群眾路線創(chuàng)造的制度空間
——論信訪制度的歷史活性

孫力

群眾路線創(chuàng)造的制度空間
——論信訪制度的歷史活性

孫力

整個中國政治制度的安排都有自己的鮮明特色，中國共產(chǎn)黨的群眾路線是信訪制度演進(jìn)很關(guān)鍵的一個支撐點(diǎn)，歷史性地提供了這一制度的生存空間，主要體現(xiàn)在三個方面:首先，提升群眾的權(quán)益保護(hù)功能創(chuàng)造了信訪救濟(jì)和維權(quán)機(jī)制的空間。行政救濟(jì)和權(quán)利維護(hù)是落實群眾路線而發(fā)揮的突出功能。在特定歷史時期，信訪成為糾正冤假錯案的重要渠道。在新的歷史條件下，維權(quán)又圍繞諸多民生問題展開，沒有絲毫松綁。其次，擴(kuò)展權(quán)力制約的群眾資源創(chuàng)造了信訪監(jiān)督和糾錯功能的空間。通過信訪制度進(jìn)一步發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的具有中國特色的制度安排，也與中國的政治傳統(tǒng)密切相關(guān)。事實證明，這一功能的發(fā)揮是彌足珍貴的。同時，通過監(jiān)督和糾錯功能的發(fā)揮，對于科學(xué)決策和密切與人民群眾的聯(lián)系具有重要意義。再次，促進(jìn)人民群眾的當(dāng)家作主創(chuàng)造了信訪特有參與渠道的空間。信訪提供了中國普通民眾政治參與的一個特有渠道。信訪制度承載參與功能與中國政治參與的特點(diǎn)有關(guān)。中國是一個人口眾多、幅員遼闊的大國，不容易實行直接的民主參與形式，因而，間接民主成為中國民主的主要實現(xiàn)形式，而信訪制度恰恰開通了民眾直接參與的渠道。

信訪制度;群眾路線;信訪救濟(jì);監(jiān)督權(quán);參與權(quán)

近年來，圍繞信訪制度的改革乃至存廢問題有著諸多的討論，其中不乏真知灼見。但筆者并不認(rèn)同這一制度應(yīng)該盡快被取代的看法，因為這還不完全取決于這一制度本身。對于這一中國共產(chǎn)黨在半個多世紀(jì)的執(zhí)政實踐中逐步形成的一項具有中國特色的政治制度，恐怕還不能夠僅從它自身的現(xiàn)代性、合法性上來考量，而歷史的合理性在這一制度的演進(jìn)中可能是很重要的一個支撐點(diǎn)。整個中國政治制度的安排都有自己的鮮明特色，信訪制度契合在其中，在自身的運(yùn)作中還協(xié)助發(fā)揮了其他一些制度的功能，這似乎是這一制度的“溢出”功能，但恰恰是中國信訪制度的特色所在。

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。①國家信訪局網(wǎng)站，http://www.gjxfj.gov.cn/2005－01/18/content_3583093.htm.而信訪制度，就是為規(guī)范這一活動而由黨和國家建立起來的一項基本制度。這一制度是中國共產(chǎn)黨在半個多世紀(jì)的執(zhí)政實踐中逐步形成的一項具有中國特色的政治制度，它對于加強(qiáng)執(zhí)政黨同人民群眾的聯(lián)系，更好地貫徹群眾路線具有歷史性的重要意義。

信訪制度一開始就同群眾路線緊密相連，1951年新中國第一份關(guān)于信訪工作的文件《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，就開宗明義地指出: “各級人民政府是人民自己的政府，各級人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員。各級人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù);并應(yīng)鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理。”批評“對于這一工作不夠重視，有的甚至采取敷衍應(yīng)付或馬虎拖延的態(tài)度”，認(rèn)為不重視信訪會“引起人民群眾不滿，疏遠(yuǎn)了人民政府與人民群眾之間的關(guān)系?！薄?〕

2005年5月1日起頒布施行的《信訪條例》，在第一條就闡明，制定該條例是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，以及保護(hù)信訪人的合法權(quán)益和維護(hù)信訪秩序。①國家信訪局網(wǎng)站，http://www.gjxfj.gov.cn/2005－01/18/content_3583093.htm.

