農(nóng)民對公共服務(wù)需求與地方政府管理創(chuàng)新※

周 青

（中共福建省委黨校，福建 福州 350001）

“三農(nóng)”問題關(guān)系到我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。農(nóng)村公共服務(wù)供給水平是衡量農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的一個重要指標(biāo)，它是一個涉及全局的戰(zhàn)略性問題。改善農(nóng)村公共服務(wù)供給必須從公共財政體系創(chuàng)新、各級政府職責(zé)分工體制創(chuàng)新、地方政府公共服務(wù)體制機制創(chuàng)新、基層政府行政管理體制創(chuàng)新、農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機制創(chuàng)新、農(nóng)村公共服務(wù)多元化供給機制創(chuàng)新、農(nóng)民自我供給模式“一事一議”重新定位、農(nóng)村公共服務(wù)供給法律制度創(chuàng)新等方面入手，農(nóng)村公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和供給方式必須符合農(nóng)民對公共服務(wù)的需求，否則會導(dǎo)致供給的低效甚至負(fù)效應(yīng)。

一、影響農(nóng)民對公共服務(wù)需求的因素

對農(nóng)村公共服務(wù)的需求是多方面的，包括農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求增加對公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，及我國正式加入世貿(mào)組織也對農(nóng)村公共服務(wù)提出的新要求。當(dāng)前，農(nóng)民最關(guān)心、最基本的公共服務(wù)需求，根據(jù)夏鋒（2008）對29個省份230個村的千戶農(nóng)民入戶調(diào)查顯示，首先，民生類基本公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、提高收入）和生產(chǎn)類基本公共服務(wù)（如基礎(chǔ)設(shè)施、道路、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣）是農(nóng)民最關(guān)心、最需要的基本公共服務(wù)。另外，從調(diào)查數(shù)據(jù)看，農(nóng)民對文化娛樂、公共安全和環(huán)境保護等公共服務(wù)也表現(xiàn)出較強的需求度。其次，從農(nóng)民對各級政府出臺和落實支農(nóng)惠農(nóng)政策、履行公共服務(wù)職能的滿意度分析來看，農(nóng)民對各級政府和相關(guān)機構(gòu)出臺和具體落實涉及基本公共服務(wù)的惠農(nóng)政策滿意度較高。但通過縱向比較可以發(fā)現(xiàn)，從中央到地方，農(nóng)民對各級政府的滿意度逐級下降。對各級政府出臺的涉及基本公共服務(wù)的惠農(nóng)政策，提高農(nóng)民純收入起到了一定作用，但由于非農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，農(nóng)民收入增長緩慢，還有相當(dāng)比例農(nóng)民認(rèn)為甚至收入有下降趨勢。［1］

農(nóng)民對公共服務(wù)需求主要受以下因素影響：

1.收入對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的影響。收入水平高低影響了對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的數(shù)量與結(jié)構(gòu)。收入能改變約束條件；隨著個人收入的增長，政府的公共支出規(guī)模會增加（瓦格納法則）；收入水平的提高，會誘發(fā)對公共產(chǎn)品和服務(wù)的新需求。

2.公共產(chǎn)品和服務(wù)價格會影響對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。在財力保持不變的情況下，只要公共產(chǎn)品和服務(wù)相對價格發(fā)生變化，也就是說，同樣的錢，購買的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量發(fā)生變化，將影響到農(nóng)民對消費的選擇性。

3.消費者的需求表達對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的影響。消費者是理性有限的；需求表達機制的“梗阻”對公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的影響，典型表現(xiàn)就是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給與需求的脫節(jié)；基層民主建設(shè)對公共產(chǎn)品和服務(wù)供給也有影響。［2］

二、農(nóng)民對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求特點

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時期，決定了農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求有其不同的特點。

1.農(nóng)民公共服務(wù)需求的廣泛性和多樣性。既對民生類基本公共產(chǎn)品和服務(wù)有較高需求，也對生產(chǎn)類基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提出較高期望。同時對公共安全、環(huán)境衛(wèi)生和文化娛樂需求也日益增強。

