英美國(guó)家公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究及其對(duì)我國(guó)的啟示

□ 李莎莎

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

公用事業(yè)（public utilities）在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的定義是通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施向個(gè)人和組織提供普遍必需品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。[1]（p1）由于該行業(yè)自然壟斷性、公共利益性等特質(zhì)，長(zhǎng)久以來(lái)，公用事業(yè)一直由政府或國(guó)有企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)。這種國(guó)家壟斷格局的打破開(kāi)始于上世紀(jì)70年代末，首先發(fā)端于英國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家，我國(guó)在上世紀(jì)90年代也開(kāi)始了公用事業(yè)私營(yíng)化的進(jìn)程。政府在公用事業(yè)領(lǐng)域的退出伴隨的是角色轉(zhuǎn)化，由劃槳變成掌舵，[2]（p7）由原來(lái)的直接經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化成規(guī)則制定、行業(yè)準(zhǔn)入、價(jià)格調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)督。為了更好地履行這些職能，進(jìn)行公用事業(yè)私營(yíng)化的國(guó)家都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！坝捎谧h會(huì)和法院缺少有關(guān)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)、人力與時(shí)間，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行直接管理，于是就制訂法令，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，授權(quán)它管理這些專(zhuān)門(mén)事業(yè)。這就是管制機(jī)構(gòu)的由來(lái)?！盵3]英國(guó)和美國(guó)是較早開(kāi)始公用事業(yè)私營(yíng)化的國(guó)家，通過(guò)私營(yíng)化，基本實(shí)現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量提高、價(jià)格下降的效果。在這個(gè)過(guò)程中，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)起到了重要的作用。本文以英國(guó)和美國(guó)四個(gè)有代表性的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為例，對(duì)它們?cè)诠檬聵I(yè)改革過(guò)程中的運(yùn)作進(jìn)行共性分析，通過(guò)對(duì)立法、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力規(guī)范以及權(quán)力制約等方面的論述，以期對(duì)我國(guó)公用事業(yè)改革有所啟示。

一、英美國(guó)家公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度特征

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立：立法先行

在英國(guó)和美國(guó)，公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是由中央（聯(lián)邦）立法機(jī)關(guān)制定一部該行業(yè)專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)設(shè)立的，改革由立法而不是政策或命令來(lái)引導(dǎo)。雖然英國(guó)和美國(guó)的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制不盡相同，而且不同行業(yè)之間監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)也會(huì)有差異，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置上都選擇先行立法，以法律規(guī)范來(lái)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這樣做不僅使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位更加明確，而且使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力、權(quán)限更加清晰，便于實(shí)施監(jiān)管。

