偷逃高速公路通行費行為的預防及法律規(guī)制

□ 劉明勛

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450011）

改革開放以來，我國經濟和社會各項事業(yè)的快速發(fā)展對公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成為制約國民經濟發(fā)展的“瓶頸”。但由于我國政府的財力還不夠雄厚，難以滿足公路建設所需的巨大資金需求。為了多渠道籌集公路建設資金，加快公路建設速度，緩解公路交通的“瓶頸”，政府出臺了“貸款修路，收費還貸”政策。因此，公路收費是政府在財力不足、公路建設壓力巨大的情況下采取的特定政策。但是公路建成以后，收費的現(xiàn)實狀況令人擔憂。行政主體利用權力“尋租”規(guī)避公路通行費，行政相對人利用暴力、欺騙逃避公路通行費，其深層次問題是公路收費的公平合理問題。因此，有必要通過相應的制度予以規(guī)制。

一、偷逃高速公路通行費行為的表現(xiàn)

據經營管理高速公路的組織及其工作人員根據工作實踐和經驗總結分析，偷逃高速公路通行費行為目前表現(xiàn)為騙逃公路通行費行為和強行闖崗（跳車）逃費行為兩種。[1]偷逃的手段包括換卡逃費、故意損壞通行卡、超限運輸、大車小標與使用假駕駛證以及其他手段，[2]有的司機還利用車型分類核小或隱瞞噸（座）位偷逃、利用改變行駛距離偷逃、利用計重設備的缺陷和其他手段降低載重（貨）量偷逃以及利用免費或優(yōu)惠政策偷逃。[3]在偷逃過程中，不乏內部工作人員里應外合，不作為甚至亂作為幫助車主偷逃過路費。[4]除此之外，還有第三人通過偽造、變造、販賣高速公路車輛通行卡或者提供車輛等方式幫助他人偷逃車輛通行費的；第三人拆開高速公路的附屬設施幫助司機偷逃車輛通行費的。偷逃車輛通行費行為給高速公路經營者帶來了巨大損失?！皳私猓捃囕v‘狂啃’高速公路，每年‘吃掉’河南修復資金2個億。”[5]針對偷逃高速公路通行費的行為，一方面可以通過采用某些措施予以預防，另一方面也可適用相應的法律制度予以懲治。本文就偷逃高速公路通行費行為的預防及法律規(guī)制予以探討。

二、偷逃高速公路通行費的預防

（一）嚴格恪守有關高速公路通行費方面的法律法規(guī)

盡管我國沒有統(tǒng)一的防治偷逃公路通行費行為的法律法規(guī)，但按照我國現(xiàn)有的法律制度，防治偷逃公路通行費行為還是有法可依的，這些法律法規(guī)包括《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理法》、《中華人民共和國交通安全法》、《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》以及各地方人大、政府制定的有關道路交通安全、公路、收費方面的地方性法規(guī)和規(guī)章。盡管這些法律、法規(guī)和規(guī)章之間存在著這樣或那樣的沖突，但只要按照《立法法》有關法律保留和法律適用優(yōu)先原則，按照《立法法》有關規(guī)范性文件之間的效力等級的規(guī)定，有關公路收費方面還是有法可依并可正確適用的。其核心是我們能否在嚴格恪守有關收費公路方面規(guī)定，落實法律法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的權利和義務。

（二）強化高速公路員工依法辦事的法律意識

面對日益嚴重的偷逃高速公路通行費現(xiàn)象，防止偷逃高速公路通行費的任務也日益嚴峻。經營單位能夠獲得不斷發(fā)展，員工素質的提高是永動力。鑒于高速公路的公共性和商品性，高速公路的員工包括公務人員和工作人員。高素質創(chuàng)造高效率，而其中法律意識是衡量一個員工綜合素質高低的重要參量。法律作為一種上層建筑，在宏觀上調整、保障并約束著市場經濟各個主體的行為。經營單位的各種決定和舉措都要通過具體人員的行為來實施，尤其是高速公路公司在對高速公路進行管理時，所實施的一些具體行為仍與行政行為相似或相關聯(lián)。公路收費系統(tǒng)是晝夜連續(xù)運轉的特種行業(yè)，同時還具有現(xiàn)金流量大等特征，這就要求收費人員必須具有較強的法律素質。只有對員工進行切實有效的法制意識教育，使全員懂法、全員守法，才能最大限度地維護公司利益，減少偷逃高速公路通行費現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）總結懲治偷逃高速公路通行費行為的經驗

