東盟區(qū)域安全治理:模式、歷程與前景

金新 黃鳳志

隨著后冷戰(zhàn)時(shí)代安全概念的延伸和安全議程的擴(kuò)展，從“治理”的角度研究安全問題這一新的研究思路日益受到重視，①根據(jù)聯(lián)合國全球治理委員會(huì)的定義，治理是指“各種公私機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)活動(dòng)中諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”。參見Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford University Press，1995，p.23.安全治理的全球與區(qū)域?qū)嵺`也在不斷發(fā)展?！鞍踩卫怼笔且环N在缺少中央權(quán)威的情況下通過相互關(guān)聯(lián)的政策決策及其實(shí)施所形成的結(jié)構(gòu)和進(jìn)程，在這一結(jié)構(gòu)和進(jìn)程中一系列公共與私人行為體能夠協(xié)調(diào)其相互依賴的需求與利益。②Krahmann E，“Conceptualizing Security Governance，”Cooperation and Conflict，2003，No.1.p.11.在無政府狀態(tài)的國際社會(huì)，包括東盟這種區(qū)域性國際社會(huì)，安全作為各行為體的共同事務(wù)，無法通過中央權(quán)威的統(tǒng)治和管理來維護(hù)，卻可以通過各行為體的共同治理來實(shí)現(xiàn)。本文試對(duì)東盟區(qū)域安全治理進(jìn)行系統(tǒng)考察，分析其治理模式，審視其發(fā)展的歷程與前景。

東盟區(qū)域安全治理模式探析

區(qū)域安全治理作為國際關(guān)系行為體協(xié)調(diào)處理區(qū)域性安全事務(wù)的結(jié)構(gòu)與過程，在國際體系各地區(qū)性子系統(tǒng)中具有普遍性。但各地區(qū)的安全治理實(shí)踐由于具體社會(huì)歷史條件的差異而各具特殊性，形成了不同的模式。東盟的區(qū)域安全治理，已形成了較為完整的治理模式，并在維護(hù)地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定方面取得了顯著成效。當(dāng)前東盟的區(qū)域安全治理模式，可從結(jié)構(gòu)和功能兩個(gè)層面加以解析。

1.東盟區(qū)域安全治理模式的結(jié)構(gòu)分析

(1)治理結(jié)構(gòu)的主體要素。區(qū)域安全治理是一種多層次、多主體的架構(gòu)，它囊括區(qū)域?qū)哟巍⒋螀^(qū)域?qū)哟巍覍哟?、次國家層次等多個(gè)安全層次，以及主權(quán)國家、政府間國際組織、非政府間國際組織乃至個(gè)體行為者等多種主體要素。安全主體的多元性是區(qū)域安全治理的一個(gè)重要特征。

東盟的區(qū)域安全治理雖然也包含多種非國家行為體的共同參與，但與歐盟那種超越國家中心主義的治理模式不同，它本質(zhì)上仍是一種國家中心治理模式。與主權(quán)觀念出現(xiàn)淡化現(xiàn)象的歐洲相比，東南亞多系二戰(zhàn)后通過民族解放運(yùn)動(dòng)由殖民地獨(dú)立而建立的新興民族國家。發(fā)達(dá)國家的“權(quán)力流散”現(xiàn)象在東南亞尚未有明顯趨勢(shì)，非國家行為體在其國際事務(wù)包括安全治理中的地位與作用遠(yuǎn)遜于歐美。主權(quán)國家是東盟區(qū)域安全治理的核心主體，具有基礎(chǔ)性作用，諸種非國家行為體則居于次要地位，起輔助性作用。

(2)治理結(jié)構(gòu)的機(jī)制框架。區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)的機(jī)制框架，由一系列具有解決區(qū)域安全議題功能的制度性安排構(gòu)成。通過這些制度性安排，各安全主體可以實(shí)現(xiàn)對(duì)話、協(xié)商與合作，從而維護(hù)區(qū)域安全秩序，消除區(qū)域安全威脅。治理結(jié)構(gòu)的機(jī)制框架按照主體要素的空間差異可分為內(nèi)、外兩個(gè)部分。