例如，美國(guó)電信行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦通訊委員會(huì)Federal Communication Commission（FCC），該機(jī)構(gòu)是由1934年聯(lián)邦立法《1934年通訊法》（The Communications Act of 1934）成立的，并在1996年由《1996年電信法》（The Telecommunications Act of 1996）進(jìn)行了修改及進(jìn)一步規(guī)定。這兩部電信行業(yè)立法以及FCC的成立，宗旨是鼓勵(lì)電信行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，“讓每一個(gè)人都可以進(jìn)入到該領(lǐng)域參與競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)”。①Let anyone enter any communications business--to let any communications business compete in any market against any other.英國(guó)電力行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是天然氣電力市場(chǎng)辦公室Office of Gas and Electricity Markets（OFGEM）。改革前英國(guó)電力行業(yè)的格局是縱向一體化結(jié)構(gòu)，發(fā)電由國(guó)有中央發(fā)電局進(jìn)行，配電屬于國(guó)有地區(qū)配電局。1996年到1999年，英國(guó)國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)者漸漸可以自由選擇供應(yīng)商，而天然氣和電力市場(chǎng)也在1998年和1999年達(dá)到完全開(kāi)放的程度。在這個(gè)過(guò)程中，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了 《1989年電力法案》（Electricity Act 1989）。該法案主要內(nèi)容是英國(guó)電力工業(yè)私有化、建立許可證制度并設(shè)立了Office of Electricity Regulation（OFFER）電力管制辦公室作為管制機(jī)構(gòu)。2000年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《2000年公用事業(yè)法》（The Utilities Act 2000），成立了天然氣電力市場(chǎng)管理局（Gas and Electricity Markets Authority），并將OFFER和OFGAS（Office of Gas Supply）天然氣供應(yīng)辦公室合并，組成OFGEM作為這兩個(gè)公用事業(yè)行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。OFGEM的主要任務(wù)是通過(guò)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)保護(hù)消費(fèi)者的利益，包括環(huán)境利益和安全利益。英國(guó)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)Office of Water（OFWAT）是由 《1989年水法》（Water Act 1989）設(shè)立的，在水務(wù)私有化后負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)規(guī)制的機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)價(jià)格控制、基礎(chǔ)設(shè)施投資方案和運(yùn)營(yíng)效率的考察。自1989年成立以來(lái)，OFWAT在水業(yè)方面做出了重要的貢獻(xiàn)。其穩(wěn)定的、可預(yù)測(cè)的規(guī)制體制使英國(guó)的水產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，并且該機(jī)構(gòu)提高了水產(chǎn)業(yè)效率，減少了水價(jià)上漲對(duì)消費(fèi)者的影響。[4]

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：必備的獨(dú)立性

獨(dú)立性是所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)必備的寶貴品質(zhì)，在獨(dú)立的前提下，監(jiān)管權(quán)力才能順利行使，監(jiān)管效果才能保證客觀、中立。因此，保證公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，是國(guó)家立法中對(duì)組織機(jī)構(gòu)部分規(guī)范的關(guān)注重點(diǎn)。在對(duì)英國(guó)和美國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)考察中，筆者發(fā)現(xiàn)這種獨(dú)立性可以通過(guò)成員任命程序、責(zé)任機(jī)制以及資金來(lái)源三個(gè)方面來(lái)保證。

⒈監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員的任命。美國(guó)的FCC和FERC②美國(guó)天然氣管制主體聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)Federal Energy Regulatory Commission，簡(jiǎn)稱(chēng)FERC，是美國(guó)能源部的一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。它對(duì)州際電力銷(xiāo)售、電力批發(fā)價(jià)格、電力許可、天然氣價(jià)格、液化天然氣終端、州際天然氣管道、石油管道等有管轄權(quán)。1930年成立的聯(lián)邦電力委員會(huì)（Federal Power Commission FPC）是其前身，目的是幫助聯(lián)邦政府官員協(xié)調(diào)電力發(fā)展。為了應(yīng)對(duì)能源危機(jī)，國(guó)會(huì)在1977年通過(guò)了能源部組織法案，成立了能源部，同時(shí)FPC更名為FERC。中具有投票權(quán)的委員任命采取與聯(lián)邦最高法院法官相同的任命程序。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)同樣都是由5名具有相同投票權(quán)的委員組成，他們由總統(tǒng)提名并由參議院批準(zhǔn)，同一政黨的委員不得超過(guò)3人，委員會(huì)主席由總統(tǒng)任命，可以在黨派投票造成的僵局中投關(guān)鍵的一票。