信訪制度與黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)緊密相聯(lián)，盡管中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政的過程中已經(jīng)建立起了人民代表大會制度、基層民主自治制度等體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的基本制度，以及通過不斷地完善法治來保障人民群眾的各種權(quán)益，但信訪的方式依然被人民群眾所信賴，也為各級黨的組織和政府部門所熟悉，所以體制改革和制度變遷并沒有終結(jié)信訪制度，而是力圖使之朝規(guī)范化和法治化的方向發(fā)展。在這一歷史進(jìn)程中，黨的群眾路線既獲得了維護(hù)，也獲得了新的生長點(diǎn)。

一、提升群眾的權(quán)益保護(hù)功能:創(chuàng)造信訪救濟(jì)和維權(quán)機(jī)制的空間

信訪制度具有多重功能，在不同的歷史時期其功能的發(fā)揮具有不同的重心和特色。而其中的行政救濟(jì)功能和人民群眾的權(quán)利維護(hù)功能始終是比較突出的功能。改革開放初期，信訪數(shù)量達(dá)到了新中國成立以來的最高峰。1978年，胡耀邦同志到中組部主持工作的第一個月中，每天有幾百人到中組部上訪，全月來信達(dá)6麻袋?！?〕

如此大的信訪量與文化大革命的浩劫密切相關(guān)。人民群眾的權(quán)益在這十年中遭到極大破壞，上至國家主席劉少奇，下至普通老百姓，基本的生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等都不能夠得到正常的保護(hù)。私設(shè)公堂、刑訊逼供、隨意逮捕、違法關(guān)押、任意抄家的現(xiàn)象極為普遍。根據(jù)不完全統(tǒng)計，1966年10月14日前，被指為“牛鬼蛇神”而從城市趕到農(nóng)村的人數(shù)，全國共達(dá)397400多人。1966年8月下旬至9月底這40多天，僅北京市就有85198人被轟回原籍，1772人被打死，33695戶被抄家。僅一個位于北京市郊的監(jiān)獄，從1967年到1971年這4年中，就關(guān)押了高級領(lǐng)導(dǎo)干部500人以上。被折磨致死的34人，傷殘20多人，得精神病的60多人?！?〕

顯而易見，文化大革命已經(jīng)極大地削弱了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，如果不迅速地解決這些問題，必然會危及到中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安。值得注意的是，一直到文化大革命結(jié)束，中國的法治建設(shè)都十分薄弱，法律的制度體系都很不完善，一直到1978年，全國人大立法僅129件，刑法、民法和相應(yīng)的訴訟法以及一些重要的行政法規(guī)都沒有。正如鄧小平所說:“解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視”〔4〕。在這樣的歷史背景下，通過法制的渠道來平反冤假錯案和盡快地糾正文化大革命的錯誤幾乎是不可能的。

而與法制的不健全相比較，信訪機(jī)制既為群眾所熟悉，也在長期的實踐中一直發(fā)揮著重要的功能。中國自古以來就存在著一種很重要的老百姓直接向統(tǒng)治者申訴和反映情況的制度，即所謂“直訴制度”。 《呂氏春秋·不茍論第四》記載:“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木”，即在堯舜時期就出現(xiàn)了民眾可以擊鼓鳴冤或者將意見直接寫在統(tǒng)治者預(yù)先提供的類似意見簿的“木板”上的做法。到了西周，就形成所謂的“路鼓”和“肺石”制度。前者即申訴者打擊宮門外所設(shè)之鼓，就能夠使案件得到受理;后者是申訴者在王宮門外特設(shè)的暗紅色石頭上站立三日，司法官就得受理此案。到了明代，甚至將直訴的狀況作為官員考核的指標(biāo)，如果越級起訴者多，主管官員則會受到處罰。只是到了清代末年和民國初期，在司法改革中引入西方大陸法系模式，古老的直訴制度才不復(fù)存在。

