行政服務(wù)中心發(fā)展模式的實踐探索※——以大連市為例

姜秀敏 張耀春 韓 穎

（1.大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026；2.大連市政府行政服務(wù)中心，遼寧 大連 116026）

行政服務(wù)中心建設(shè)發(fā)展是伴隨著我國行政審批制度改革展開的。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各級政府的行政服務(wù)中心作為政府的最大窗口，在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府中發(fā)揮著越來越重要的作用。大連市政府行政服務(wù)中心經(jīng)過10年建設(shè)，逐步建立起獨具特色的發(fā)展模式和業(yè)務(wù)優(yōu)勢，相關(guān)工作處于全國同行業(yè)領(lǐng)先地位。在這10年探索實踐中，不斷總結(jié)思考，形成了寶貴的大連模式和經(jīng)驗。

一、全國行政服務(wù)中心建設(shè)發(fā)展基本情況

（一）全國總體情況

我國行政服務(wù)中心于上世紀(jì)90年代中期出現(xiàn)。整體建設(shè)發(fā)展大致經(jīng)歷了三個時期：

1.集中受理、分頭辦理時期。這一階段主要是將分散在各部門辦理的行政審批事項集中到行政服務(wù)中心受理，實行“一個窗口對外”的服務(wù)模式，實現(xiàn)了各職能部門行政審批事項受理地點在物理空間上的集中。

2.集中受理、相對集中辦理時期。這一階段比較顯著的特點是部分行政部門的審批工作機構(gòu)成建制進駐行政服務(wù)中心辦理。

3.代表政府向社會和公眾提供綜合性服務(wù)時期。隨著法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、效能政府的全面建設(shè)以及行政審批事項的逐步裁減，行政服務(wù)中心逐漸演變成代表政府面向社會集中提供行政服務(wù)和公共服務(wù)，統(tǒng)一辦理公民、法人和其他組織各類政務(wù)事項的專門機構(gòu)。不僅保留行政審批、非行政許可審批等事項，還新增了政府采購、建設(shè)工程招投標(biāo)、土地“招拍掛”、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易以及大量便民服務(wù)類事項，統(tǒng)一納入行政服務(wù)中心集中規(guī)范辦理，進一步推動政府從權(quán)力到責(zé)任、從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

因在具體設(shè)立時間、目標(biāo)定位、運行管理方式等方面的差異，各地行政服務(wù)中心所處的階段不完全一致，但從總體看，目前大都處于由第二個時期向第三個時期過渡的進程中。

2009年底，我國已建立綜合性行政服務(wù)中心2842個，其中省級10個；地市級356個，占地市級總數(shù)90%以上；縣級2476個，占縣級總數(shù)近80%。行政審批、政務(wù)公開、公共服務(wù)、電子監(jiān)察等是目前各中心的主導(dǎo)職能。此外，具有政府信息公開查閱職能的710個，占總數(shù)的25%；具有公共資源交易職能的589個，占總數(shù)的20.7%。至2012年5月，全國綜合性行政服務(wù)中心的數(shù)量上升至2912個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心數(shù)量達到30377個。

實踐證明，行政服務(wù)中心是順應(yīng)我國改革開放和人民群眾需求、促進政府職能轉(zhuǎn)變、推進行政管理體制改革的有益之舉、成功嘗試，在優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、強化便民利民、加快服務(wù)型政府與軟環(huán)境建設(shè)、推進預(yù)防腐敗工作等方面發(fā)揮了重要作用，得到了政府系統(tǒng)、廣大企事業(yè)單位和人民群眾的認可和歡迎。

（二）基本發(fā)展模式

2010年之前，國家對行政服務(wù)中心建設(shè)并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，各級各類行政服務(wù)中心根據(jù)各自建設(shè)目標(biāo)和地方實際，選取了不同的發(fā)展模式，大體可分為五類：

1.經(jīng)濟主導(dǎo)模式。以服務(wù)目標(biāo)和對象為區(qū)分標(biāo)志，主要針對企業(yè)，服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，具體工作是專項開展行政審批和招投標(biāo)服務(wù)，代表單位是寧波市經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心。