⒉責(zé)任機(jī)制。在責(zé)任機(jī)制方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性主要表現(xiàn)在不受政府部門(mén)的控制。例如FCC和FERC都獨(dú)立于聯(lián)邦政府部門(mén)，直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，每年向國(guó)會(huì)報(bào)告。尤其是FERE，它的獨(dú)立性還表現(xiàn)在其活動(dòng)不受能源部部長(zhǎng)或其他官員的控制，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)都不會(huì)審查其決定。所有決定只受聯(lián)邦法院審查。[5]英國(guó)的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制與美國(guó)略有不同，往往采取設(shè)立一個(gè)非內(nèi)閣部門(mén)（Non－Ministerial Department）同時(shí)使其隸屬于某個(gè)行政機(jī)構(gòu)的模式。例如OFGEM隸屬于天然氣和電力市場(chǎng)管理局 （Gas and Electricity Markets Authority GEMA），它與能源與氣候變化部大臣一同負(fù)責(zé)通過(guò)促進(jìn)天然氣和電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)保障消費(fèi)者利益。但OFGEM仍是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其工作不受包括GEMA在內(nèi)的任何政府部門(mén)的干預(yù)，僅對(duì)下議院的公共賬目委員會(huì)PAC（the Public Accounts Committee）負(fù)責(zé)。能源氣候交換部大臣也會(huì)為OFGEM制定目標(biāo)和規(guī)制框架，為了更好地執(zhí)行職務(wù)，OFGEM會(huì)尊重國(guó)務(wù)大臣的社會(huì)和環(huán)境政策目標(biāo)，[6]但OFGEM是獨(dú)立的將這些目標(biāo)和政策實(shí)現(xiàn)的。[7]例如保證基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)足夠適應(yīng)未來(lái)環(huán)境的影響以確保安全，繼續(xù)執(zhí)行政府減少能源貧困的政策，減少不必要的規(guī)制和市場(chǎng)障礙等等。[8]

⒊資金來(lái)源。財(cái)政獨(dú)立是監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的重要保證。FCC的運(yùn)轉(zhuǎn)資金來(lái)自國(guó)家財(cái)政，每年FCC會(huì)向國(guó)會(huì)提交預(yù)算報(bào)告，由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，如2011年，其使用的國(guó)家財(cái)政資金是335，800，000美元。[9]FERC采取資金自助的方式，其資金來(lái)源于監(jiān)管過(guò)程中收繳的費(fèi)用。OFGEM的主要資金來(lái)自于對(duì)電力行業(yè)的許可證持有者收取的強(qiáng)制性費(fèi)用，這些費(fèi)用會(huì)根據(jù)每年的開(kāi)支計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，如2009年到2010年是35，200，000英鎊，同時(shí)，能源與氣候變化部資助其5，200，000英鎊作為執(zhí)行政府環(huán)境項(xiàng)目的補(bǔ)償。[10]

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性要求不僅表現(xiàn)在其應(yīng)獨(dú)立于政府部門(mén)，而且也包括獨(dú)立于被監(jiān)管主體。如FCC要求其委員不得在受委員會(huì)監(jiān)管的生產(chǎn)或銷(xiāo)售電信設(shè)備的企業(yè)任職，不得在經(jīng)營(yíng)有線或無(wú)線通信的企業(yè)任職，不得在上述公司的子公司或控股公司任職。[11]

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的實(shí)現(xiàn)：權(quán)力規(guī)范

英、美國(guó)家公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)力規(guī)范方面的共同點(diǎn)是權(quán)力的廣泛性。公用事業(yè)立法往往賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法在內(nèi)的廣泛監(jiān)管權(quán)。正是這種多方位權(quán)力，使行業(yè)綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠有效地實(shí)施監(jiān)管行為。

⒈制定監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布命令。監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)制定監(jiān)管規(guī)則，并根據(jù)監(jiān)管政策發(fā)布命令以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。這種行為屬于抽象行政行為，在規(guī)制過(guò)程中，抽象行政行為往往作為規(guī)制的開(kāi)始，通過(guò)它，可以對(duì)監(jiān)管主體設(shè)立規(guī)制目標(biāo)、確定具體規(guī)制手段并對(duì)被監(jiān)管主體設(shè)定義務(wù)。根據(jù)《1934年通訊法》FCC最主要的權(quán)力是制定監(jiān)管規(guī)則，尤其是對(duì)管制手段的研究及適用，例如FCC控制電話通訊費(fèi)用以限制AT＆T的利潤(rùn)。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，F(xiàn)CC允許經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)途電話業(yè)務(wù)的公司MCI提供其他種類(lèi)服務(wù)，70年代FCC又允許其他公司擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍。1984年FCC放開(kāi)營(yíng)業(yè)限制，允許所有的長(zhǎng)途電話公司經(jīng)營(yíng)本地通話業(yè)務(wù)。這些規(guī)制手段的運(yùn)用大大提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，使美國(guó)通訊費(fèi)用明顯降低。值得一提的是，F(xiàn)CC在改變規(guī)制手段時(shí)特別注意聽(tīng)取相關(guān)利益群體的意見(jiàn)。