但與之相連的可以稱之為“直訴文化”的東西并沒有消失，老百姓依然十分信賴直接向高層、乃至最高層反映情況和維護(hù)權(quán)利的模式。因此，中國共產(chǎn)黨建立的信訪制度，除了以馬克思主義學(xué)說為基礎(chǔ)外，也與中國傳統(tǒng)文化密切相關(guān)。這也是中國信訪制度改革不得不考慮的重要因素。

在法制不健全的情況下，信訪成為糾正冤假錯案的重要渠道，承擔(dān)了歷史性的使命。1978年9月18日至10月5日，第二次全國信訪工作會議召開。會議討論、印發(fā)、交流了中央和有關(guān)部門、省市制定的具體政策草稿，涉及遣返遺留、上山下鄉(xiāng)、城市私有房產(chǎn)、平反后的工資工齡、成份出身、戶口等近十個具有普遍性的政策問題，為會后各地政策的正式出臺奠定了基礎(chǔ)。這些政策文件為以后三年的大規(guī)模平反運(yùn)動確立了標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)?！?〕

基本政策確定以后，1979年8月30日，中央成立了處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組，從中央機(jī)關(guān)抽調(diào)1000名干部，分三批趕赴各省、自治區(qū)、直轄市，協(xié)助處理上訪工作。在其后1個多月中，國家機(jī)關(guān)和地方省至縣政府均陸續(xù)成立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，均由領(lǐng)導(dǎo)同志組成。據(jù)統(tǒng)計，全國約抽調(diào)了20萬干部和中央機(jī)關(guān)的千人檢查組一同深入到基層，解決上訪人的要求和問題，其聲勢之浩大和解決問題之多都是前所未有的。〔6〕到1985年，全國規(guī)模的平反冤假錯案的工作基本結(jié)束。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共平反糾正了約300多萬名干部的冤假錯案，47萬多名共產(chǎn)黨員恢復(fù)了黨籍，數(shù)以千萬計的無辜受株連的干部和群眾得到了解脫。①中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/GB/64156/64157/4512071.html.

冤假錯案的平反，對于人民群眾恢復(fù)對黨和政府的信心，充分發(fā)揮其積極性，從而團(tuán)結(jié)一致促進(jìn)中國的現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義，群眾信訪制度發(fā)揮的作用功不可沒。

信訪的救濟(jì)和維權(quán)功能不僅僅體現(xiàn)在改革開放的冤假錯案平反時期，進(jìn)入新世紀(jì)后，由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，利益分化現(xiàn)象日益凸顯，黨和政府利益整合的使命愈加艱巨。利益失調(diào)、利益受損帶來的社會矛盾日漸突出。信訪中的維權(quán)因素再一次高漲，與八十年代初期不同的只是維權(quán)的起因，前者是歷史上的冤假錯案，后者則是利益調(diào)整和分化中的權(quán)益受損。

在新的歷史條件下，維權(quán)問題比較集中地體現(xiàn)在農(nóng)村改革中的土地征用、城鎮(zhèn)建設(shè)中的房屋拆遷問題、國有企業(yè)改制中的職工權(quán)益問題、人事制度改革中的勞動和社會保障問題，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)問題等等方面。

根據(jù)對東北某省的調(diào)查，該省在2008年4月以前的幾年中進(jìn)京上訪的數(shù)量在全國最多。分析該省的情況可以發(fā)現(xiàn)，作為傳統(tǒng)的工業(yè)大省，國有企業(yè)改制的任務(wù)很重，中國第一批被拍賣的國有工商企業(yè)首先在這里產(chǎn)生，也由此集中了中國最早的一批下崗失業(yè)群體。與此相適應(yīng)，該省也成為國家針對這一群體實施的大規(guī)模最低社會保障的救助活動最早的試點(diǎn)省份。因此，在國有企業(yè)改革轉(zhuǎn)制過程中產(chǎn)生的上訪，在信訪總量中曾占比最高，所影響到的時間最長。