東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制框架由三個(gè)層次構(gòu)成:第一層是東盟相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。與區(qū)域安全治理相關(guān)的東盟組織機(jī)構(gòu)主要包括東盟首腦會(huì)議、東盟外長會(huì)議、東盟常務(wù)委員會(huì)、東盟秘書處等。特別是作為東盟最高決策機(jī)構(gòu)的首腦會(huì)議，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和決定“實(shí)現(xiàn)東盟宗旨的關(guān)鍵性問題”和“有關(guān)成員國利益的重要事宜”，①The official website of the Association of Southeast Asian Nations，“Charter of the Association of Southeast Asian Nations，”http://www.asean.org/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年5月1日)在區(qū)域安全問題上有著最高決策權(quán)。此外，東盟經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、能源、環(huán)境等部長會(huì)議以及一些相關(guān)領(lǐng)域由高級(jí)官員組成的專門委員會(huì)，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的區(qū)域治理中發(fā)揮著重要作用。

第二層是區(qū)域內(nèi)國家多邊/雙邊安全制度。除了區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)，東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)中還包含為了實(shí)現(xiàn)特定安全目標(biāo)而創(chuàng)設(shè)的各種正式或非正式的、多邊或雙邊的安全制度。既包括一些全區(qū)域性制度安排，如東盟十國共同締結(jié)的《東南亞友好合作條約》;也包括次區(qū)域性的多邊合作機(jī)制，如新、馬、印尼三國馬六甲海峽聯(lián)合海上巡邏機(jī)制，新、馬、印尼、泰四國馬六甲海峽聯(lián)合空中巡邏機(jī)制，馬、菲、柬、泰、印尼等國的反恐怖主義協(xié)定等。此外，東盟各國間的一些雙邊安全合作機(jī)制，如印尼與馬來西亞、印尼與新加坡、馬來西亞與新加坡、越南與菲律賓等多對(duì)雙邊關(guān)系中存在的軍事安全合作機(jī)制，也在東盟區(qū)域安全治理中起著值得重視的作用。

第三層是區(qū)域內(nèi)非國家行為體安全參與。安全治理是多元行為主體共同參與的過程。除主權(quán)國家間的安全治理制度安排之外，各種非國家行為體在地區(qū)安全事務(wù)上的政治參與也是東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)的組成部分。這些參與者包括一些非政府組織甚至個(gè)人等等。典型的如作為非官方機(jī)構(gòu)的東盟戰(zhàn)略與國際問題研究所(ASEAN ISIS)，它為東盟提供有關(guān)安全事務(wù)的政策建議，并主導(dǎo)了一系列第二軌道對(duì)話機(jī)制，②沈鑫、馮清云:《東盟第二軌道外交智庫——東盟戰(zhàn)略與國際問題研究所的緣起、成就與挑戰(zhàn)》，載《東南亞縱橫》2011年第5期，第5頁。在東盟區(qū)域安全治理中發(fā)揮著較為突出的作用。又如“生態(tài)恢復(fù)和地區(qū)治理運(yùn)動(dòng)”(ERRA)等非政府環(huán)保組織，積極參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，在東盟生態(tài)安全治理中做出了不可忽視的貢獻(xiàn)。

東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)的外部機(jī)制框架由兩個(gè)層次構(gòu)成:第一層是官方機(jī)制。區(qū)域外國家的參與是東盟區(qū)域安全治理的一個(gè)重要組成部分。東盟“充分利用區(qū)域外大國在東南亞地區(qū)的力量與存在，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展”①曹云華編:東南亞國家聯(lián)盟:結(jié)構(gòu)、運(yùn)作與對(duì)外關(guān)系，北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第9頁。。它與區(qū)域外大國建立了廣泛的對(duì)話伙伴關(guān)系，并構(gòu)建了一系列制度性安排，包括中國、美國、日本、印度、俄羅斯等大國共同加入的《東南亞友好合作條約》，東盟同中日韓“10+1”、“10+3”領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，以及東盟主導(dǎo)的東亞峰會(huì)和東盟地區(qū)論壇等。在這些機(jī)制中，中國有著積極的參與并發(fā)揮著重要作用。此外，還存在一些東盟部分成員國與區(qū)域外國家構(gòu)建的雙邊或多邊安全機(jī)制，包括美菲、美泰雙邊同盟機(jī)制，馬來西亞、新加坡與英國、澳大利亞、新西蘭“五國聯(lián)防”機(jī)制等。