在FERC的監(jiān)管歷史中，有一個(gè)著名的636命令。這個(gè)命令被稱(chēng)為重組規(guī)則，由FERC在1992年4月8日提出，目的是通過(guò)對(duì)管道公司的徹底改革以達(dá)到對(duì)州際天然氣運(yùn)輸系統(tǒng)更高效的利用效果。它要求州際天然氣管道公司將天然氣銷(xiāo)售和運(yùn)輸分離，這樣可以使其他天然氣銷(xiāo)售公司得到同樣的管道運(yùn)輸服務(wù)。這種分離使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，減少了管道公司的優(yōu)勢(shì)。例如要求管道公司提供公開(kāi)的運(yùn)輸服務(wù)，無(wú)論天然氣是直接從管道公司購(gòu)買(mǎi)的還是從其他公司、市場(chǎng)主體購(gòu)買(mǎi)的，都要求為其提供運(yùn)輸服務(wù)。另外，給天然氣管道運(yùn)輸主體辦理許可證，這樣，可以由不同的公司使用管道，促進(jìn)了天然氣銷(xiāo)售市場(chǎng)價(jià)格的形成。[12]

⒉價(jià)格調(diào)控。價(jià)格作為規(guī)制手段在公用事業(yè)領(lǐng)域起著極為重要的作用，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)也都把價(jià)格作為主要的規(guī)制工具。例如英國(guó)電力行業(yè)的OFGEM①OFGEM的權(quán)力主要由一下法律規(guī)范：the Gas Act 1986，the Electricity Act 1989， the Utilities Act 2000， the Competition Act 1998， the Enterprise Act 2002， the Energy Acts of 2004， 2008 and 2010，and relevant European Union legislation的價(jià)格規(guī)制是以保障消費(fèi)者不被壟斷的市場(chǎng)強(qiáng)加不合理的價(jià)格為目標(biāo)的。OFGEM尤其管制沒(méi)有引入競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)還沒(méi)有建立的環(huán)節(jié)，比如電力傳輸和配電網(wǎng)絡(luò)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成之前，OFGEM調(diào)控價(jià)格規(guī)定最高價(jià)以控制壟斷供應(yīng)商。到了2000年，《競(jìng)爭(zhēng)法》（Competition Act 1998）開(kāi)始生效，OFGEM評(píng)估電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)形成，所以，2000年到2002年，這種價(jià)格控制漸漸消失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)電力私有化后，消費(fèi)者對(duì)服務(wù)的選擇權(quán)逐漸擴(kuò)大。

對(duì)價(jià)格規(guī)制手段運(yùn)用比較成功的要數(shù)OFWAT。每5年OFWAT要為英國(guó)的各類(lèi)型水公司進(jìn)行價(jià)格規(guī)制，這被稱(chēng)作價(jià)格審查（Price Review），以平衡消費(fèi)者和水公司的利益，如2009年OFWAT提出的價(jià)格限制要適用于2010年－2015年。①具體方法是：首先計(jì)算出公司需要從消費(fèi)者那收取多少費(fèi)用才能保證每天的開(kāi)銷(xiāo)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入、需繳納稅款等，同時(shí)計(jì)算出基準(zhǔn)年收益，他們的差額就是OFWAT的價(jià)格限制。價(jià)格調(diào)控是OFWAT最重要的職能，不僅可以保障消費(fèi)者的利益，還可以使公司收回成本，鼓勵(lì)公司提高效率，節(jié)約成本。當(dāng)然這種成功的價(jià)格手段也存在爭(zhēng)議，NAO（National Audit Office）就曾警告OFWAT的價(jià)格規(guī)制會(huì)影響水產(chǎn)業(yè)的投入。2003年，英國(guó)水工業(yè)協(xié)會(huì)（Water UK）警告說(shuō)，水業(yè)公司需要500億英鎊進(jìn)行維修，2004年底，水產(chǎn)業(yè)需提高水價(jià)才有資金對(duì)老舊管道進(jìn)行維修。