2.綜合服務(wù)模式。以服務(wù)目標(biāo)和對象為區(qū)分標(biāo)志，面向市民和企業(yè)，綜合服務(wù)于經(jīng)濟與社會的發(fā)展，努力滿足公眾全方位的需要，具體工作是開展行政審批、效能監(jiān)察、要素配置、家庭服務(wù)等，代表單位是天津市行政服務(wù)中心。

3.實體統(tǒng)一模式。以機構(gòu)實體為區(qū)分標(biāo)志，全市各部門及其派出窗口在同一棟建筑內(nèi)辦公，實體規(guī)模大、功能全，著力規(guī)避窗口授權(quán)不到位、兩頭辦理等問題，代表單位是杭州市行政服務(wù)中心。

4.審管分離模式。以機構(gòu)設(shè)置為區(qū)分標(biāo)志，剝離各委辦局的審批權(quán)（保留監(jiān)管權(quán)），匯集到新的獨立部門，統(tǒng)一開展審批工作，代表單位是成都市武侯區(qū)行政審批局。此模式具有理想化、徹底性的特點，由縣區(qū)級單位率先嘗試，進展情況有待觀察。

5.行政職能整合模式。以行政職能及服務(wù)資源整合為區(qū)分標(biāo)志，代表單位是大連市政府行政服務(wù)中心。大連市按照國家要求，將彼此相互聯(lián)系和影響的政務(wù)公開、行政審批、電子政務(wù)、信息發(fā)布、行政投訴辦理五項職能整合到行政服務(wù)中心，依托各自優(yōu)勢、相互借力發(fā)力、提升綜合服務(wù)效能，推動全市服務(wù)型政府建設(shè)提升到全新階段和水平。

二、大連市政府行政服務(wù)中心發(fā)展模式探索

在國家逐年加大對行政服務(wù)中心建設(shè)關(guān)注支持、提出一系列相關(guān)要求的形勢下，大連市政府搶抓機遇、乘勢而上，按照“圍繞需求、跟進改革、持續(xù)創(chuàng)新、提升效能”的指導(dǎo)思想，逐步建立起行政服務(wù)職能“五合一”的發(fā)展模式。此模式以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，以行政服務(wù)中心為平臺，集約整合五項職能為一個相互融合、優(yōu)勢互補的有機整體，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一督查、統(tǒng)一考核，對內(nèi)五條線、對外一個面，充分釋放綜合服務(wù)效應(yīng)，大力提升行政服務(wù)質(zhì)量和水平。這一發(fā)展模式的建立和完善，經(jīng)歷了四個階段。

起步摸索階段，2002～2003年。大連市政府行政審批服務(wù)中心（原名）成立后行使單一的行政審批職能，工作重點為“硬件”建設(shè)，窗口單位的審批事項和工作人員陸續(xù)進駐，“一站式”審批平臺實現(xiàn)自主運行、初具規(guī)模。

法制推進階段，2004～2006年。伴隨著《行政許可法》施行，行政服務(wù)中心審批服務(wù)步入法制化軌道。這一時期工作重點為“軟件”建設(shè)，集中力量建立健全首問負責(zé)、限時辦結(jié)、綠色通道、超時默許等制度體系；落實《行政許可法》的各項要求，減少審批事項，壓縮審批時限，開展行政審批權(quán)相對集中工作，努力提升管理服務(wù)水平。改擴建了新的中心大樓，突出服務(wù)型政府建設(shè)理念，更名為大連市政府行政服務(wù)中心。

職能整合階段，2007～2009年。重點推進行政服務(wù)體制機制建設(shè)，三年三大步實現(xiàn)行政服務(wù)職能“五合一”目標(biāo)。

2007年，大連市實施“行政效能年”建設(shè)，市政府整合原分散在政府部門中的6個市級行政投訴機構(gòu)，成立了市政府行政投訴中心與市政府行政服務(wù)中心合署辦公，建立了統(tǒng)一受理、辦理快速、監(jiān)督有力、服務(wù)到位的行政投訴辦理工作機制，使行政服務(wù)中心成為行政審批和行政投訴的雙功能服務(wù)平臺。