第二層是第二軌道機(jī)制。區(qū)域外非國家行為體的參與也對(duì)東盟區(qū)域安全治理具有重要意義。這種參與主要是通過一些第二軌道機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，包括一系列東南亞非國家行為體主導(dǎo)或參與的對(duì)地區(qū)安全事務(wù)有較大影響的非官方會(huì)議和論壇，如亞太圓桌會(huì)議(APR)、亞太安全合作理事會(huì)(CSCAP)、博鰲亞洲論壇(BFA)等。這些第二軌道對(duì)話與協(xié)商機(jī)制由各國專家、學(xué)者或以私人身份參與的政府官員構(gòu)成，是處理東盟安全問題的有效信息溝通渠道。

(3)治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行原則。東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行原則，具體包括兩個(gè)方面:一是對(duì)內(nèi)運(yùn)行原則，即“東盟方式”;二是對(duì)外運(yùn)行原則，即“大國平衡”?！皷|盟方式”是東盟國家在處理內(nèi)部事務(wù)過程中形成的一套基本原則和規(guī)范?！皷|盟方式”的具體內(nèi)涵，學(xué)界存在多種不同的概括，總體而言大同小異。如保羅·埃文斯(Paul M.Evans)總結(jié)為創(chuàng)造和諧關(guān)系、尊重領(lǐng)土主權(quán)、不干涉內(nèi)政、堅(jiān)持一致同意而非多數(shù)同意原則、避免排他性和孤立他國的戰(zhàn)略以及漸進(jìn)性合作等內(nèi)容;②Evans P.M.，“Cooperative Security and Its Discontents in Asia Pacific:The ASEAN Connection，”A-merican Asian Review，Summer 2001，p.104.約根·哈克(Jürgen Haacke)則概括為主權(quán)平等、和平解決爭(zhēng)端、不干涉、不介入成員間未解決的雙邊沖突、相互尊重與容忍等原則。③Haacke J.，ASEAN’s diplomatic and security culture:Origins，development and prospects，London ＆New York:Routledge Curzon，2003，p.1.“東盟方式”在東盟區(qū)域安全治理中為域內(nèi)各國提供了一套共同遵守的行為規(guī)范，使這些國家在安全事務(wù)上的協(xié)調(diào)與合作能夠順利進(jìn)行。

“大國平衡”是東盟區(qū)域安全治理的基本對(duì)外原則。只有使區(qū)域外大國間在東南亞保持權(quán)力對(duì)比關(guān)系上的戰(zhàn)略平衡，東盟國家的安全利益才更有保障。在大國平衡戰(zhàn)略原則的指引下，東盟國家與區(qū)域外大國發(fā)展安全關(guān)系時(shí)，盡可能避免對(duì)美、中、日、印等大國中任何一方的“一邊倒”，實(shí)施以東盟為圓心的等距離外交，保持同各大國的普遍友好關(guān)系，“利用大國對(duì)權(quán)力的追求，使大國勢(shì)力在東南亞地區(qū)達(dá)到一種平衡的狀態(tài)”①曹云華:《在大國間周旋——評(píng)東盟的大國平衡戰(zhàn)略》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))》2003年第3期，第14頁。?！按髧胶狻痹瓌t使東盟國家在區(qū)域安全治理中既能夠借助外部力量的參與，又能夠防止自身利益受損。不過在這一原則之下，隨著中國的不斷崛起，拉攏其他區(qū)域外大國，特別是促使美國“重返東南亞”，成為東盟國家制衡中國的手段。

2.東盟區(qū)域安全治理模式的功能分析

(1)安全保障功能。“綜合安全離不開良好的治理”②Cheng J.，“Broadening the Concept of Security in East and Southeast Asia:the impact of the Asian financial crisis and the September 11 Incident，”Journal of Contemporary China，2006，No.15.p.111.，為東盟安全主體提供安全保障，消除對(duì)區(qū)域安全造成負(fù)面影響的安全威脅與挑戰(zhàn)，是東盟區(qū)域安全治理的首要功能。這種安全保障功能，既涵蓋傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，又涵蓋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