⒊行政許可權(quán)。公用事業(yè)領(lǐng)域的私有化主要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)進(jìn)行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)時(shí)一般采取行政許可的方式，通過(guò)授予許可、撤銷(xiāo)許可以及許可實(shí)施監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的選擇和對(duì)該行業(yè)的監(jiān)管。不僅如此，許可權(quán)的運(yùn)用還可以解決資源配置、節(jié)約能源、社會(huì)福利等具體問(wèn)題。例如OFGEM享有許可發(fā)電、輸電、配電和售電的權(quán)力，如果拒絕給予許可，OFGEM應(yīng)該給予書(shū)面說(shuō)明。在解決能源貧困方面，2009年，OFGEM在許可證條件中引入了不公平價(jià)格條款，并取得了減少500，000，000英鎊不公平價(jià)格的成果。[13]OFWAT有零售供水許可和綜合供水許可的權(quán)力，并對(duì)許可的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)在實(shí)施許可時(shí)要保護(hù)消費(fèi)者利益尤其是殘疾人、慢性病人，退休的人、低收入群體、居住在農(nóng)村的人；[14]授予或收回行業(yè)許可也是FCC主要的規(guī)制方式。在發(fā)給許可證的同時(shí)，F(xiàn)CC會(huì)根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)條款與被許可者簽訂許可合同，同一個(gè)主體不可以同時(shí)持有配電和售電許可。

⒋調(diào)查、處罰權(quán)。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)被監(jiān)管主體提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量、持續(xù)性、許可執(zhí)行狀況等情況的監(jiān)督離不開(kāi)調(diào)查和處罰權(quán)，這種強(qiáng)制性手段可以較為直接地迫使私營(yíng)化后的經(jīng)營(yíng)主體的行為符合公共利益要求，保護(hù)消費(fèi)者利益。例如OFWAT有權(quán)檢查公司的成本和投資、促進(jìn)對(duì)消費(fèi)者有利的競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督并比較公司提供的服務(wù)質(zhì)量，用以上方式達(dá)到使消費(fèi)者用合理的價(jià)格獲得高質(zhì)量服務(wù)的目的。具體表現(xiàn)為，OFWAT為經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，即《最低標(biāo)準(zhǔn)方案》（the Guaranteed Standards Scheme GSS）如果達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，要求經(jīng)營(yíng)者對(duì)用戶(hù)進(jìn)行賠償；[15]所有的水務(wù)公司都必須接受OFWAT的監(jiān)管，并努力維持高效、經(jīng)濟(jì)的供水系統(tǒng)，擴(kuò)展供水網(wǎng)絡(luò)。如果有公司不能滿(mǎn)足以上要求，OFWAT可以采取罰款、強(qiáng)制執(zhí)行等法律手段，在極端情況下，會(huì)尋求高等法院的支持（High Court），指定行政官員接管公司。

（四）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力制約：司法審查

英國(guó)和美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性是執(zhí)行監(jiān)管的必備特質(zhì)，同時(shí)這類(lèi)機(jī)構(gòu)的權(quán)力往往比較廣泛，不僅享有行政權(quán)，還有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，因此，對(duì)這類(lèi)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也成為一個(gè)重要課題。在權(quán)力制約的同時(shí)，還要注意對(duì)獨(dú)立性的保護(hù)，在現(xiàn)有體制下，往往把它們交給司法機(jī)構(gòu)，在司法審查的過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)伴隨適當(dāng)?shù)臋?quán)力分離。