除此以外，在對占該省信訪總量的50%左右的某市的分析顯示，在迅速推動的中心城市發(fā)展戰(zhàn)略中，市政建設(shè)和棚戶區(qū)改造帶來大量的違規(guī)建筑拆遷和地產(chǎn)開發(fā)動遷。在這一影響下，2003年的上訪案件在 2002年的基礎(chǔ)上增長了大約80%;而從2000年開始的新一輪土地承包的問題和2005年由于國家免除土地稅后圍繞土地資源再分配的紛爭，又牽動了涉農(nóng)涉地的上訪急增，形成了又一輪信訪高峰?！?〕

其他的省份也出現(xiàn)了類似的情況。根據(jù)海南省人大常委會信訪辦公室反映的情況，截至2011年11月底，該省信訪總量與2010年同期相比下降了9.9%，而農(nóng)村土地權(quán)屬問題、征地補(bǔ)償和林權(quán)確定等問題依然是信訪的熱點(diǎn)問題。②中國新聞網(wǎng)http://www.chinanews.com/df/2012/02－04/3644581.shtml.從黑龍江的情況看，信訪內(nèi)容的重心也發(fā)生了類似的很大變化，如土地征用矛盾、舉報環(huán)境破壞等問題，逐漸成為信訪的熱點(diǎn)內(nèi)容?！?〕

與中國社會發(fā)展的需求相適應(yīng)，信訪工作也再一次歷史性地轉(zhuǎn)型。對此，2007年3月10日頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》作了深刻的闡述，指出:由于我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，這既給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。并明確指出“大量矛盾和問題通過信訪渠道反映出來”，加上其他的一些原因，“使信訪問題進(jìn)一步凸顯，信訪工作面臨的任務(wù)十分繁重”。在此基礎(chǔ)上明確了新時期信訪工作的目標(biāo)和任務(wù):以切實維護(hù)群眾合法權(quán)益、及時反映社情民意、著力促進(jìn)社會和諧為目標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局，建立暢通、有序、務(wù)實、高效的信訪工作新秩序，形成與構(gòu)建社會主義和諧社會目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的信訪工作新機(jī)制，推進(jìn)信訪工作的制度化、規(guī)范化和法制化?！?〕

以民生問題為中心加強(qiáng)信訪工作成為這一時期的鮮明特色。以四川為例，省委、省政府制定了《加強(qiáng)和改進(jìn)新時期群眾工作的意見》，圍繞解決人民群眾最關(guān)心、最直接的利益問題，重點(diǎn)實施促進(jìn)就業(yè)、最低生活保障等“十大惠民行動”?！笆晃濉逼陂g，規(guī)劃投入財政資金超過千億元。同時加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)建設(shè)，省直有關(guān)部門專設(shè)負(fù)責(zé)信訪工作的業(yè)務(wù)處室，鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道辦)設(shè)群眾工作站，村 (居委會)設(shè)群眾工作室，村民小組和社區(qū)設(shè)群眾工作信息員。進(jìn)一步健全定期接待群眾制度。規(guī)定市州每周有1名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不少于1天直接接待群眾，縣級確保每個工作日至少有1名縣級領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)場接待群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)對群眾來信來訪的閱辦率達(dá)到100%?！?0〕

從全國范圍來看，在中央的統(tǒng)一部署和國家信訪局的組織協(xié)調(diào)下，各地各部門到2007年的3年中，集中解決和妥善處理了農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制、勞動和社會保障、環(huán)境保護(hù)等方面的信訪突出問題300余萬件，大大減少了信訪“存量”，〔11〕有效地促進(jìn)了社會穩(wěn)定和社會和諧。