不斷創(chuàng)新防治偷逃高速公路通行費的方法有利于收費公路制度的完善，各地高速公路管理不乏有效先例。廣西高速公路管理局最近創(chuàng)建的“黑名單”不失為一個很好的方法。廣西高速公路管理局將建立偷逃車輛“黑名單”數據庫，對有偷逃行為的嫌疑車輛進行追查、跟蹤、查處，及時向社會公布典型違法案件的查處情況。為治理行動實行資源共享，高管局將牽頭建立偷逃車輛“黑名單”數據庫，對兩次以上的有偷逃行為或嫌疑車輛進行追查、跟蹤，相互溝通，共享信息，建立完善的偷逃車輛“黑名單”數據庫。一旦有偷逃行為的車輛上了“黑名單”，經過每個收費站時系統(tǒng)將自動提醒收費人員注意，對貨車進行嚴格的監(jiān)控和檢查。多次上“黑名單”的車輛，將在社會予以曝光，并依據相關法規(guī)進行處理。為提高綠通車輛后臺稽查效率，加大可疑綠通車輛的查驗力度，強化綠通政策執(zhí)行，江西贛定高速運營管理公司著手研發(fā) “綠通車輛信息追蹤管理系統(tǒng)”。該管理系統(tǒng)主要包含以下四方面功能：一是對每一輛綠通車輛裝載貨物進行全面跟蹤，并自動生成《車輛裝載貨物不一致報表》，便于后臺開展針對性稽查，通過信息篩選分析，搜集可疑車牌號，通知現(xiàn)場加強查驗；二是具備假冒綠通車輛歷史逃費信息查詢功能，提醒現(xiàn)場驗貨人員重點關注；三是具備綠通產品目錄更新及查詢功能，該功能將為現(xiàn)場工作提供便利；四是自動生成主要綠通產品占比、各省綠通車占比等各類數據報表，為數據分析提供依據。這些方法和科技創(chuàng)新手段，都有利于防治偷逃通行費行為。

（四）建立部門長效聯(lián)動治逃機制

打擊偷逃高速公路通行費活動涉及面廣，政策性強，難度大，只有各部門密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)才能保證這項工作的順利開展。這些部門包括公安部門、路政部門和公路經營公司。在當前情況下，聯(lián)合公安機關治理逃費是非常有效的方法：其一，公安機關調查有合法性，公安機關的公信力、威懾力及工作經驗使其工作人員更容易獲取有價值的證據；其二，公安人員現(xiàn)場處理逃費行為時行為人更容易接受處理，不會使矛盾激化；其三，公安機關獲取證據以后，在追訴行為人時能夠成為具有法律效力的證據。因此，要積極爭取轄區(qū)高速交警、地方公安的大力支持，加強監(jiān)管，把治理特權車與打擊假冒軍隊車輛、武警車輛，倒卡、賣卡、領車闖卡等拒繳、偷逃通行費的違法行為結合起來，努力優(yōu)化收費環(huán)境，避免偷逃高速公路通行費行為泛濫。

（五）完善相應的科技手段

目前，我國大部分高速公路采用人工或半自動收費方式，與先進的計算機收費方式相比較難以控制和監(jiān)督，從而導致沖卡車輛、人情車輛的增加。因此，應充分認識高速公路信息系統(tǒng)管理的重要性，因為監(jiān)控系統(tǒng)中所記錄下來的數據和資料會作為法律證據來使用。對此，各收費站、監(jiān)控中心應當完善相應的科技手段，改進監(jiān)控系統(tǒng)，提升管理水平，配備相應的科技設備，通過圖像、流水記錄、數據分析、現(xiàn)場稽查等方法，收集其逃費證據，加大查處力度，確保公路通行費的收取。

三、對偷逃高速公路通行費行為的法律規(guī)制

對于偷逃道路通行費的行為我國沒有專門的法律可以適用，但通過對這些行為的性質進行分析可以看出，其違反了我國《行政處罰法》、《公路法》、《道路交通法和收費公路管理條例》以及地方性法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)范性文件。按照這些規(guī)范性文件的規(guī)定，對偷逃道路通行費的行為可以做出相應的處罰。

（一）對騙逃高速公路通行費行為的處罰

騙逃高速公路通行費是主要的偷逃方式。從目前情況來看，這種行為主要有以下幾種方式：利用假牌證逃費、換卡逃費、甩掛、卸貨、轉貨逃費、安裝假軸逃費、在稱臺上非正常行駛逃費、墊木（鋼）板搭橋逃費、在稱重臺縫隙插螺絲釘或細鋼管逃費、故意遮擋光柵、假“綠色通道車輛”、攜帶電子干擾器。這些行為從性質上看是違法甚至犯罪行為，應當予以處罰。

⒈對偽造標志、證件或者冒用綠通車騙逃行為的處罰。如果偽造免交過路通行費證件標志、證件或者冒用綠通車的，可以認定為《治安管理處罰法》第52條的規(guī)定：買賣或者使用偽造、變造的國家機關、人民團體、企業(yè)、事業(yè)單位或者其他組織的公文、證件、證明文件的行為，處10日以上15日以下拘留，可以并處1000元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。也可以按照《中華人民共和國道路交通安全法》第96條的規(guī)定，由公安機關交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，并處200元以上2000元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