2008年，市政府將行政服務(wù)中心管理辦公室、市政務(wù)公開（軟環(huán)境建設(shè)）工作辦公室、市政府行政投訴中心整合成立新的市政府行政服務(wù)中心，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全市政務(wù)公開、行政審批和行政投訴辦理工作；同年10月，市政府采購服務(wù)中心、政府信息查閱中心在市政府行政服務(wù)中心揭牌運行，使中心的綜合服務(wù)功能進一步提升。

2009年，市政府將全市電子政務(wù)和 “一門兩網(wǎng)”建設(shè)管理職能整合到行政服務(wù)中心。至此，歷經(jīng)三年，大連市政務(wù)公開、行政審批、電子政務(wù)、信息發(fā)布、行政投訴辦理工作職能全部統(tǒng)一整合到行政服務(wù)中心，實現(xiàn)服務(wù)職能“五合一”。市政府行政服務(wù)中心不僅成為高效便民的綜合服務(wù)平臺，而且成為全市服務(wù)型政府建設(shè)的主導(dǎo)力量。

運行機理設(shè)計：政務(wù)公開是政務(wù)統(tǒng)領(lǐng)；行政審批是關(guān)鍵抓手；電子政務(wù)是技術(shù)支撐；信息發(fā)布是重要應(yīng)用；行政投訴是監(jiān)督手段。為保證“五合一”模式的順利運行，我們建立嚴(yán)格的考核機制，把五項職能運行納入全市績效考核，強化問責(zé)和監(jiān)督；引進現(xiàn)代管理機制，全面導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系，堅持自我完善、持續(xù)改進，實現(xiàn)各類管理和服務(wù)的制度化和規(guī)范化，使五項職能的合力效應(yīng)進一步增強。

完善提高階段，2010年至今。重點是提升綜合服務(wù)效能，發(fā)揮服務(wù)型政府建設(shè)的“主陣地”作用。一是進一步理順領(lǐng)導(dǎo)體制。2010年3月，大連市政府把市軟環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和市電子政務(wù)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職能進行整合，成立大連市政府服務(wù)型政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將辦公室設(shè)在市政府行政服務(wù)中心，明確了服務(wù)中心在全市服務(wù)型政府建設(shè)中的牽頭抓總地位和作用。二是提高服務(wù)中心級格和編制數(shù)量。完成中心“三定”工作，將市政府行政服務(wù)中心確定為正局級建制，增加中心領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和工作人員編制數(shù)量。三是延伸拓展“五合一”模式，全市“一盤棋”推進行政服務(wù)資源整合。14個區(qū)市縣、先導(dǎo)區(qū)行政服務(wù)中心均搭建了與市政府行政服務(wù)中心模式、功能相統(tǒng)一的綜合服務(wù)平臺，80%以上的部門實現(xiàn)了行政服務(wù)工作由一個領(lǐng)導(dǎo)分管，相關(guān)職能捆綁開展工作。這為全市行政服務(wù)上下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致提供了有效的體制保障。四是推動政務(wù)與技術(shù)高度融合，大力提升服務(wù)效能。市政府行政服務(wù)中心充分發(fā)揮政務(wù)與技術(shù)的兩方面優(yōu)勢，用網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)搭臺，讓政務(wù)服務(wù)工作在臺上唱戲，先后研發(fā)建設(shè)了大連市政府信息公開網(wǎng)、大連市公共企事業(yè)單位辦事公開網(wǎng)、大連市政府網(wǎng)上審批系統(tǒng)、大連市工程建設(shè)領(lǐng)域項目信息和信用信息公開網(wǎng)、大連市行政權(quán)力運行公開網(wǎng)等一系列網(wǎng)絡(luò)平臺，極大提升了市政府為百姓和企業(yè)服務(wù)的能力和水平，降低了公眾的辦事成本，縮短了辦事時間，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、關(guān)于大連市行政服務(wù)中心建設(shè)實踐的思考