二、擴(kuò)展權(quán)力制約的群眾資源:創(chuàng)造信訪監(jiān)督和矯正功能的空間

盡管權(quán)利維護(hù)和救濟(jì)是信訪制度的重要內(nèi)容和功能，但絕不能忽略它的其他功能，對黨和政府進(jìn)行監(jiān)督和糾正存在的錯誤也是其很突出的功能。早在1982年頒布的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例 (草案)》中就指出:“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權(quán)利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式。”①中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71589/4855180.htm l這清楚地闡明了信訪是人民群眾實施民主監(jiān)督的一種方式。此后的有關(guān)信訪工作的文件和法令，都不斷重申和確認(rèn)這一功能。在2007年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》中，還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了信訪工作在“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮著重要作用”〔12〕。如果不關(guān)注和重視信訪制度的這一功能，就很難對它的改革和發(fā)展走向作出正確的分析。

實際上，通過信訪制度來進(jìn)一步發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的具有中國特色的制度安排，與中國社會發(fā)展的歷史特點(diǎn)密切相關(guān)。中國在傳統(tǒng)社會沒有孕育出民主政治。正如孫中山所說: “中國從古以來，本有御史臺主持風(fēng)憲，然亦不過君主的奴仆，沒有中用的道理”〔13〕。近代開始的民主監(jiān)督源于西方的議會制度。新中國成立前，代議制度沒有真正在中國確立起來。從1954年開始的人民代表大會制度，在監(jiān)督功能的發(fā)揮上也并不是一帆風(fēng)順的。實際上一直到改革開放以后，全國人大才開始對政府工作進(jìn)行質(zhì)詢。1980年9月，五屆全國人大三次會議上，170多名人大代表就新中國成立以來投資最大的“上海寶鋼工程建設(shè)問題”向冶金部提出質(zhì)詢，這成為共和國質(zhì)詢的第一案。

盡管人大的監(jiān)督作用在不斷加強(qiáng)，但它顯然不是中國政治發(fā)展的強(qiáng)項，而是需要進(jìn)一步拓展的領(lǐng)域。更重要的是，中國構(gòu)建的是一個以行政為主導(dǎo)的、權(quán)力集中的政治模式，這對于一個人口眾多、發(fā)展不均衡、社會問題眾多的發(fā)展中大國來說，是必要而又有效的，而它的負(fù)效應(yīng)就是使權(quán)力的監(jiān)督更加困難。

如此等等的現(xiàn)實狀況，使得在信訪制度中承載的監(jiān)督功能也彌足珍貴，而不是可有可無。并且事實也證明，信訪監(jiān)督和糾錯功能的發(fā)揮，對于科學(xué)決策和密切與人民群眾的聯(lián)系具有重要意義。

2000年以來，中央對“三農(nóng)問題”的重視以及一系列解決“三農(nóng)問題”的方針政策的出臺，就與信訪作用的發(fā)揮密切相關(guān)。首先產(chǎn)生了較大影響的是，2000年3月，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平直接上書朱镕基總理，他在信中概括的三句話“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”，由此成為中國“三農(nóng)”問題的經(jīng)典表述。作為農(nóng)村基層干部對農(nóng)村實際情況的真實反映，引起中國高層領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。朱镕基總理在李昌平書信的肯定性批示中指出:農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險，雖非全面情況，但問題在于我們往往把一些好的情況當(dāng)做全面情況，而又誤信基層干部的報喜，忽視問題的嚴(yán)重性。①新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/theory/2009－03/20/content_11038098.htm.

2003年國家信訪局局長周占順指出，“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為當(dāng)前群眾信訪中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，主要是集中在:農(nóng)村稅費(fèi)改革政策落實不到位，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有明顯減輕;一些村組財務(wù)管理混亂、村委會換屆選舉不規(guī)范;一些地方違規(guī)征占買賣土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且被層層截留克扣，失地農(nóng)民得不到妥善安置;鄉(xiāng)村基層干部作風(fēng)粗暴，干群之間矛盾突出等方面。②新浪新聞，http://news.sina.com.cn/c/2003－11－21/11161164477s.shtm l.