⒉對新型騙逃行為的處罰。隨著收費系統(tǒng)在我國的廣泛應用，相關人員利用系統(tǒng)自身的不足進行騙逃。這些作弊手段包括熟車假沖卡、入口多發(fā)卡、收費員換卡、出入口同時降檔、模擬過車等。[6]這些騙逃行為一般都有收費工作人員配合，事后分贓。這種行為有收費人員（包括公務人員）參與其中，偷逃通行費達到較大數額后，就符合我國刑法中詐騙罪的構成特征。對偷逃的當事人可依據我國刑法以詐騙罪追究其刑事責任，對一般工作人員，可以侵占罪論處，對公務人員可以貪污罪處罰。如果達不到數額較大標準，則依據《治安管理處罰法》規(guī)定，對偷逃當事人處15天以下的拘留警告，并可單處或并處1000元以下罰款。對公務人員可由有關機關給予行政處分。

（二）對強行闖崗（跳車）逃費行為的行政處罰

強行闖崗（跳車）逃費行為包括長途超限貨車在深夜一輛或多輛車一起沖崗逃費；不法司機與收費站鄰近不法分子勾結，集中堵道帶車闖崗；不法分子拆開高速公路護欄，帶領大貨車逃通行費。還有一種情況是，某些政府和權力機構部分工作人員特權思想嚴重，特別是一些地方供電部門、公檢法、工商、稅務等部門的工作人員把自己手中的權力當成通行證，在沒有免費通行證的情況下公開拒繳、抗繳通行費。《收費公路管理條例》第57條規(guī)定，違反本條例的規(guī)定，為拒交、逃交、少交車輛通行費而故意堵塞收費道口、強行沖卡、毆打收費公路管理人員、破壞收費設施或者從事其他擾亂收費公路經營管理秩序活動，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任；給收費公路經營管理者造成損失或者造成人身損害的，依法承擔民事賠償責任。根據我國《刑法》規(guī)定，采用強行闖崗、帶車闖站等方式逃避路橋費，情節(jié)嚴重的，可依據我國《刑法》以聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪、破壞生產經營罪、破壞交通設施罪、故意毀壞財物罪、故意傷害罪追究其刑事責任。強行闖崗（跳車）逃費行為尚不夠刑事處罰的，則依據《治安管理處罰法》規(guī)定進行處罰?！吨伟补芾硖幜P法》第2條規(guī)定，擾亂公共秩序罪，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《刑法》規(guī)定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。

就行政處罰而言，采用強行闖崗、帶車闖站等方式，逃避路橋費，毆打他人的，或者故意傷害他人身體，情節(jié)嚴重但尚不夠刑事處罰的，處5日以上10日以下拘留，并處200元以上500元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。采用強行闖崗、帶車闖站等方式，逃避路橋費，結伙毆打、傷害他人的，毆打、傷害殘疾人、孕婦、不滿14周歲的人或者60周歲以上的人的，多次毆打、傷害他人或者一次毆打、傷害多人的，情節(jié)嚴重但尚不夠刑事處罰的，處10日以上15日以下拘留，并處500元以上1000元以下罰款。在強行闖崗（跳車）過程中，為拒交、逃交、少交車輛通行費而故意堵塞收費道口、強行沖卡擾亂收費公路經營管理秩序活動，按照《治安管理處罰法》第23條規(guī)定，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。聚眾實施前款行為的，對首要分子處10日以上15日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。采用強行闖崗、帶車闖站等方式，或者行為人以及第三人通過破壞道路附屬物逃避路橋費，故意損毀公私財物情節(jié)嚴重但尚不夠刑事處罰的，根據《治安管理處罰法》第49條規(guī)定，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節(jié)較重的，處10日以上15日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。

（三）對收費站員工私放車輛行為的處分

此類行為表現(xiàn)為收費站工作人員以獲取自身利益為目的，利用職務便利私放人情車，或收取通行車輛一定費用，讓車輛不繳納或少繳納費用。具體包括：工作人員私自發(fā)卡行為、大車小放行為、變換車種，即對不符合免費條件的車輛放行、打開其他非允許使用的應急通道讓應繳費車輛通行、利用超寬車道稱臺不足夠寬逃費，或讓小型車溜邊不壓線圈逃費等。

根據我國《刑法》的相關規(guī)定，公路收費管理人員等相關人員利用職務便利參與偷逃車輛通行費構成犯罪的，如果是國家機關工作人員的則構成貪污罪，如果是非國家工作人員的則構成職務侵占罪。公路收費管理人員等相關人員，如果是國家機關工作人員，在相互勾結偷逃通行費沒有構成犯罪的，可以認定為其行為違反《公務員法》第53條規(guī)定的貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利行為，并按照第56條的規(guī)定予以警告、記過、記大過、降級、撤職，直至開除公職。