美國(guó)是司法審查機(jī)制很完善的國(guó)家，對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定也不排除司法審查。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的申請(qǐng)人對(duì)FCC不許許可的決定可以向哥倫比亞上訴法院起訴，比如申請(qǐng)無(wú)線電通信資格、延長(zhǎng)許可證以及申請(qǐng)人其他利益受到不利影響的決定。法院會(huì)根據(jù)FCC的記錄進(jìn)行審理，然后做出確認(rèn)或駁回委員會(huì)決定的判決，法院的判決會(huì)代替FCC的決定，然后發(fā)回FCC，由其執(zhí)行。但是法院只根據(jù)法律和FCC對(duì)事實(shí)的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行判決，除非有明顯的證據(jù)表明FCC的調(diào)查有誤。FCC、申請(qǐng)人以及其他利益主體也可以就法院判決向最高法院提出上訴。[16]除此之外，司法對(duì)這類(lèi)機(jī)構(gòu)的制約還表現(xiàn)為，當(dāng)申請(qǐng)人提出聽(tīng)證請(qǐng)求時(shí)，由根據(jù)行政程序法任命的行政法官主持聽(tīng)證會(huì)。

英國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要接受司法機(jī)關(guān)的審查。例如在電力行業(yè)，許可證持有者對(duì)罰款的決定或罰款的數(shù)額，要求繳納罰款的時(shí)間不服，都可以向英國(guó)高等法院起訴。法院如果認(rèn)為在任何情況下不服的申請(qǐng)都是合理的或者OFGEM沒(méi)有權(quán)利作出此項(xiàng)罰款，或者要求繳納罰款的日期不合理，法院就會(huì)撤銷(xiāo)罰款決定或者直接改變一個(gè)較小數(shù)額。除此之外，罰款決定不受任何法律程序的干涉。[17]OFWAT其根據(jù)Competition Act 1998作出的決定，可以被競(jìng)爭(zhēng)上訴法庭審查，該法庭可以作出確認(rèn)判決、變更判決、撤銷(xiāo)判決或直接作出替代的決定。[18]如果申請(qǐng)人不服，可以繼續(xù)向上訴法庭（Court of Appeal）上訴。

二、我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題及借鑒

（一）我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

我國(guó)在公用事業(yè)私營(yíng)化的過(guò)程中也設(shè)置了從中央到地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但種種事實(shí)表明，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效果并不理想。原因主要有以下幾個(gè)方面：

⒈法律規(guī)范的缺失。在我國(guó)，關(guān)于公用事業(yè)方面的立法表現(xiàn)為層級(jí)較低，多為部委規(guī)章以及地方性法規(guī)和政府規(guī)章，①如中華人民共和國(guó)建設(shè)部2002年12月27日發(fā)布的 《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》、2004年3月19日《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、2005年9月10《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》、深圳市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2005年9月27日《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》。沒(méi)有中央立法機(jī)關(guān)的立法。在現(xiàn)有的法律規(guī)范中，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定也只是框架性的，缺少具體的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力范圍、對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等完整的規(guī)范結(jié)構(gòu)。伴隨立法缺失的是我國(guó)公用事業(yè)改革多采取政策引導(dǎo)的形式，但政策具有不穩(wěn)定性和內(nèi)容的不周延性。這種立法現(xiàn)狀必然導(dǎo)致監(jiān)管的缺位和有關(guān)機(jī)構(gòu)推諉責(zé)任。