傳統(tǒng)安全保障功能表現(xiàn)為東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)通過安全主體間的協(xié)調(diào)與合作，防止和消除政治安全和軍事安全領(lǐng)域存在的威脅與隱患。如東盟在防止區(qū)域核擴(kuò)散方面進(jìn)行了長期努力并取得了顯著成效，1997年《東南亞無核區(qū)條約》的生效，使東南亞成為有條約保障的無核區(qū)。

非傳統(tǒng)安全保障功能表現(xiàn)為東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)處理和解決經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全等領(lǐng)域存在的問題與挑戰(zhàn)。特別是對(duì)東盟存在的恐怖主義、毒品走私、海盜活動(dòng)、跨國犯罪、非法移民等多種區(qū)域性非傳統(tǒng)安全威脅的治理，更是單一的國家行為體所無力實(shí)現(xiàn)的。2011年12月以來，中國、老撾、緬甸、泰國在湄公河8次開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法，共同維護(hù)和保障湄公河航運(yùn)安全，即是東盟區(qū)域安全治理在非傳統(tǒng)安全保障方面的具體實(shí)踐。

(2)沖突管理功能。沖突管理是東盟區(qū)域安全治理的另一重要功能。沖突管理的內(nèi)涵涵蓋沖突預(yù)防、沖突避免、沖突遏制、沖突轉(zhuǎn)化、沖突和解和沖突解決等多方面。③Swanstr?m N.，“Regional Cooperation and Conflict Management:Lessons from the Pacific Rim，”Department of Peace and Conflict Research，Report No.64，Uppsala University，2002，p.20.沖突管理囊括國際沖突的整個(gè)周期，包括沖突前的預(yù)防、沖突中的處理和沖突后的和平構(gòu)建。東盟區(qū)域安全治理致力于防止危害區(qū)域安全秩序的國家間沖突，避免國家間沖突的升級(jí)與擴(kuò)散，減弱國家間沖突對(duì)本區(qū)域的負(fù)面效應(yīng)。

東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行，使區(qū)域內(nèi)部沖突得到了有效的預(yù)防和控制，避免了域內(nèi)國家間的大規(guī)模武力沖突，最大程度地實(shí)現(xiàn)了區(qū)域和平與穩(wěn)定。特別是在治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位的東盟組織，在沖突管理方面發(fā)揮了主要作用，以致有學(xué)者認(rèn)為東南亞地區(qū)未解決的沖突之所以沒有升級(jí)為戰(zhàn)爭(zhēng)主要應(yīng)歸因于東盟的存在。①Sridharan K.，“Regional Organisations and Conflict Management:Comparing ASEAN and SAARC，”Crisis States Working Papers，Series No.2，Crisis States Research Centre，March 2008，p.10.

東盟區(qū)域安全治理歷程審視

東盟區(qū)域安全治理不是恒定不變的靜態(tài)模式，而是不斷發(fā)展演進(jìn)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。對(duì)于東盟區(qū)域安全治理的研究，不僅需要靜態(tài)的結(jié)構(gòu)與功能分析，還需要?jiǎng)討B(tài)的進(jìn)程分析。從歷史的角度梳理其演進(jìn)軌跡，對(duì)詮釋現(xiàn)實(shí)模式與預(yù)測(cè)未來走向而言是必要且有益的。

1.東盟區(qū)域安全治理的形成階段

這一階段起自1967年東南亞國家聯(lián)盟成立，迄于1976年東盟第一次首腦會(huì)議。1967年印度尼西亞、菲律賓、新加坡、泰國及馬來西亞五國組建東盟，區(qū)域安全治理開始萌芽并逐步形成。一方面，出現(xiàn)了一些應(yīng)對(duì)和解決區(qū)域安全問題的協(xié)調(diào)行為。如1970年5月，東盟5國組織了關(guān)于柬埔寨問題的地區(qū)會(huì)議，日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、越南等非東盟國家與會(huì)，會(huì)議就結(jié)束印支沖突發(fā)出提議;1971年，“馬來西亞、新加坡、印度尼西亞宣布共管馬六甲海峽和新加坡海峽，并決定組織合作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)海峽的航行安全問題”②廣西社會(huì)科學(xué)院課題組:《東盟成立40周年大事記(一)》，載《東南亞縱橫》2007年第7期，第68頁。。這些成為東盟區(qū)域安全治理的初步實(shí)踐。