目前，行政服務(wù)中心建設(shè)與發(fā)展主要存在以下幾個問題：

1.全國沒有統(tǒng)一模式，仍然處于探索完善時期。雖然國家政務(wù)公開辦已經(jīng)開始作為業(yè)務(wù)主管部門，出臺文件、召開會議、指導(dǎo)各級各類行政服務(wù)中心建設(shè)工作，但目前全國各地仍處于百花齊放摸索建設(shè)之中，沒有權(quán)威的模式可供參考和借鑒。因缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的安排，在探索過程中有時會出現(xiàn)制度和行政指導(dǎo)沖突，以及朝令夕改、推倒重來的尷尬，造成不必要的資源浪費，影響政府在群眾心目中的威信和形象。大連市已經(jīng)確立了未來實行“行政服務(wù)中心＋公共資源交易中心”的發(fā)展模式，建設(shè)13萬平方米新中心兩年內(nèi)投入運行，這是對“五合一”模式的拓展和深化，希望能夠發(fā)展成為副省級城市中的一個參照模式。

2.相關(guān)法制仍未健全，配套制度不完善。目前，《行政許可法》、《政府信息公開條例》只是從行政審批和信息公開的角度以法律法規(guī)的形式進行了專項要求，《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦22號文）雖對行政服務(wù)中心建設(shè)提供了行政指導(dǎo)，但卻不具有法律效力。關(guān)于行政審批制度改革中出現(xiàn)的新問題，如對非行政許可審批的規(guī)范目前沒有統(tǒng)一的規(guī)制，影響和制約著服務(wù)型政府和軟環(huán)境建設(shè)的成效。因此，現(xiàn)階段急需法律或法規(guī)明確行政服務(wù)中心的法律地位與職能權(quán)限，對行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展進行規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立健全相關(guān)配套制度和實施細則，使行政服務(wù)中心在法制層面和操作層面有法可依，最大限度避免工作的不確定性。

3.實踐探索缺乏有力的理論支撐。目前為止，全國行政服務(wù)中心建設(shè)與發(fā)展仍基本處于自發(fā)和自覺狀態(tài)，實踐中缺乏理論層面及時、有效的指導(dǎo)，直接影響到行政服務(wù)中心健康順利發(fā)展?！跋扔行枰傩袑嵺`，最后總結(jié)”的方式只有嵌入“理論研究指導(dǎo)”這一重要支撐，才能形成完整的業(yè)務(wù)體系，進而推動政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，持續(xù)提升行政服務(wù)和公共服務(wù)能力，更好滿足公眾需要。

4.行政和公共服務(wù)的社會參與不足?，F(xiàn)階段行政服務(wù)和公共服務(wù)的提供者和監(jiān)督者仍是政府部門，社會力量的參與明顯不足。這種集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的方式，有悖于行政管理體制改革的方向，容易導(dǎo)致服務(wù)的缺位和權(quán)力的膨脹。應(yīng)在堅持政府主導(dǎo)的前提下，通過政務(wù)公開、行政合同、政府購買服務(wù)等方式，推動群眾、企業(yè)、法律界、學(xué)術(shù)界、新聞媒體和其他社會組織（包括行業(yè)協(xié)會、中介組織等）在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目蚣荏w系與合法合理的規(guī)則制度下，深入、有序參與行政服務(wù)和公共服務(wù)，支持并監(jiān)督政府運行。

5.舊有問題仍制約行政服務(wù)中心的發(fā)展。行政服務(wù)中心推行到今天，個別長期存在的問題仍沒有得到根本解決，如窗口授權(quán)不充分、人員配備不到位、辦理事項有待增加、管理協(xié)調(diào)難度大、進駐部門內(nèi)在動力不足，等等。這些問題都影響著服務(wù)效能的發(fā)揮，在不同程度上阻礙了行政服務(wù)中心的發(fā)展，應(yīng)成為今后重點研究、集中突破的課題。

