(zé)理念，應(yīng)從根本上依賴于公眾廣泛而有效的參與。一是只有公眾參與問(wèn)責(zé)才能真正實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力問(wèn)責(zé)”走向“權(quán)利問(wèn)責(zé)”。權(quán)力問(wèn)責(zé)與權(quán)利問(wèn)責(zé)的區(qū)別在于：權(quán)力問(wèn)責(zé)的根本目的在于維護(hù)權(quán)力的存在和延續(xù)，而權(quán)利問(wèn)責(zé)的根本目的在于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。盡管現(xiàn)代民主政治從邏輯上詮釋了權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利并服務(wù)于權(quán)利的內(nèi)在聯(lián)系，但由于權(quán)力本身具有獨(dú)立和膨脹的天性，所以，權(quán)力一旦由權(quán)利產(chǎn)生之后，其背離權(quán)利甚至侵害權(quán)利的沖動(dòng)和舉動(dòng)就從未停止過(guò)，而且這種背離和侵害在民主意識(shí)欠缺和民主制度欠成熟的國(guó)家則愈加明顯。在我國(guó)，要使問(wèn)責(zé)能真正羈束權(quán)力且使權(quán)力始終服務(wù)于權(quán)利，擁有權(quán)利的廣大公眾采取各種方式廣泛而有效地參與問(wèn)責(zé)過(guò)程不僅是根本路徑而且是根本保證，也只有這樣，法治化問(wèn)責(zé)理念才能真正形成和深入人心。二是只有公眾參與問(wèn)責(zé)才能真正實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)維護(hù)權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展的實(shí)質(zhì)效益，而不是僅僅追求應(yīng)急效果。問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)效益的發(fā)揮依賴于問(wèn)責(zé)實(shí)體正義和程序正義的實(shí)現(xiàn)，其中，實(shí)體正義表現(xiàn)為公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，程序正義表現(xiàn)為過(guò)程的公開(kāi)、公正、透明。程序正義不僅是實(shí)體正義的保證，也是問(wèn)責(zé)發(fā)揮實(shí)質(zhì)效益的關(guān)鍵，而從本質(zhì)上說(shuō)公眾參與才是程序正義產(chǎn)生的條件和存在的基礎(chǔ)。一方面，公眾參與的廣泛性和經(jīng)常性決定了公眾參與問(wèn)責(zé)必須依賴有效的程序，否則就會(huì)出現(xiàn)無(wú)序問(wèn)責(zé)；另一方面，公眾參與問(wèn)責(zé)的權(quán)利要真正擺脫利害權(quán)力人的干預(yù)，法治化的程序設(shè)置是最有力的保障，否則，權(quán)利問(wèn)責(zé)最終將走向虛化和人治化。在我國(guó)，公眾參與問(wèn)責(zé)除了公民個(gè)人通過(guò)法治化程序直接參與問(wèn)責(zé)外，更多地是通過(guò)能夠代表多數(shù)人利益的特定組織依照法治化程序行使問(wèn)責(zé)權(quán)。這種特定組織有直接和間接之分，直接組織是通過(guò)公眾直接選舉產(chǎn)生的，如代議制機(jī)關(guān)；間接組織是指由公眾直接選舉產(chǎn)生的組織再通過(guò)一定程序產(chǎn)生并賦予特定功能的組織，如政府有關(guān)機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等。法治化問(wèn)責(zé)程序（如公開(kāi)、透明等）能夠有效規(guī)范特定組織的行為，排斥個(gè)別人或少數(shù)人意志的專斷，從而使多數(shù)人的意志能夠貫穿問(wèn)責(zé)的始終，以保證問(wèn)責(zé)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。

（三）強(qiáng)化權(quán)力制約，健全問(wèn)責(zé)體制

權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督都是監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行的具體形式，權(quán)力制約強(qiáng)調(diào)的是以權(quán)力合理分配為前提條件的權(quán)力之間的相互制衡，而權(quán)力監(jiān)督更多表現(xiàn)為權(quán)力內(nèi)部不同組織之間的約束，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)的事后監(jiān)督。相對(duì)于權(quán)力制約來(lái)說(shuō)，權(quán)力監(jiān)督一直是我國(guó)控制權(quán)力運(yùn)行和防范權(quán)力濫用首要的機(jī)制安排，因?yàn)樗鹾狭宋覈?guó)歷史上長(zhǎng)期存在的封建專制統(tǒng)治和曾經(jīng)實(shí)行的高度集中計(jì)劃體制的需要，即“監(jiān)督制度在中國(guó)非常發(fā)達(dá)并有頑強(qiáng)的生命力，究其原因，它與中國(guó)社會(huì)以權(quán)力為核心的精妙絕倫的金字塔型的社會(huì)結(jié)構(gòu)與官僚體制相關(guān)?！盵8]但隨著我國(guó)民主政治的進(jìn)步、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代權(quán)力控制需要且弊端日益顯現(xiàn)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)中“重同體問(wèn)責(zé)，輕異體問(wèn)責(zé)”及由此衍生的問(wèn)責(zé)對(duì)象選擇上“重形式對(duì)象，輕實(shí)質(zhì)對(duì)象”的現(xiàn)狀就是例證。要真正根除“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”和“只拍蒼蠅、不打老虎”的現(xiàn)有問(wèn)責(zé)痼疾，我國(guó)必須強(qiáng)化權(quán)力制約、健全問(wèn)責(zé)體制。在著力構(gòu)建有利于公眾直接參與問(wèn)責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)兩方面建設(shè)：一是改進(jìn)現(xiàn)有行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，關(guān)鍵是合理界定行政體制內(nèi)的問(wèn)責(zé)主體，增強(qiáng)并保障其獨(dú)立性和權(quán)威性；二是從實(shí)質(zhì)上建立起獨(dú)立于行政權(quán)的體現(xiàn)權(quán)力制約要求的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。這種問(wèn)責(zé)機(jī)制在問(wèn)責(zé)主體的設(shè)置上，突出其異體性、制衡性和權(quán)威性。我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，使議會(huì)（我國(guó)是人大）和法院成為其主要形式。如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有政府責(zé)任辦公室，幫助國(guó)會(huì)調(diào)查聯(lián)邦政府部門(mén)的工作表現(xiàn)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)的去向等，對(duì)政府的政策和項(xiàng)目情況進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)，對(duì)其違法或不當(dāng)行為的指控進(jìn)行調(diào)查并提出法律決定和建議；法國(guó)在1993年通過(guò)了《反貪法》，并成立了跨部門(mén)的“預(yù)防貪污腐敗中心”，該中心由高級(jí)法官及內(nèi)政部、地方行政法庭、司法警察和稅務(wù)部門(mén)的專家組成。[9]在問(wèn)責(zé)形式的選擇上，應(yīng)突出其外部性、他律性和威懾性，如建立彈劾制度，使自律性的引咎辭職制度作為必要的補(bǔ)充，因?yàn)閺椲谰哂兴尚?，具有足夠的威攝力，彈劾制度的存在就是一種價(jià)值的體現(xiàn)。