另一方面，東盟的制度化程度逐漸有所提高，外長會(huì)議形成固定機(jī)制，東盟秘書處等常設(shè)機(jī)構(gòu)也相繼成立。其他一些制度性安排特別是區(qū)域安全規(guī)范亦相繼出現(xiàn)。1971年11月，東盟5國通過了《東南亞和平自由中立區(qū)宣言》，決定使東盟成為“和平、自由、中立區(qū)”。1976年2月，東盟第一次首腦會(huì)議簽署了《東南亞友好合作條約》和《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》(即《巴厘第一協(xié)調(diào)宣言》)，前者成為東盟處理國家間關(guān)系的行為準(zhǔn)則，后者在政治方面亦強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)精神與和平途徑。這些條約和宣言為東盟區(qū)域安全治理創(chuàng)造了制度條件。在這些制度機(jī)制和實(shí)踐行為的基礎(chǔ)上，東盟區(qū)域安全治理基本形成。

2.東盟區(qū)域安全治理的初步發(fā)展階段

從1976年東盟第一次首腦會(huì)議之后，直至1995年越南加入東盟之前，東盟區(qū)域安全治理得到了初步發(fā)展。首先，安全事務(wù)的區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)商不斷加強(qiáng)。這一時(shí)期安全事務(wù)的協(xié)調(diào)實(shí)踐取得了初步成效:一方面，它和平解決了成員國間的部分領(lǐng)土與領(lǐng)海爭(zhēng)端。如1977年東盟第二屆首腦會(huì)議上，菲律賓宣布放棄對(duì)馬來西亞沙巴的主權(quán)要求，使長期影響區(qū)域安全的菲、馬領(lǐng)土爭(zhēng)端得以終結(jié)。另一方面，它使東盟在應(yīng)對(duì)共同威脅時(shí)的能夠開展有效合作。如在1978年底越南出兵柬埔寨之后，東盟各國從1979年直至90年代初多次舉行外長特別會(huì)議，協(xié)調(diào)在柬埔寨問題上的立場(chǎng)，一致要求越南從柬埔寨撤軍，并在越泰兩國發(fā)生沖突時(shí)共同譴責(zé)越南對(duì)泰國的侵略。

其次，涵蓋東盟與區(qū)域外國家的一些長期的安全協(xié)商與合作機(jī)制相繼形成。1992年東盟第四次首腦會(huì)議為擴(kuò)大與外界的安全對(duì)話，把東盟與對(duì)話伙伴國外長會(huì)議作為討論地區(qū)安全的固定機(jī)制;1994年東盟地區(qū)論壇首次會(huì)議在泰國曼谷舉行，此后東盟地區(qū)論壇成為長期有效運(yùn)行的多邊安全合作機(jī)制，在區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)中居于重要位置。

再次，這一時(shí)期東盟區(qū)域安全治理的第二軌道機(jī)制得到較大發(fā)展。1987年，亞太圓桌會(huì)議成立;1988年，東盟戰(zhàn)略與國際問題研究所成立;1993年，亞太安全合作理事會(huì)成立。這些第二軌道對(duì)話與協(xié)商機(jī)制開始在東盟區(qū)域安全治理中發(fā)揮其獨(dú)特作用。

3.東盟區(qū)域安全治理的深入發(fā)展階段

從1995年至今，東盟區(qū)域安全治理處于深入發(fā)展階段。這一時(shí)期的發(fā)展主要表現(xiàn)為區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)的地理外溢和功能外溢。地理外溢表現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)在空間范圍上的擴(kuò)張。1995年，長期與東盟處于敵對(duì)狀態(tài)的區(qū)域內(nèi)強(qiáng)國越南正式加入東盟，1997年緬甸和老撾加入，1999年柬埔寨加入，涵蓋東南亞十國的“大東盟”由此形成。東盟安全治理結(jié)構(gòu)在空間上得以覆蓋東南亞全區(qū)域。