大連市行政服務(wù)工作能夠在近年來達到“全省領(lǐng)先、全國一流”的高度，一個重要原因就是我們堅定政務(wù)與技術(shù)融合的發(fā)展方向，在全國率先打造一個又一個高端服務(wù)平臺，提升了效能，方便了群眾，得到了社會廣泛認同。

1.市政府高度重視是服務(wù)中心建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。從2002年建立開始，大連市政府就將行政服務(wù)中心放在優(yōu)化全市經(jīng)濟社會發(fā)展軟環(huán)境、推進服務(wù)型政府建設(shè)的大格局下領(lǐng)導(dǎo)其建設(shè)與發(fā)展，在財力支持、編制配備、職能安排、機構(gòu)設(shè)置等各個方面均給予大力支持、逐年加大投入，同時全面營造行政服務(wù)與軟環(huán)境建設(shè)氛圍。2004年建樓移址并開展全市第一輪軟環(huán)境建設(shè)，2007年開展第二輪建設(shè)并啟動行政服務(wù)資源整合工作，2008年建設(shè)政府采購中心和政府信息查閱中心，2008年建設(shè)市政府?dāng)?shù)據(jù)中心，2010至2012年加大投入力度，研發(fā)建設(shè)各類專業(yè)服務(wù)網(wǎng)站、開展軟環(huán)境第三輪建設(shè)、選址開建新的行政服務(wù)中心和公共資源交易中心，市政府以積極的投入換取了巨大的社會效應(yīng)，構(gòu)建了良好的環(huán)境氛圍，通過實實在在的行政服務(wù)效果贏得了群眾的認可和贊揚。

2.狠抓政府職能轉(zhuǎn)變是服務(wù)中心建設(shè)的生命線。行政審批制度改革的主要目的之一就是解決政府職能越位、缺位、錯位的問題，因此，行政服務(wù)中心建設(shè)的著眼點就是要轉(zhuǎn)變職能、提高效能。行政服務(wù)中心的每一項舉措、每一次嘗試，都是對既有體制的挑戰(zhàn)，阻力很大。所以，要推行審批權(quán)相對集中，就必須吃透行政審批制度改革的要求；要實施行政服務(wù)資源整合，就必須把握“大部制”改革的精神要義。只有找準(zhǔn)方向、科學(xué)設(shè)計、把握進度，借助改革的力量加以突破，才能將行政服務(wù)工作引向正軌、收到實效。

3.創(chuàng)新和理順體制機制是服務(wù)中心建設(shè)的長效保證。在全市推進行政服務(wù)職能資源“五合一”模式的過程中，市政府將理順體制機制作為重要基礎(chǔ)，市、區(qū)、部門對應(yīng)設(shè)置，分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，部署考核統(tǒng)一推進，為“五合一”模式形成了有力的體制機制保障；將提升行政服務(wù)整體合力作為核心目標(biāo)，依靠制度體系的運用，形成上下聯(lián)動、左右互動、內(nèi)外齊動的工作格局，有力提升了綜合服務(wù)效用。經(jīng)驗表明，良好健全的工作體制有利于增強工作的穩(wěn)定性和規(guī)范性，整體聯(lián)動的運行機制能夠產(chǎn)生“1＋1＞2”的放大效應(yīng)，二者結(jié)合將確保行政服務(wù)體系持續(xù)均衡發(fā)展。

4.加速政務(wù)與技術(shù)融合是服務(wù)中心建設(shè)的發(fā)展方向。政務(wù)與技術(shù)融合就是將職能范圍內(nèi)的政務(wù)工作與技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用統(tǒng)籌于一體，推動電子政務(wù)等方面有效融入政府管理與服務(wù)之中，通過信息技術(shù)手段支撐和促進政務(wù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。這是一種令社會大多數(shù)人或家庭便捷可及、低門檻、低成本、高效率、全透明的行政服務(wù)提供方式，要深度挖掘并持續(xù)發(fā)揮政務(wù)與技術(shù)各自優(yōu)勢，最大限度獲取綜合效益，并將這種協(xié)調(diào)配合機制固化為基本制度。