（四）加快統(tǒng)一立法，完善問(wèn)責(zé)制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)主要以地方政權(quán)機(jī)關(guān)為主，在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)方式等方面，不同地區(qū)的問(wèn)責(zé)規(guī)范存在著較大的差別，造成了同事不同罰、同責(zé)不同罰現(xiàn)象的大量存在，與公平、公正的法治社會(huì)基本理念相去甚遠(yuǎn)。所以，從全國(guó)看，行政問(wèn)責(zé)的社會(huì)效果十分有限。隨著行政問(wèn)責(zé)制在法治政府建設(shè)中的地位和作用的日益凸顯，必須改變“重制度頒行，輕制度統(tǒng)一”；“重實(shí)體規(guī)范，輕程序規(guī)范”的現(xiàn)狀，而加快統(tǒng)一立法，完善問(wèn)責(zé)制度，已成為提升問(wèn)責(zé)公信力、體現(xiàn)政府責(zé)任心的必然要求。加快統(tǒng)一立法、完善問(wèn)責(zé)制度的重點(diǎn)在于：一是必須提高立法層級(jí)。目前，部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章是我國(guó)行政問(wèn)責(zé)立法的主要形式，至今為止，我國(guó)尚未制定一部國(guó)家層面的行政問(wèn)責(zé)法律和法規(guī)，如全國(guó)人大立法或國(guó)務(wù)院立法。依我國(guó)立法慣例，對(duì)于某些有待進(jìn)一步考察的立法事項(xiàng)，一般先地方或部門(mén)實(shí)踐，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)才上升到國(guó)家層面。筆者認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)已經(jīng)過(guò)多年、多地方、多部門(mén)的立法實(shí)踐和實(shí)際操作，其立法意義、規(guī)范構(gòu)成和實(shí)踐要求都得到了充分體現(xiàn)，應(yīng)上升到國(guó)家立法層面，否則，長(zhǎng)期不統(tǒng)一、低層次的問(wèn)責(zé)亂象將嚴(yán)重影響法治政府建設(shè)的進(jìn)程。二是必須統(tǒng)一問(wèn)責(zé)規(guī)范。問(wèn)責(zé)規(guī)范的統(tǒng)一，要求問(wèn)責(zé)制度在權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的設(shè)計(jì)上必須堅(jiān)持統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，包括問(wèn)責(zé)主體的產(chǎn)生和類型、問(wèn)責(zé)對(duì)象的性質(zhì)和范圍、問(wèn)責(zé)事由的內(nèi)涵和外延等都必須有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，特殊情勢(shì)下的特殊規(guī)定只能是統(tǒng)一原則前提下的例外，從而維護(hù)法律面前人人平等的法治尊嚴(yán)，從國(guó)家層面、從制度上克服我國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)責(zé)中普遍存在的問(wèn)責(zé)規(guī)范不統(tǒng)一現(xiàn)象。三是必須突出程序建設(shè)。我國(guó)執(zhí)法和司法實(shí)踐中存在“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的重要原因之一就是我國(guó)從古至今的法律制度建設(shè)一貫忽視或輕視程序規(guī)范的制定，使執(zhí)法或司法的程序缺乏依據(jù)。近年來(lái)，盡管程序法制建設(shè)有了快速發(fā)展，但與現(xiàn)代程序正義的法治要求依然相距甚遠(yuǎn)?？v觀我國(guó)數(shù)十部有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的地方規(guī)章和部門(mén)規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件，除浙江、深圳、公安部等制定的少數(shù)法規(guī)、規(guī)章中辟專章規(guī)定問(wèn)責(zé)程序外，絕大多數(shù)法規(guī)、規(guī)章中的問(wèn)責(zé)程序均散見(jiàn)于實(shí)體規(guī)范中且條文少，難以操作。所以，在統(tǒng)一立法中必須突出程序規(guī)范、開(kāi)辟專章規(guī)定，避免過(guò)于原則和脫離實(shí)際，從而使行政問(wèn)責(zé)在公正的可操作程序保障下實(shí)現(xiàn)其維護(hù)公眾權(quán)利和公民權(quán)利的法治目標(biāo)。

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