建設(shè)我國高素質(zhì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的宏觀構(gòu)想

□ 侯革利

（吉林電視臺(tái)，吉林 長春 130012）

黨的十八大報(bào)告指出，社會(huì)主義法治理念是社會(huì)主義法治的靈魂，是中國特色社會(huì)主義理論體系的重要組成部分。當(dāng)前，社會(huì)主義法治理念集中表現(xiàn)為依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面。這是行政執(zhí)法工作者學(xué)習(xí)和實(shí)踐的重點(diǎn)，也是行政執(zhí)法工作者建設(shè)社會(huì)主義法治國家，實(shí)現(xiàn)依法治國的必然選擇，更是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理論在政法工作中的體現(xiàn)。因此，建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)城市管理，提高政府的行政管理效能，已成為亟待解決的重大課題。

一、我國行政執(zhí)法過程中存在的主要問題

當(dāng)前，行政執(zhí)法綜合了市場管理、規(guī)劃建設(shè)、公安、工商 、環(huán)保等方面的全部或部分行政處罰權(quán)。各地通過堅(jiān)持依法行政，開展文明執(zhí)法，大大提升了城市品味和形象，取得了顯著的管理效果。但是，由于執(zhí)法工作具有動(dòng)態(tài)性強(qiáng)、反復(fù)性大，且點(diǎn)多、線長、面廣、量大等特點(diǎn)，決定了該項(xiàng)工作特有的艱巨性、長期性和復(fù)雜性。加之各地行政執(zhí)法在體制機(jī)制上沒有統(tǒng)一的模式，在管理上沒有統(tǒng)一的要求，各項(xiàng)執(zhí)法工作仍處于摸索階段，所以我國的行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在較多問題。

（一）行政執(zhí)法者存在藐視法律的主觀性

行政執(zhí)法是嚴(yán)肅的法律工作，但在當(dāng)前，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象較為普遍，有些地方和部門甚至以言代法、以權(quán)壓法、執(zhí)法違法、徇私枉法。在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)上，多頭管理，政出多門，重復(fù)執(zhí)法或者分工不清，職責(zé)不明，互相推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在執(zhí)法范圍和種類上，隨意增減職責(zé)權(quán)限。在依法行政過程中，不遵守法定程序。在執(zhí)法處理結(jié)果上，不嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事 ，濫用自由裁量權(quán)。與相對(duì)人進(jìn)行毫無原則的討價(jià)，或是不分清紅皂白一棍子打死，導(dǎo)致同責(zé)不同罰。有的行政執(zhí)法人員甚至將行政執(zhí)法權(quán)變成商品，以免除處罰或減輕處罰為條件向當(dāng)事人索要財(cái)物。有的行政機(jī)關(guān)不顧自己的法定權(quán)限，越權(quán)查處案件。如下級(jí)機(jī)關(guān)超越級(jí)別管轄查處本應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)查處的案件；此地行政機(jī)關(guān)超越地域管轄權(quán)查處應(yīng)由彼地行政機(jī)關(guān)管轄的案件等等。

（二）行政執(zhí)法者存在漠視平等的霸權(quán)性

我國封建社會(huì)專治統(tǒng)治孳生的“官貴民賤”、“官尊民卑”的等級(jí)觀念，時(shí)至今日在一些行政執(zhí)法人員腦海中仍然不同程度地存在，仍習(xí)慣于把處于行政相對(duì)方的公民、法人和其他組織視為行政管理的對(duì)象，行政權(quán)力的執(zhí)行方式仍帶有強(qiáng)烈的“人治”色彩，多以直接干涉和命令服從為主，很少從權(quán)利（力）關(guān)系的角度出發(fā)，擺正行政關(guān)系中雙方當(dāng)事人的位置。因此，在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)總是習(xí)慣于高高在上發(fā)號(hào)施令，很少平等地和相對(duì)方商談，使之主動(dòng)合作與履行，或者賦予相對(duì)方足夠程度的抗辯權(quán)，從而達(dá)到自覺自愿履行義務(wù)的目的。缺乏合意基礎(chǔ)和程度抗辯乃是我國行政執(zhí)法的一大弊病，也是導(dǎo)致執(zhí)法活動(dòng)中濫用職權(quán)、執(zhí)法違法的重要原因。這種行政執(zhí)法的強(qiáng)職權(quán)性，容易造成政府與公民之間“主仆”關(guān)系顛倒，“官司本位”和“權(quán)力本位”觀念盛行，“官民對(duì)立”矛盾不斷加深，并使官僚主義得以滋生和蔓延，使腐敗現(xiàn)象得以生存和發(fā)展。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)已成為今后我國政治生活中最重要的主題 ，就城管執(zhí)法方面而言，不和諧的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：執(zhí)法人員行為粗暴、態(tài)度蠻橫、形象欠佳；執(zhí)法方式簡單、缺少人文關(guān)懷；執(zhí)法程序、適用法律隨意性大；濫用職權(quán)或行政不作為等等。因此，只有下大力氣解決執(zhí)法理念的偏差問題，克服強(qiáng)職權(quán)性，才能有效解決行政執(zhí)法中的尷尬局面。