功能外溢表現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)在功能領(lǐng)域上的拓展。此前，東盟區(qū)域安全治理主要關(guān)注傳統(tǒng)安全議題，但1997年亞洲金融危機(jī)和2001年“9·11”事件之后，東盟對(duì)非傳統(tǒng)安全的重視得到了前所未有的提高，非傳統(tǒng)安全事務(wù)成為東盟區(qū)域安全治理的重要領(lǐng)域。2001年，反恐和防艾首次成為“10+3”領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤的重要議題;2003年，東南亞反恐工作會(huì)議在雅加達(dá)舉行，東盟各國加強(qiáng)了反恐和打擊集團(tuán)犯罪問題上的合作;2005年，東盟外長會(huì)議簽署了《建立災(zāi)害控制和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)議》;2007年，各國啟動(dòng)了東盟國家警察數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，以有效打擊跨國犯罪;2009年，首屆東盟與中日韓武裝部隊(duì)非傳統(tǒng)安全論壇召開;2010年，第16屆東盟首腦會(huì)議簽署了《東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于聯(lián)合應(yīng)對(duì)氣候變化的聲明》。非傳統(tǒng)安全治理已成為東盟區(qū)域安全治理的重要組成部分。

4.東盟區(qū)域安全治理的新動(dòng)向

當(dāng)前東盟區(qū)域安全治理繼續(xù)處于深入發(fā)展階段。最近兩年，東盟區(qū)域安全治理取得了一系列新進(jìn)展。一方面，在傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域，域內(nèi)國家在邊境爭(zhēng)端上的協(xié)調(diào)取得進(jìn)展，在邊境安全上的合作有所加強(qiáng)。柬埔寨和泰國2011年柏威夏寺沖突之后，在兩國聯(lián)合邊界委員會(huì)機(jī)制下展開對(duì)話與磋商，并于2012年2月達(dá)成建立新的永久邊界檢查站、恢復(fù)劃界進(jìn)程、擱置爭(zhēng)議領(lǐng)土等多項(xiàng)共識(shí)。在這之前的2011年12月，柬埔寨、老撾、越南三國也簽署了《關(guān)于共同建設(shè)一個(gè)安全和諧邊境線的合作備忘錄》，深化和加強(qiáng)三國邊境各省份地區(qū)的交流與合作。另一方面，在非傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域，東盟國家的治理力度也有所加強(qiáng)，并在共識(shí)達(dá)成和機(jī)制建設(shè)方面取得了若干新進(jìn)展。如2012年4月，第20次東盟首腦會(huì)議發(fā)表了《2015年建立東盟無毒品區(qū)宣言》。2012年11月，第21屆東盟首腦會(huì)議決定在柬埔寨建立東盟地區(qū)排雷行動(dòng)中心。

但同時(shí)，在解決同域外國家的領(lǐng)土爭(zhēng)議方面——主要是南中國海問題上，東盟現(xiàn)有區(qū)域安全治理模式并未取得良好成效。當(dāng)前南海爭(zhēng)端并未得到切實(shí)解決，甚至未能實(shí)現(xiàn)有效控制，一度出現(xiàn)嚴(yán)重升溫。特別是東盟機(jī)制架構(gòu)為菲律賓、越南等聲索國提供了一個(gè)重要的可用平臺(tái)，為這些國家將島嶼主權(quán)這一雙邊問題納入國際化的多邊軌道創(chuàng)造了條件。2012年的中菲黃巖島爭(zhēng)端中，菲律賓試圖“綁架”東盟與中國對(duì)抗。這一企圖雖未最后成功，但東盟區(qū)域安全治理在解決地區(qū)安全問題上的固有缺陷已日益凸顯。