⒉監(jiān)管機(jī)構(gòu)的非專(zhuān)業(yè)性。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制方面，我們選擇跨行業(yè)綜合監(jiān)管部門(mén)的模式。根據(jù)我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)，公用事業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別是國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)、省級(jí)政府建設(shè)主管部門(mén)和市級(jí)政府公用事業(yè)主管部門(mén)。公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的是為了突出其專(zhuān)業(yè)性，應(yīng)對(duì)不同的行業(yè)，采取不同的規(guī)制手段，而我國(guó)的這種綜合性監(jiān)管主體使監(jiān)管缺少專(zhuān)業(yè)性，國(guó)家建設(shè)部、省建設(shè)廳和市公用事業(yè)局很難對(duì)包括供水、供電、天然氣、垃圾處理等各個(gè)公用事業(yè)的行業(yè)都進(jìn)行有效的監(jiān)管。

⒊監(jiān)管權(quán)力分化嚴(yán)重。綜合監(jiān)管部門(mén)所具有的監(jiān)管權(quán)力十分有限，一般包括規(guī)則制定、政策引導(dǎo)等，而準(zhǔn)入審批、價(jià)格調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)督權(quán)又分別屬于各級(jí)政府、物價(jià)部門(mén)和質(zhì)檢環(huán)保部門(mén)。各機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力的過(guò)程中缺少溝通和系統(tǒng)規(guī)劃，監(jiān)管達(dá)不到既促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又保障消費(fèi)者權(quán)益的目的。

⒋監(jiān)管機(jī)構(gòu)既欠缺獨(dú)立性又缺少必要的監(jiān)督。目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制設(shè)計(jì)使現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于行政部門(mén)，只對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，缺少監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有的客觀中立性，不利于監(jiān)管權(quán)力的實(shí)施。同時(shí)，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也不到位，使監(jiān)管權(quán)力缺少有效制約，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)損害相對(duì)人利益時(shí)，救濟(jì)途徑不暢通。

（二）英美國(guó)家公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)的啟示

伴隨著我國(guó)公用事業(yè)行業(yè)的私營(yíng)化進(jìn)程，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用愈加重要，英國(guó)和美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制并不完全適應(yīng)我國(guó)的特殊環(huán)境，但在立法先行、保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、合理規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力以及加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等方面，對(duì)我國(guó)目前公用事業(yè)領(lǐng)域存在的問(wèn)題還是有所啟發(fā)的。針對(duì)我國(guó)目前存在的問(wèn)題，在公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

⒈高位階行業(yè)立法的制定。未來(lái)會(huì)以行業(yè)為基礎(chǔ)設(shè)立各行業(yè)的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。無(wú)論是對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還是日后監(jiān)管權(quán)力的行使，專(zhuān)業(yè)性、高位階的立法都是必要的。上述英美國(guó)家的這種立法模式可以被我們所參照，以立法確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)范圍，為權(quán)力的行使和制約提供規(guī)范依據(jù)。

⒉獨(dú)立性的保障。在我國(guó)構(gòu)建公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制時(shí)，獨(dú)立性具有格外重要的地位。在我國(guó)現(xiàn)有的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中，公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)被確定為行政機(jī)關(guān)，但同時(shí)應(yīng)獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)和被監(jiān)管主體。筆者認(rèn)為，可以考慮在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)體系中設(shè)立與部委平行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在管理體系中采取垂直管理以獨(dú)立于地方同級(jí)政府。在資金來(lái)源方面，應(yīng)保證財(cái)政獨(dú)立，可以直接由權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算，脫離同級(jí)政府。

⒊集中且廣泛的監(jiān)管權(quán)力的賦予。上述英美國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力幾乎涵蓋了整個(gè)監(jiān)管過(guò)程，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的全面規(guī)制。我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力呈現(xiàn)分散性的特點(diǎn)，價(jià)格調(diào)整、行政處罰、行政許可分屬于不同的行政主體，而制定行政規(guī)章這種抽象行政行為只有特定級(jí)別的政府可以做出。監(jiān)管權(quán)力不健全使監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難對(duì)被監(jiān)管主體的行為實(shí)施有效的監(jiān)督。在未來(lái)的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛授權(quán)，賦予其包括制定抽象規(guī)范文件、行政許可、價(jià)格調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)督、行政處罰等一系列相關(guān)權(quán)力。