（四）明確行政處罰的主體

處罰包括刑事處罰和行政處罰，刑事處罰應該按照刑事訴訟法律的規(guī)定予以處罰。我國的刑事處罰制度比較完善，筆者在此強調的是行政處罰的主體問題。

⒈行政處罰只能由特定的行政機關執(zhí)行。鑒于行政處罰容易侵犯當事人的合法權益，世界各國對行政處罰權的授予向來比較慎重，一般而言對行政處罰的主體要求比較嚴格，我國立法也是如此。按照我國《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。《道路交通安全法》第5條規(guī)定：國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內的道路交通安全管理工作。第87條規(guī)定：公安機關交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應當及時糾正。公安機關交通管理部門及其交通警察，應當依據事實和本法的有關規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰。對于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行?！逗幽鲜「咚俟窏l例》第61條規(guī)定：圍堵收費站、服務區(qū)、聚眾鬧事，拒不交費，闖卡通行，打罵、侮辱收費、服務人員，妨礙正常工作、經營秩序，依法應當受到治安處罰的，由公安機關依法處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。按照這些規(guī)定，做出行政處罰的機關只能是公安機關，其他組織或個人無權做出行政處罰。在收取通行費的過程中，由于收費人員多為收費公路公司的人員，極容易造成公路收費人員對當事人進行處罰的情形。因此，必須強調行政處罰的主體。針對闖崗（跳車）行為，一般情況下會造成收費站攔桿或其他收費設施的損壞甚至收費管理人員傷亡，公路經營管理單位只能按相關規(guī)定要求其補繳相應費款。依法應當受到治安處罰甚至犯罪的，由公安機關依法處理。

⒉行政強制應由特定的行政機關執(zhí)行。對偷逃高速公路通行費的行為，必要時可采取強制手段。但在采取必要措施時必須注意自己的身份和權限。公路經營單位無權采取行政強制措施和行政強制執(zhí)行。2012年1月1日實施的《行政強制法》第2條規(guī)定，行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施包括限制公民人身自由、查封場所、設施或者財物、扣押財物、凍結存款、匯款等。行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。行政強制執(zhí)行的方式包括加處罰款或者滯納金、劃撥存款、匯款、拍賣或者依法處理查封、扣押場所的設施或者財物、排除妨礙、恢復原狀、代履行及其他強制執(zhí)行方式。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。從《行政強制法》的規(guī)定來看，采取行政強制措施的主體只能是行政機關，采取行政強制執(zhí)行的主體只能是行政機關或者人民法院，其他任何國家機關和組織不能行使行政強制執(zhí)行權?！缎姓娭品ā返?7條明確規(guī)定：行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。也就是說，非行政機關的工作人員不能實施行政強制措施。公路經營單位在經營公路的時候，不乏有上述強制行為，因而切忌把自己的收費權混同于強制執(zhí)行權，確保公路經營單位自己的行為在法定的范圍內實施。

⒊高速公路經營管理單位的拒絕通行權。《收費公路管理條例》第33條規(guī)定：收費公路經營管理者對依法應當交納而拒交、逃交、少交車輛通行費的車輛，有權拒絕其通行，并要求其補交應交納的車輛通行費?！逗幽鲜「咚俟窏l例》第39條規(guī)定：高速公路經營管理單位對拒交、逃交高速公路通行費的車輛有權采取必要措施限制其通行，要求其補交應交納的通行費，并可以依照省人民政府的規(guī)定加收費款。拒不補交的，由高速公路路政管理機構責令車輛停放在指定地點接受處理。因此，按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，高速公路經營管理單位無權對拒交通行費的司機進行行政處罰，但其有拒絕通行權。

[1]王秀艷，周偉.論車輛通行費免除制度的廢止[J｝.理論探討，2011，（05）.

[2]劉渤，郭彩萍，楊勝利.高速公路企業(yè)治理偷逃通行費的對策建議[J].交通企業(yè)管理，2009，（01）.

[3]張靜波.高速公路聯(lián)網收費后車輛偷逃通行費情況分析和應對策略[J].中國交通信息產業(yè)，2004，（05）.

[4]康斌.高速公路通行費漏收方式及對策分析[J].中國交通信息產業(yè)，2009，（03）.

[5]朱永勝，肖俊華.堵住高速公路通行費流失，路在何方[J].交通企業(yè)管理，2007，（01）.

[6]侯巨祥.道高一尺魔高一丈——高速公路費收流失類型分析及防范措施[J].中國公路.交通信息產業(yè)，2000，（05）.