（三）行政執(zhí)法者存在漠視道德的貪利性

執(zhí)法活動(dòng)既同社會(huì)公共利益和公民利益密切相關(guān)，又同行政機(jī)關(guān)的自身利益存在一定的聯(lián)系。在處理兩者關(guān)系時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮社會(huì)公共利益和公民的個(gè)人利益。然而在現(xiàn)實(shí)中，許多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)都帶有一定的趨利性，即在行政執(zhí)法中優(yōu)先考慮的不是社會(huì)公共利益和公民利益，而是行政機(jī)關(guān)的自身利益，以至于在行政執(zhí)法中利益化傾向越來越強(qiáng)，對(duì)自身有利的就管，對(duì)自身無利的則不管或少管，嚴(yán)重違背了法律賦予其職權(quán)的目的，由此產(chǎn)生了一系列不良后果：一是形成了行政執(zhí)法密集地帶。對(duì)與自身利益有關(guān)的，各行政執(zhí)法部門都爭著管，搶著管，甚至借法擴(kuò)權(quán)，爭權(quán)奪利，導(dǎo)致行政相對(duì)方被重復(fù)執(zhí)法，嚴(yán)重違背了行政法“一事不再罰”的基本原則；二是形成了行政執(zhí)行的空白地帶。對(duì)與自身利益無關(guān)的，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都不想管，不愿管，甚至互相推諉，致使行政相對(duì)方有機(jī)可乘。這種行政執(zhí)法過程的趨利性導(dǎo)致控制人、財(cái)、物、握有收費(fèi)權(quán)、與財(cái)源近的部門經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，待遇好。這種非績效性分配所形成的部門利益，在政府工作中極易形成錯(cuò)誤的導(dǎo)向機(jī)制：一是引導(dǎo)握有實(shí)權(quán)的部門間爭權(quán)奪利，致使政府工作在許多方面無法形成合力。二是使一些部門的干部人心浮躁，對(duì)部門之間分配不公憤憤不平，工作積極性難以得到有效發(fā)揮，導(dǎo)致政府角色錯(cuò)位，以至出現(xiàn)“部門權(quán)力化”、“權(quán)力利益化”、“利益法律化”。

二、建設(shè)我國高素質(zhì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的構(gòu)想

（一）在行政執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部實(shí)行職能分離

筆者認(rèn)為，我國的行政執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部職能分離，其內(nèi)部設(shè)置按照“局隊(duì)分離”的原則予以設(shè)置。執(zhí)法局負(fù)責(zé)行政案件的審理和裁決，而執(zhí)法隊(duì)則專門負(fù)責(zé)執(zhí)行。根據(jù)“職能分離”和“局隊(duì)分離”的原則，綜合行政執(zhí)法局的人員配備應(yīng)分為行政執(zhí)法官和執(zhí)法隊(duì)員。綜合行政執(zhí)法局配備若干具備相當(dāng)專業(yè)技術(shù)知識(shí)的行政執(zhí)法官負(fù)責(zé)審理案件和做出行政處罰決定，執(zhí)掌行政執(zhí)法程序進(jìn)程，享受公務(wù)員待遇；而在各級(jí)綜合行政執(zhí)法局所配備的執(zhí)法隊(duì)，執(zhí)法隊(duì)員可通過向社會(huì)公開招聘等方式，錄用品行端正、身體健康、適應(yīng)行政執(zhí)法要求的人員充任執(zhí)法隊(duì)員。執(zhí)法隊(duì)員實(shí)行事業(yè)編制，負(fù)責(zé)實(shí)施行政調(diào)查和行政強(qiáng)制。行政執(zhí)法官和執(zhí)法隊(duì)員之間應(yīng)建立流動(dòng)機(jī)制，執(zhí)法隊(duì)員經(jīng)過培訓(xùn)，通過資格考試便可成為行政執(zhí)法官。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，建立全國統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍

行政執(zhí)法依照法律的規(guī)定可以屬地管理，經(jīng)費(fèi)和人員都由當(dāng)?shù)氐目h級(jí)以上人民政府管理，但綜合行政執(zhí)法局的基本結(jié)構(gòu)和行為模式應(yīng)該由法律予以統(tǒng)一規(guī)范。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)支持相對(duì)集中行政處罰權(quán)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，并從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)方面予以保障。從城市管理執(zhí)法的特點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)考慮全國城市管理執(zhí)法人員統(tǒng)一著制式服裝和佩戴執(zhí)法標(biāo)識(shí)問題，并將其納入國務(wù)院允許的著裝范圍。在保障城市管理行政執(zhí)法人員依法履行職務(wù)的人身安全方面，大中城市政府可以借鑒沈陽市的經(jīng)驗(yàn)，由公安機(jī)關(guān)在城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，依法履行公安機(jī)關(guān)在城市治安管理方面的職責(zé)，以與綜合行政執(zhí)法形成相互協(xié)助、相互配合的良性互動(dòng)機(jī)制。因此，要加強(qiáng)對(duì)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的人事領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支有力的執(zhí)法隊(duì)伍；同時(shí)要提高行政執(zhí)法人員的法律意識(shí)，提高法律知識(shí)水平；對(duì)于專門執(zhí)法人員應(yīng)該建立資格準(zhǔn)入制度。另外，為了保障執(zhí)法有效、公正合理，應(yīng)當(dāng)保障綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源。各地財(cái)政應(yīng)有綜合行政執(zhí)法的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，認(rèn)真執(zhí)行處罰與收繳分離的法定原則。應(yīng)當(dāng)配備與履行行政執(zhí)法任務(wù)相匹配的行政執(zhí)法裝備，樹立規(guī)范執(zhí)法的良好形象。同時(shí)，更要加強(qiáng)程序制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（三）遵循大部制的發(fā)展趨勢，適當(dāng)拓寬行政執(zhí)法的范圍

所謂“大部制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。部門設(shè)置要考慮專業(yè)事務(wù)由專業(yè)部門管理，同時(shí)要考慮關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)由大部門集中管理，以避免部門間相互扯皮。根據(jù)這一原則，大部門體制應(yīng)該予以普遍化。

就綜合行政執(zhí)法而言，目前，除了在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行了綜合行政執(zhí)法之外，還存在文化領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法問題。城市管理綜合行政執(zhí)法將城市管理領(lǐng)域內(nèi)的大部分涉及公共秩序的執(zhí)法權(quán)都予以綜合，卻單獨(dú)留下了文化領(lǐng)域，這既不符合城市管理的一般性規(guī)律，也不符合綜合行政執(zhí)法的一般法理，與目前推行的大部制精神相違背。綜合行政執(zhí)法是按照公共秩序的管理要素將行政執(zhí)法權(quán)予以綜合的，為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及精簡執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的問題，文化領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)涉及公共秩序的部分也應(yīng)該被納入進(jìn)來，這應(yīng)該是進(jìn)一步深化綜合行政執(zhí)法體制的一個(gè)重要方面。另外，應(yīng)將綜合行政執(zhí)法在城市和農(nóng)村予以一體化。首先，綜合行政執(zhí)法主要是執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一。即行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政調(diào)查權(quán)的統(tǒng)一。這種行政執(zhí)法權(quán)的綜合，在法律適用上是一致的，執(zhí)法技術(shù)的專業(yè)性也是一致的，沒有必要區(qū)分城市和農(nóng)村。其次，按照國務(wù)院相關(guān)文件的規(guī)定，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該作為人民政府下的一級(jí)職能部門來設(shè)置。按照大部制精神，凡是管理要素一致的機(jī)構(gòu)應(yīng)該予以整合，人民政府下的綜合行政執(zhí)法組織應(yīng)該將城市和農(nóng)村的執(zhí)法權(quán)都予以承擔(dān)。再次，我國的城市化進(jìn)程使越來越多的農(nóng)村轉(zhuǎn)變成市鎮(zhèn)，越來越多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民，城市與農(nóng)村的差別日趨縮小，因此，農(nóng)村綜合行政執(zhí)法沒有存在的必要。