2.農(nóng)民公共服務(wù)需求的地域性和差異性。我國農(nóng)村呈現(xiàn)出明顯的地域性，其需求也有較大差異。從問卷調(diào)查情況看，中西部地區(qū)農(nóng)民需求遠遠超過東部地區(qū)。在畜牧防疫檢疫、計劃生育、農(nóng)村飲用水和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)方面，西部地區(qū)分別占了該項需求的 46.2%、45.2%、43.3%和 41.9%； 在農(nóng)產(chǎn)品供需信息需求方面來看，西部地區(qū)農(nóng)民仍是最高的，占 38.2%，而東部地區(qū)需求比重 31.5%，略高于中部地區(qū)需求比重30.3%。其他9項根據(jù)需求程度由西部向中部和東部依次遞減的是農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、勞務(wù)輸出和就業(yè)信息、文化體育活動、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、電力及通訊設(shè)施建設(shè)、病蟲害防治、農(nóng)村信貸、社會救濟和優(yōu)撫、最低生活保障。［3］這些表明我國農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展極不平衡，西部地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重落后于東部和中部地區(qū)。

從對福建省部分地區(qū)的調(diào)查也反映出農(nóng)民對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的地域性和差異性。我們對省內(nèi)發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的4個縣（市）的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別發(fā)放了調(diào)查問卷，收回有效問卷共441份。其中對于農(nóng)民最希望政府做的事情列了17個選項，包括提供農(nóng)用生產(chǎn)資料、提供生產(chǎn)資金支持、及時收購農(nóng)產(chǎn)品、提供生產(chǎn)和市場信息，提供農(nóng)業(yè)科技支持、保障生命和財產(chǎn)安全、加強農(nóng)村“兩委”建設(shè)、興修水利、發(fā)展教育、修建道路改善交通、提供基本醫(yī)療保健條件、修建電網(wǎng)，降低電費、整頓農(nóng)資市場秩序、提高農(nóng)產(chǎn)品價格、改善生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)辦農(nóng)民學(xué)校與其他。

3.農(nóng)民公共服務(wù)需求的層次性。從農(nóng)民對基層政府提供公共服務(wù)的要求來看，48.6%的農(nóng)民認(rèn)為對鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利加強建設(shè)等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作，相當(dāng)多的受訪者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強社會治安、發(fā)展文化、提供農(nóng)業(yè)技術(shù)信息、保障民主權(quán)益和經(jīng)濟利益等公共服務(wù)。從農(nóng)民對村委會提供的公共服務(wù)要求來看，依次是種植和養(yǎng)殖技術(shù)45.4%、提供信息45%、維護社會秩序34.8%、協(xié)作建立農(nóng)村合作醫(yī)療體系 34.7%、幫助農(nóng)民建立經(jīng)濟合作組織24.2%、組織農(nóng)民生產(chǎn)合作22.7%。同時認(rèn)為合作醫(yī)療、養(yǎng)老扶貧、水利建設(shè)、道路設(shè)施等公共服務(wù)僅靠基層政府難以提供，需要發(fā)揮中央和省級政府的作用。［4］

4.農(nóng)民公共服務(wù)需求滿足程度的非均衡性。在基礎(chǔ)教育方面，農(nóng)民子女過去所面臨的上學(xué)難，上學(xué)貴等問題隨著投入的增加，認(rèn)為已經(jīng)在很大程度上得到解決，占23773位農(nóng)民的80%；在衛(wèi)生醫(yī)療方面，隨著新農(nóng)合的推廣和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的推進，有90%的農(nóng)民對當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況表示 “滿意”和“基本滿意”。在文化生活方面，60.2%的農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村文化活動“枯燥貧乏”；對“參與度”、“形式”、“設(shè)施”及“組織管理”的評價也很低。在農(nóng)村科技服務(wù)方面，有40%以上的農(nóng)民表示不滿意，這顯示出當(dāng)前教育、衛(wèi)生服務(wù)水平有很大提高,而文化、科技服務(wù)等方面均相對滯后。