⒋監(jiān)督救濟(jì)途徑的設(shè)置。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，正確行使規(guī)制權(quán)力，廣泛且集中的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督制約的缺失，因此應(yīng)注意對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。不僅如此，被監(jiān)管主體的權(quán)利可能會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的行為而受到侵害，因此，監(jiān)督程序同樣可以作為權(quán)利救濟(jì)渠道。在我國(guó)的監(jiān)督體制內(nèi)，行政復(fù)議和行政訴訟制度可以作為監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行制約。

總之，公用事業(yè)的私營(yíng)化是公用事業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，它不僅解決了國(guó)家在經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題，也體現(xiàn)了行政管理手段發(fā)展的新方向，使政府與公民的關(guān)系更加融洽。在私營(yíng)化過(guò)程中，政府的責(zé)任由直接承擔(dān)產(chǎn)品和服務(wù)的供給變?yōu)楸O(jiān)管主體。履行好監(jiān)管職責(zé)是政府對(duì)公民盡社會(huì)權(quán)保障義務(wù)的方式。在我國(guó)公用事業(yè)改革過(guò)程中，先以行業(yè)為基礎(chǔ)制定法律或行政法規(guī)，在法律、行政法規(guī)中對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、組織結(jié)構(gòu)、規(guī)制目的、規(guī)制權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。同時(shí)，在組織結(jié)構(gòu)規(guī)范中保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠客觀、中立地行使權(quán)力，并賦予其綜合性的規(guī)制權(quán)力，避免權(quán)力分散帶來(lái)的監(jiān)管效果弱化。最后，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力行為應(yīng)設(shè)置權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，將規(guī)制行為置于司法審查的范圍內(nèi)，為被監(jiān)管主體提供權(quán)利救濟(jì)途徑。

[1]劉戒驕等.公用事業(yè)：競(jìng)爭(zhēng)、民營(yíng)與監(jiān)管[M].經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007.

[2]E.S.Savas.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍等譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[3]錢(qián)家駿.英美對(duì)公用事業(yè)的管制[J].國(guó)際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，1997，（04）.

[4]Department for Environment Food and Rural affairs，Review of Ofwat and Consumer Representation in the Water Sector.

[5]see 42 U.S.C.§7172（g）.

[6]see The Utilities Act 2000.

[7]National Audit Office，Office of Gas and Electricity Markets：Giving Domestic Customers a Choice of Electricity Supplier，HC 85，2000 －2001.

[8]Department of Energy and Climate Change，Social And Environmental Guidance To The Gas And Electricity Markets Authority，January 2010.

[9]FCC，F(xiàn)CC Fiscal Year 2012 Budget Estimates.http： ／／www.fcc.gov／document／fcc－fiscal－year－2012－budget－estimates，2012－09－03.

[10]NationalAuditOffice，Performance ofOfgem Briefing ForThe House of Commons Energy And Climate Change Select Committee，October 2010.

[11]see 47 U.S.C.§151 and 47 U.S.C.§154.

[12]OrderNo.636 －RestructuringofPipeline Services，April9，1992.http： ／／www.ferc.gov／legal／maj－ord－reg／land－docs／restruct.asp，2012－08－10.

[13]The Role ofEnergywatch and Ofgem http：／／webarchive.nationalarchives.gov.uk ／＋ ／http： ／／www.berr.gov.uk ／files／file32549.pdf，2012－08－12.

[14]see Water industry act 1991.

[15]The Guaranteed Standards Scheme （GSS）.

[16]see 47 U.S.C.§1402.

[17]art Utilities Act 2000，59，27E.

[18]see Competition act 1998，46 and 47.