從“十五”之初起，中國開始了以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為中心，取消“三提五統(tǒng)”等稅外收費(fèi)、改革農(nóng)業(yè)稅收為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革。2005年10月11日在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”目標(biāo)，其核心內(nèi)容是發(fā)展農(nóng)業(yè)和建設(shè)農(nóng)村，增加政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施包括鄉(xiāng)村道路建設(shè)，強(qiáng)調(diào)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，基本建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度，鞏固九年制義務(wù)教育，對農(nóng)村學(xué)生免收雜費(fèi)等。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、全部免征牧業(yè)稅，中國延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”走進(jìn)了歷史博物館。

2012年2月1日，中央發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》，成為新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第9個中央一號文件。這一系列的政策措施使“三農(nóng)問題”得到有效緩解?！笆晃濉币詠恚Z食實現(xiàn)“八連增”，農(nóng)民收入連續(xù)八年保持了持續(xù)較快幅度的增長。2011年，城鄉(xiāng)收入差距終于出現(xiàn)縮小趨勢，農(nóng)民人均收入增幅高于城鎮(zhèn)居民的收入增幅。

信訪的監(jiān)督功能除了體現(xiàn)在對政策措施制定和完善的推動外，還突出體現(xiàn)在對糾正違法亂紀(jì)和反腐敗上。無論是中國政府的監(jiān)察部門，還是中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查部門，在很大程度上都要依靠信訪制度開展工作。根據(jù)全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)1993年至1997年的統(tǒng)計，信訪舉報部門已成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信息及案件線索的重要渠道，在縣以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的違法違紀(jì)案件中，有80%以上的線索是通過信訪舉報部門提供的?！?4〕

信訪舉報之所以已成為我國反腐敗斗爭最經(jīng)常、最直接的方式，與中國的體制結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置相關(guān)聯(lián)。在以行政為主導(dǎo)、權(quán)力比較集中、體制內(nèi)的管控比較嚴(yán)格的情況下，信訪作為外部的監(jiān)督，且在一定程度上能夠隱蔽和保護(hù)舉報者，從而往往成為人民群眾首選的監(jiān)督方式。由此，中央一直比較重視反腐敗中的信訪工作。在2004年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》中，就將信訪處理作為黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度之一，明確規(guī)定: “各級黨委、紀(jì)委通過信訪處理，對下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部實施監(jiān)督，及時研究來信來訪中提出的重要問題。對重要信訪事項的辦理，應(yīng)當(dāng)督促檢查，直至妥善處理。”〔15〕

信訪舉報一直對紀(jì)檢監(jiān)察工作以巨大的推動。據(jù)統(tǒng)計，2011年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報1345814件 (次)，其中檢舉控告類960461件 (次)。初步核實違紀(jì)線索155008件，立案137859件，結(jié)案136679件，處分142893人。其中，給予黨紀(jì)處分 118006人，給予政紀(jì)處分35934人。通過查辦案件，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失84.4億元。③中央紀(jì)委監(jiān)察部召開紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)2011年查辦案件工作情況新聞通氣會〔EB/OL〕.中華人民共和國監(jiān)察部網(wǎng)站，http://www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/21/201201/11626.html.無論是對政策制定執(zhí)行的監(jiān)督，還是對黨員干部的監(jiān)督，信訪所發(fā)揮的功能都是強(qiáng)大和獨(dú)特的，有效地矯正和遏制了脫離人民群眾的傾向。