5.農(nóng)民的主體性逐步提高。當(dāng)前農(nóng)民參與公共服務(wù)供給的主體意識明顯增強，不僅要求政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，也要求參與公共服務(wù)供給的決策，要求對涉及自身利益的公共服務(wù)有知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。何精華等對長江三角洲地區(qū)的調(diào)查表明，有28.33%的農(nóng)戶認(rèn)為，政府經(jīng)常詢問并認(rèn)真考慮我們的意見和建議，有27.08%的農(nóng)戶認(rèn)為，政府很少詢問、而且也不聽取我們意見和建議，32.29%的農(nóng)戶認(rèn)為政府從來未詢問過，12.50%的農(nóng)戶說不清，說明農(nóng)民對公共服務(wù)項目的決策參與度較低，影響了農(nóng)民對政府提供的公共服務(wù)的滿意度。

三、加強地方政府公共服務(wù)體制機制創(chuàng)新建設(shè)

強化地方政府公共服務(wù)職能，增強地方政府公共服務(wù)能力，必須堅持以民為本、為民服務(wù)的指導(dǎo)思想。不斷擴大公共服務(wù)的覆蓋面，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，提高公民（農(nóng)民）和企業(yè)對政府服務(wù)的滿意度，必須加強地方政府公共服務(wù)體制機制創(chuàng)新建設(shè)。當(dāng)前地方政府還應(yīng)在以下方面有所創(chuàng)新：

（一）公共服務(wù)回應(yīng)體制創(chuàng)新

回應(yīng)體制，主要包括回應(yīng)誰的需求、誰來回應(yīng)需求、接受或發(fā)現(xiàn)需求的渠道、如何回應(yīng)、效果反饋、再回應(yīng)幾個方面。建立健全政府公共服務(wù)的回應(yīng)體制是政府適應(yīng)社會發(fā)展、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的基本要求。政府必須了解公民（農(nóng)民）、企業(yè)及社會需要什么，要求政府提供何種服務(wù)，以及如何有效提供這種服務(wù)，并進而對這種需求作出有效回應(yīng)。［5］

1.推進公共服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變，健全公共服務(wù)承諾制。政府要由恩賜者的角色轉(zhuǎn)到服務(wù)提供者和需求回應(yīng)者的角色上來，要堅持以人為本的指導(dǎo)思想，實施有利于改進政府工作作風(fēng)、提高辦事效率，對提高政府公信力有重要意義的農(nóng)村公共服務(wù)承諾制。

2.以公眾為服務(wù)導(dǎo)向，注重公民參與。確保在政府服務(wù)過程的各方面均有規(guī)范化的公民參與途徑，同時必須疏通政府與公眾對話的渠道，了解公民對公共服務(wù)的需求。一是要完善公民參政議政的途徑，擴大農(nóng)民參政議政的比例，提高其參與公共政策選擇的主動性和參政水平。二是建立以有線電視為主、通訊網(wǎng)絡(luò)為輔的覆蓋縣鄉(xiāng)的服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，為每個村委會配置電腦，及時傳達黨和國家、地方政府的政策精神，公共服務(wù)信息，收集和反饋公眾意見。三是設(shè)立主要領(lǐng)導(dǎo)接待日，加強領(lǐng)導(dǎo)與基層群眾的直接溝通，正確處理農(nóng)民上訪等問題。第四是定期對轄區(qū)公共服務(wù)需求進行調(diào)查，準(zhǔn)確把握群眾的期望和要求,根據(jù)現(xiàn)實可能性和問題緊迫性有步驟地解決農(nóng)民需求。［6］