（四）增強(qiáng)公民參與意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督職能

應(yīng)建立對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員從內(nèi)部到外部相銜接的監(jiān)督體系和制度，形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制，以防止行政權(quán)力的濫用。進(jìn)一步完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度，狠抓現(xiàn)有的一系列內(nèi)部監(jiān)督制度的落實(shí)工作，關(guān)鍵是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子要敢于碰硬、敢抓敢管。切實(shí)抓好行政復(fù)議工作，防止“官官相護(hù)”和“自我保護(hù)”現(xiàn)象的發(fā)生。公開行政執(zhí)法監(jiān)督和政府首長公開電話。強(qiáng)化政府法制和監(jiān)察部門對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的檢查和考評(píng)，協(xié)調(diào)、協(xié)助各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)研究、制定發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督員作用的辦法，加大對(duì)違法行政人員的查處力度，建立有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向?qū)徟袡C(jī)關(guān)移送查處案件制度，以解決能查處案件而不能處理當(dāng)事人的問題。應(yīng)建立錯(cuò)案賠償由錯(cuò)案責(zé)任人按比例賠償和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)連帶責(zé)任制度，以解決錯(cuò)案賠償只由財(cái)政承擔(dān)、相關(guān)責(zé)任人不負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的弊端。強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、新聞輿論等社會(huì)各有關(guān)方面，應(yīng)從各自的職能出發(fā)，積極探索監(jiān)督的新途徑和新方法，進(jìn)而加強(qiáng)監(jiān)督。為有效地發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，應(yīng)積極探索建立一個(gè)外部監(jiān)督的載體。將政府有關(guān)執(zhí)法部門已聘請(qǐng)的執(zhí)法監(jiān)督員統(tǒng)一組織起來；或聘請(qǐng)若干人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員、無黨派人士，以及社會(huì)有關(guān)方面包括新聞工作者等與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無直接利益關(guān)系的人士，組成一個(gè)監(jiān)督群體，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由省政府法制辦和監(jiān)察廳牽頭，有組織、有計(jì)劃地對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行檢查、監(jiān)督、考評(píng)，使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，逐步形成有效的監(jiān)督機(jī)制。

（五）以行政執(zhí)法試點(diǎn)為依托，探索行政執(zhí)法體制改革

我國行政管理領(lǐng)域的決策、監(jiān)督等宏觀管理職能，審批、發(fā)證等權(quán)力職能，檢查、處罰等制裁職能，稅費(fèi)收繳等征管職能，教科衛(wèi)管等服務(wù)職能，均集中于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，各層級(jí)間對(duì)應(yīng)設(shè)置機(jī)構(gòu)的狀況，易造成執(zhí)法機(jī)關(guān)林立、執(zhí)法隊(duì)伍龐大、多頭執(zhí)法或執(zhí)法空白，執(zhí)法效率低下，缺乏有效監(jiān)督等弊端。我國正在進(jìn)行的城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，在大中城市進(jìn)行綜合執(zhí)法是解決這些問題的新舉措。

所謂綜合執(zhí)法，就是在同一層級(jí)由一個(gè)新成立的行政機(jī)關(guān)集中行使職能，一次行使多方面的檢查權(quán)和處罰權(quán)的行政執(zhí)法制度。目前，我國部分?。▍^(qū)）正在進(jìn)行這方面的試點(diǎn)工作。對(duì)此，有關(guān)方面應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，不斷完善，擴(kuò)大試點(diǎn)面，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快在全國范圍內(nèi)推廣，并在此基礎(chǔ)上探索擴(kuò)大綜合執(zhí)法覆蓋面。筆者認(rèn)為，行政綜合執(zhí)法應(yīng)在上述試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，把現(xiàn)有各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能進(jìn)行科學(xué)分工，把綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)放在縣（市、區(qū)）一級(jí)，進(jìn)行屬地管理；將省、市（州）級(jí)政府有關(guān)部門的檢查、處罰等制度職能剝離出來，集中到縣（市、區(qū)）的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省、市（州）兩級(jí)政府有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)專司宏觀管理、復(fù)議、監(jiān)督、服務(wù)職能。同時(shí)，隨著行政審批制度改革的深化和政務(wù)公開，“一條龍”服務(wù)、“一站式”辦公等聯(lián)合審批制度的完善和推廣，再對(duì)政府各有關(guān)行政機(jī)關(guān)的 “權(quán)力職能”、“征管職能”進(jìn)行試點(diǎn)改革，成立分口的綜合行政機(jī)構(gòu)，從而使一些原執(zhí)法機(jī)關(guān)及一些機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員得以撤并和精減，逐步實(shí)現(xiàn)小政府大社會(huì)。

（六）加大投入，為行政執(zhí)法隊(duì)伍提供物質(zhì)保障

當(dāng)前，行政執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)物質(zhì)保障工作存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，因此，在政府機(jī)構(gòu)改革中，人員編制應(yīng)有計(jì)劃地向政府行政執(zhí)法任務(wù)重的部門傾斜。鑒于公務(wù)員編制總額的限制，受權(quán)或委托行使行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位的執(zhí)法人員應(yīng)參照公務(wù)員管理；行政執(zhí)法人員的工資及有關(guān)費(fèi)用應(yīng)納入財(cái)政撥款?？紤]到我國各級(jí)財(cái)政的實(shí)際狀況，此問題可區(qū)分不同地區(qū)、不同部門有計(jì)劃、有重點(diǎn)地分步加以解決 ，暫時(shí)難以全部解決的，對(duì)“罰沒款”可實(shí)行按合理比例返回的制度和完善“罰繳分享”制度，對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法部門所需設(shè)備的更新，財(cái)政應(yīng)通過多種渠道，有計(jì)劃地予以支持，以適應(yīng)執(zhí)法任務(wù)的需要。

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