東盟區(qū)域安全治理前景展望

當(dāng)前東盟在安全治理領(lǐng)域已取得了長足進(jìn)步，構(gòu)建成為發(fā)展中國家最為成功的區(qū)域安全治理體系之一。隨著地區(qū)結(jié)構(gòu)特別是地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的演化，在可預(yù)見的將來，東盟區(qū)域安全治理將進(jìn)入新的歷史階段。但其進(jìn)一步的發(fā)展將在單元層次的現(xiàn)實(shí)利益、互動(dòng)層次的戰(zhàn)略互信和地區(qū)層次的制度架構(gòu)等方面面臨一系列不可忽視的挑戰(zhàn)。

1.東盟區(qū)域安全治理的未來走向

隨著東南亞地區(qū)主義實(shí)踐的發(fā)展，安全治理體系在東盟將繼續(xù)有效運(yùn)行。區(qū)域安全治理模式與地區(qū)安全結(jié)構(gòu)相一致，它隨著后者的演進(jìn)而逐步嬗變。后冷戰(zhàn)時(shí)代，東南亞地區(qū)安全結(jié)構(gòu)已由沖突狀態(tài)演變?yōu)榘踩珯C(jī)制狀態(tài)。①［英］巴里·布贊、［丹］奧利·維夫:《地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)》(潘忠岐等譯)，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2010年版，第145頁。當(dāng)前的東盟區(qū)域安全治理，是一種安全機(jī)制形態(tài)的安全復(fù)合體(security complex)中的治理。隨著地區(qū)安全結(jié)構(gòu)由安全機(jī)制狀態(tài)向安全共同體(security community)狀態(tài)的過渡，東盟區(qū)域安全治理在可預(yù)見的未來將進(jìn)入新的發(fā)展階段。

2003年10月，東盟第九次首腦會(huì)議簽署了《巴厘第二協(xié)約宣言》，提出了建構(gòu)“東盟安全共同體”的戰(zhàn)略規(guī)劃。隨著東盟安全共同體的建成，東盟各國在安全問題上將達(dá)到“共同體的成員真正確信彼此間不以武力相害，而是以其他的方式解決爭(zhēng)端”②Adler E.，Barnett M.，Security Community.Cambridge University Press，1998，pp.6-7.的發(fā)展程度，避免使用武力解決爭(zhēng)端的東盟地區(qū)規(guī)范將在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)更深層次的內(nèi)化，以和平方式解決彼此分歧將成為東盟國家唯一的選擇。

當(dāng)前，加快共同體建設(shè)已成為東盟各國基本共識(shí)。包括安全共同體在內(nèi)的“東盟共同體”在各成員國的協(xié)同努力之下正一步步成為現(xiàn)實(shí)。2012年11月，第21屆東盟首腦會(huì)議將2015年12月31日設(shè)為建立“東盟共同體”的最后期限。

在共同體狀態(tài)下，東盟區(qū)域安全治理將能夠?qū)崿F(xiàn)更高程度的社會(huì)化，區(qū)域安全與穩(wěn)定將得到更好的維護(hù)。當(dāng)然，“東盟安全共同體”目前只是一種愿景而非現(xiàn)實(shí)。要全面提高區(qū)域安全治理的發(fā)展水平，東南亞安全地區(qū)主義實(shí)踐仍然任重而道遠(yuǎn)。

2.東盟區(qū)域安全治理面臨的挑戰(zhàn)

首先，國家利益的沖突制約著東盟區(qū)域安全治理的運(yùn)行。主權(quán)國家作為理性行為體，以本國利益最大化為根本行為動(dòng)機(jī)。東盟國家之間不僅存在共同利益驅(qū)動(dòng)的協(xié)調(diào)與合作，也存在利益沖突導(dǎo)致的矛盾與競(jìng)爭(zhēng)。國家利益的沖突在東盟國家之間普遍存在，包括主權(quán)領(lǐng)土爭(zhēng)端、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛、宗教文化矛盾乃至歷史遺留問題等。這些利益矛盾可能導(dǎo)致域內(nèi)國家間關(guān)系緊張甚至沖突，進(jìn)而影響區(qū)域安全治理的順利運(yùn)行。