3.完善地方行政服務(wù)中心建設(shè)。地方行政服務(wù)中心盡管有不同的名稱，但其內(nèi)涵是指政府有效整合職能，在一個集中的辦公地點為公民（農(nóng)民）提供全程式高效、快捷、公開、透明服務(wù)的一種行政服務(wù)形式，旨在建構(gòu)一個回應(yīng)力更強、效率更高、服務(wù)更到位的政府。對地方行政服務(wù)中心近十年的自我發(fā)展的績效分析來看，成績主要體現(xiàn)在：一是以政務(wù)公開為紐帶，建立了省市縣鄉(xiāng)和職能部門相結(jié)合的縱橫體系，將行政服務(wù)中心作為集中公開辦事的重要平臺，并賦予其集中審批、集中服務(wù)和集中受理投訴的職能。二是以提高效能為目標(biāo)，打造政府行政審批職能集中運行的綜合平臺。三是以整合程序為突破口，探索轉(zhuǎn)型時期政府管理機制創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑。四是以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為歸宿，提供了規(guī)范部門行為、建設(shè)服務(wù)政府的成功經(jīng)驗。五是以電子網(wǎng)絡(luò)為手段，奠定了構(gòu)建互聯(lián)互通、高效快捷的電子政府的基礎(chǔ)。存在的不足主要表現(xiàn)在：理論指導(dǎo)滯后，思路不夠明晰；服務(wù)功能不全，職能不夠明確；法律支撐不力，體制不夠順暢；部門利益驅(qū)動，行為不夠規(guī)范；保障措施不硬，配合不夠協(xié)調(diào)。并提出規(guī)范行政服務(wù)中心建設(shè)的對策建議：要加強理論研究，明確發(fā)展思路；完善法律法規(guī)，強化體制保障；突出程序鄭和，嚴(yán)格流程監(jiān)管；監(jiān)督權(quán)力運行，加強規(guī)范管理；推進電子政務(wù)，深化政務(wù)公開等。［7］

（二）公共服務(wù)評價體制創(chuàng)新

主要包括評價的理論基礎(chǔ)和價值取向、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價主體和客體、明確的評價目標(biāo)、成熟的評價技術(shù)和方法。許多國家的改革實踐表明，公共服務(wù)評價體制的創(chuàng)新，實行績效管理，有助于提高政府公共服務(wù)能力。應(yīng)當(dāng)加強公共服務(wù)績效評價的理論研究和實踐研究，探討建立一套適合我國實際情況的公共服務(wù)評價指標(biāo)體系和測量方法。［8］以公民滿意度為根本標(biāo)準(zhǔn)，建立民主的服務(wù)績效考評體制。一是制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務(wù)，并將農(nóng)村“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”列入政府有關(guān)部門的議事日程，成為各級政府績效考核的重要指標(biāo)。二是規(guī)范和再造政府服務(wù)流程，建立“全員、全程、公平、即時”的績效考核機制，以“公民導(dǎo)向、過程控制、即時糾錯、持續(xù)改進”來確保民眾得到最滿意服務(wù)。三是應(yīng)建立多重的公共服務(wù)績效評價體制，實行評價主體多元化，尤其是重視基層政府直接服務(wù)對象農(nóng)民的參與。四是應(yīng)推動公共服務(wù)績效評價的長期化、制度化和規(guī)范化。

（三）公共服務(wù)監(jiān)管體制創(chuàng)新

從監(jiān)管的內(nèi)容來看，公共服務(wù)可分為經(jīng)濟監(jiān)管和社會監(jiān)管；從監(jiān)管規(guī)制的對象來看，公共服務(wù)可包括內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。我國正處于體制轉(zhuǎn)軌過程中，要做到政府在公共服務(wù)方面既不缺位也不越位，加強制度建設(shè)、法制建設(shè)，強化對公共服務(wù)的監(jiān)管尤為重要。一是依法界定和規(guī)范政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能。切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來；充分運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段，以及行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等管理方式，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。二是適應(yīng)開放社會和履行公共服務(wù)職能的要求，從封閉性行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變，使公民能有效監(jiān)督政府行為。三是建立健全民主監(jiān)督制度，為公共服務(wù)市場化和社會化提供可靠的制度保障，將事前、事中和事后的監(jiān)督結(jié)合起來，同時保證監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。［9］如設(shè)立投訴中心，開展行風(fēng)評議，萬人評機關(guān)等多種制度，解決信息反饋不及時，處置滯后等問題。政府對農(nóng)村公共服務(wù)的政策制定、決策主體活動、參與力量、財政投入等整個過程的活動都應(yīng)該進行全程的監(jiān)督，為農(nóng)村公共服務(wù)提供全方位的保障。