三、促進(jìn)人民群眾的當(dāng)家作主:創(chuàng)造信訪特有參與渠道的空間

信訪制度具有中國特色的發(fā)展，還與另外一個不可忽略的緣由相關(guān)，即:中國的大眾參與。信訪提供了中國普通民眾政治參與的一個特有渠道，在信訪制度構(gòu)建的初期，這一意識就已經(jīng)開始確立。1951年政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中明確指出: “各級人民政府是人民自己的政府，各級人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員。各級人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù);并應(yīng)鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”〔16〕。根據(jù)新時期的情況，2007年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、傾聽群眾呼聲的窗口”，并要求“廣泛征集人民群眾的意見和建議。要建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對黨和政府的工作積極獻(xiàn)計獻(xiàn)策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與國家事務(wù)管理?！薄?7〕這樣的定位和運(yùn)作方式都清楚地說明了信訪的政治參與功能。

信訪制度承載參與功能與中國政治參與的特點(diǎn)有關(guān)。中國是一個人口眾多、幅員遼闊的大國，不容易實行直接的民主參與形式，因而，間接民主成為中國民主的主要實現(xiàn)形式。以全國人民代表大會的選舉為例，1953年的《選舉法》第三條規(guī)定，全國人大代表，省、縣和設(shè)區(qū)的市人大代表，由其下一級人大選舉;鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人大代表，由選民直接選舉。直到1979年，全國五屆人大才在對1953年選舉法的基礎(chǔ)上，把直接選舉的范圍擴(kuò)大到縣一級。

然而，信訪制度恰恰開通了民眾直接參與的渠道。憲法和黨章以根本大法和基本法規(guī)的形式規(guī)定了公民和黨員的這種參與權(quán)利。《中華人民共和國憲法》規(guī)定: “中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”〔18〕;《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定黨員有權(quán)利“對黨的工作提出建議和倡議”，“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。”〔19〕

信訪制度可以說是中國最為制度化的通向高層的直接參與渠道，因此，也一直處于十分飽和，乃至是大大超載的狀態(tài)，導(dǎo)致一些奇特現(xiàn)象的產(chǎn)生。2003年10月的一天，四川云陽縣村民熊德明向到基層調(diào)查的溫家寶總理反映:丈夫打工被拖欠了2000多元工資無法兌現(xiàn)。在溫總理的親自過問下，拖欠的工資很快得到兌現(xiàn)。然而接下來的情況則始料未及。出現(xiàn)一撥又一撥上門請求幫助討債的農(nóng)民工和無數(shù)外地打來也是請求幫助討債的電話，使他們一家到了根本過不了正常生活的地步，熊德明只好離家出走?！?0〕

其實不僅僅是農(nóng)民工，中國的文化傳統(tǒng)以及現(xiàn)實的制度安排使得民眾對高層上訪抱有極大的期盼，本來應(yīng)該通過其他制度安排和參與渠道實現(xiàn)的目標(biāo)被轉(zhuǎn)移到了信訪渠道上來。根據(jù)有的學(xué)者統(tǒng)計，信訪促使信訪人反映的問題得到解決的比例，低至2‰。而90.5%的訪民走訪的目的是為了“讓中央知道情況”;88.5%是為了“給地方政府施加壓力”，〔21〕其功能的發(fā)揮確實是具有喧賓奪主的味道，這也是力主廢除這一制度的人所持的一個重要理由。不可否認(rèn)其帶來的負(fù)面效應(yīng)也是明顯的。例如，本來是促進(jìn)社會穩(wěn)定的信訪或上訪，往往又還危及了社會的穩(wěn)定。除了其他的原因外，這也從一個側(cè)面反映了中國政治參與渠道，特別是直接參與的渠道還遠(yuǎn)不能夠適應(yīng)人民群眾參與不斷增長的需求，在這一狀態(tài)沒有得到有效改變前，當(dāng)然也提供了信訪制度存在的歷史合理性。