其次，戰(zhàn)略互信的缺失阻礙著東盟區(qū)域安全治理的發(fā)展。戰(zhàn)略互信在區(qū)域安全治理中具有重要作用，安全主體間的相互信任是區(qū)域協(xié)調(diào)與合作的重要保障?，F(xiàn)階段東盟國家間的戰(zhàn)略互信仍有待提高。東盟在20世紀(jì)末方實(shí)現(xiàn)對(duì)全區(qū)域的覆蓋，此前特別是冷戰(zhàn)時(shí)期，東盟地區(qū)一直處于分裂與對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。越南主導(dǎo)的、包含老撾和柬埔寨在內(nèi)的印度支那集團(tuán)同當(dāng)時(shí)的東盟五國曾長期對(duì)立，彼此猜疑和恐懼，這種歷史形成的互不信任至今未能真正消解。即使是東盟創(chuàng)始五國之間，也存在互不信任的現(xiàn)象。后冷戰(zhàn)時(shí)代東盟國家的逆裁軍趨勢(shì)，也正是東盟國家信任缺失的必然產(chǎn)物。戰(zhàn)略互信的缺失，對(duì)東盟區(qū)域安全治理的發(fā)展具有不可忽視的負(fù)面效應(yīng)。

再次，區(qū)域制度的不足影響著東盟區(qū)域安全治理的實(shí)施。東盟區(qū)域安全治理結(jié)構(gòu)主要由正式或非正式、多邊或雙邊的國際機(jī)制構(gòu)成。相較歐洲那種國際組織主導(dǎo)的，由歐盟、北約、歐安組織多支柱共同治理的模式，東盟區(qū)域安全治理仍處于一種制度化程度較低的狀態(tài)，安全治理的常設(shè)性機(jī)構(gòu)缺失。此外，東盟地區(qū)治理主體類型單一，非國家行為體參與安全治理的有效機(jī)制較為缺乏，參與渠道不夠暢通。雖然現(xiàn)階段東盟區(qū)域安全治理模式處于有效運(yùn)行之中，但從長遠(yuǎn)來看，區(qū)域制度的不足終將成為其安全治理實(shí)踐中的不利因素。

結(jié)語:中國之因應(yīng)

東盟是中國的近鄰，其安全治理對(duì)中國國家利益有著重要影響。一方面，東盟區(qū)域安全治理構(gòu)建著和平穩(wěn)定的東南亞地區(qū)安全環(huán)境，這符合中國的周邊安全利益;另一方面，東盟區(qū)域安全治理進(jìn)程中，東盟國家間對(duì)華政策上的協(xié)調(diào)以及美、日、印等外部大國在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的參與，對(duì)中國地區(qū)利益的實(shí)現(xiàn)具有負(fù)面效應(yīng)。對(duì)東盟區(qū)域安全治理的運(yùn)行，中國須制定合理的因應(yīng)之策。

對(duì)中國而言，可取的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)可從三方面定位:第一，在有著共同安全利益的問題上——如諸多非傳統(tǒng)安全問題等，中國應(yīng)積極參與區(qū)域共同治理，主動(dòng)承擔(dān)大國責(zé)任，在應(yīng)對(duì)地區(qū)安全問題與提供地區(qū)公共物品方面發(fā)揮積極作用，從而既實(shí)現(xiàn)本國國家安全利益，又塑造負(fù)責(zé)任大國的國際形象。第二，在安全利益存在分歧的問題上，中國可在求同存異的基礎(chǔ)上加強(qiáng)與東盟國家的對(duì)話與溝通，推進(jìn)國際協(xié)調(diào)與合作，增進(jìn)相互理解與信任，消解東盟國家對(duì)中國的疑慮，最大程度上消除東盟國家對(duì)“中國威脅”的擔(dān)憂。第三，對(duì)于存在嚴(yán)重利益沖突的問題，中國應(yīng)避免造成東盟各國協(xié)調(diào)一致應(yīng)對(duì)中國的局面，如在解決南海問題上，可加強(qiáng)同柬埔寨、泰國等與我方不存在直接矛盾的國家間的溝通與合作，避免南海爭(zhēng)端成為妨礙中國與整個(gè)東盟之間發(fā)展友好關(guān)系的障礙。就總體而言，區(qū)域安全治理的發(fā)展符合中國的安全利益，中國應(yīng)成為東盟區(qū)域安全治理有力的支持者和積極的參與者。