（四）公共服務(wù)的激勵與約束機制創(chuàng)新

要搞好農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，必須賦予農(nóng)村公共服務(wù)實體足夠的動力。要解決好激勵機制創(chuàng)新問題，除了上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)村公共服務(wù)提供財力保障外，一是還應(yīng)賦予農(nóng)村公共服務(wù)實體更大的管理自主權(quán)，允許它們擴大服務(wù)范圍，對某些特定的服務(wù)可收取一定的費用。二是要賦予農(nóng)村公共服務(wù)實體的管理者和職工一定的“剩余索取權(quán)”，為了激勵員工創(chuàng)收，公共服務(wù)單位可將員工的報酬與可觀測的業(yè)務(wù)績效指標(biāo)掛鉤。三是除了物質(zhì)方面的有效激勵外，精神方面的激勵也十分重要。如由中國農(nóng)業(yè)部科教司下達的“農(nóng)牧漁業(yè)豐收計劃”專項項目設(shè)立了“農(nóng)牧漁業(yè)豐收計劃獎”，向在豐收計劃方面作出突出貢獻的基層農(nóng)業(yè)科技工作者提供獎勵。根據(jù)實地調(diào)研，該獎勵政策對穩(wěn)定農(nóng)村科技推廣隊伍，鼓舞縣鄉(xiāng)兩極科技工作者的士氣起到了非常重要的作用。這使得農(nóng)村公共服務(wù)工作者為農(nóng)民服務(wù)的公眾共同價值觀受到了上級主管部門的肯定，這與新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的思想是一致的。

還要解決好約束機制創(chuàng)新問題。過去的改革將農(nóng)村公共服務(wù)實體推向了市場，作為一個市場主體，其創(chuàng)收和剩余索取的動機，是比較容易形成的。但約束機制的缺位，無論是市場約束還是政府約束都顯得非常薄弱。市場約束薄弱主要表現(xiàn)在：公眾的選擇權(quán)利受限，信息不對稱，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系不健全等。政府約束薄弱主要表現(xiàn)在：政企不分，政府轄下的公共服務(wù)實體既作為公共服務(wù)提供者，又作為相關(guān)政策制定者，這樣造成了監(jiān)督機制的缺失。激勵機制只有與約束機制對等起來，才能真正帶來農(nóng)村公共服務(wù)效果的改善。在約束機制匱乏的情況下，有必要將“問責(zé)制”引入到農(nóng)村公共服務(wù)中來。［10］

（五）公共服務(wù)責(zé)任（糾錯）機制創(chuàng)新

誰來發(fā)現(xiàn)問題和責(zé)任、如何發(fā)現(xiàn)問題和責(zé)任、如何落實責(zé)任、如何追究責(zé)任、糾錯補償?shù)拳h(huán)節(jié)。農(nóng)民(公民)可根據(jù)政府提供的公共服務(wù)的種類和質(zhì)量，向有關(guān)政府部門投訴，以保障自己的合法權(quán)益。一是要強化政府責(zé)任。政府服務(wù)模式轉(zhuǎn)變并不意味著政府公共服務(wù)責(zé)任的消失，政府負(fù)責(zé)任的方式也要相應(yīng)改變。在市場化、社會化改革過程中，必須強化政府的管理監(jiān)督責(zé)任，不能借故推卸。［11］二是建立科學(xué)的行政問責(zé)機制，追究政府行政機關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責(zé)任，建立和完善引咎辭職制度。三是加強立法制度建設(shè)，完善行政救濟制度，主要是完善行政復(fù)議制度、行政訴訟制度、行政賠償和補償制度以及國家信訪制度。

［1］夏鋒.千戶農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀的看法［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2008，（5）.

［2］匡遠配.貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給影響研究——以農(nóng)技推廣為例［D］.中國知網(wǎng)，2006，（6）：37.

［3］［4］吳孔凡.健全完善需求導(dǎo)向型的農(nóng)村公共品供給制度［J］.社會主義研究，2008，（3）.

［6］李曉園.提高縣域農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的主要對策探討［J］.中州學(xué)刊，2008，（3）.

［7］艾醫(yī)衛(wèi)、顏道成.地方行政服務(wù)中心建設(shè)的成績、問題和對策［J］.中國行政管理，2007，（1）.

［5］［8］［9］［11］賈凌民、呂旭寧.我國政府公共服務(wù)若干問題思考［J］.中國行政管理，2006，（2）.

［10］建軍.完善我國農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的政策建議［J］.經(jīng)濟研究參考，2007，（36）.