正因為如此，又不得不對信訪的方式和渠道予以限制或規(guī)范，這不僅是為了防止危害社會穩(wěn)定的負(fù)面效應(yīng)，也是為了防止信訪的過度負(fù)荷而導(dǎo)致癱瘓和“爆棚”。例如，在2005年頒布實施的《信訪條例》中就規(guī)定: “信訪人提出信訪事項，一般應(yīng)當(dāng)采用書信、電子郵件、傳真等書面形式;信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所提出?！狈乐箘虞m采取直接走訪乃至進(jìn)京的方式，規(guī)定如果“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機(jī)關(guān)提出”，明確了信訪的管理層級原則。同時對集體上訪也作了明確規(guī)定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5人”①《信訪條例》，國家信訪局網(wǎng)站，http://www.gjxfj.gov.cn/xffg/2009－11/24/c_1395091.htm.。

對信訪方式的規(guī)范盡管限制了直接參與的層級，但卻進(jìn)一步拓寬了參與的渠道。例如，2007年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》就強(qiáng)調(diào)了要完善信訪訴求表達(dá)方式，指出: “要充分尊重和保護(hù)人民群眾的信訪權(quán)利，對群眾來訪要堅持文明熱情接待，對群眾來信要認(rèn)真負(fù)責(zé)辦理，堅決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動的錯誤做法，確保信訪渠道暢通。要通過開通信訪綠色郵政、專線電話、網(wǎng)上信訪等多種渠道，引導(dǎo)群眾更多地以書信、傳真、電子郵件等書面形式表達(dá)訴求，確保民情、民意、民智順暢上達(dá)?！蓖瑫r，《意見》還要求建立全國信訪信息系統(tǒng)，設(shè)立國家投訴受理中心，為群眾反映問題、提出意見建議、查詢辦理情況提供便利條件，為督查信訪工作提供工作平臺，確保群眾訴求得到及時反映和有效處理。

從信訪制度的發(fā)展來看，以保障政治參與為目的的機(jī)制在不斷加強(qiáng)，信訪的政治參與功能也在不斷提升。以建立健全人民建議征集制度為例，1988年山西省最早實行人民建議征集制度，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)做這項工作。緊接著，河北省、北京市、沈陽市、黑龍江省等許多地方和民政部等國家機(jī)關(guān)設(shè)立了類似“人民建議征集辦公室”等機(jī)構(gòu)。2007年的《意見》要求進(jìn)一步完善這一制度，切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對黨和政府的工作積極獻(xiàn)計獻(xiàn)策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與國家事務(wù)管理。各地方政府加快了這一建設(shè)。黑龍江省2007年在全省征集有關(guān)該省社會發(fā)展的建議。省政府發(fā)布通告，希望全省人民、專家學(xué)者積極為黑龍江經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展建言獻(xiàn)策，就大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，扎實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，積極實施工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快新型工業(yè)化進(jìn)程，以及重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不斷提高第三產(chǎn)業(yè)比重等問題發(fā)表意見。直到2011年，繼續(xù)公布從經(jīng)濟(jì)建設(shè)到民生問題和社會改革等十個方面的專題，規(guī)范征求社會各方面的意見和建議。①黑龍江政府網(wǎng)，http://www.hlj.gov.cn/wshd/system/2011/03/30/010161554.shtml.

河北省開展了“我為河北省‘十二五’規(guī)劃獻(xiàn)一計”活動，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全省組織開展“我為‘十二五’規(guī)劃獻(xiàn)一計”活動的實施方案》，大大激發(fā)了廣大人民群眾的參與激情，建言獻(xiàn)策熱情高漲?；顒诱介_始之前，就已經(jīng)收到各類意見建議600多件。內(nèi)容涉及深化認(rèn)識河北省情、未來五年戰(zhàn)略重點(diǎn)和重大舉措、建設(shè)環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)、做大做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等問題。②中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gzdt/2010－11/01/content_1734955.htm.

另一項重要的信訪制度，即領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪制度，也有效地促進(jìn)了基層群眾的參與。上海市從20世紀(jì)末開始建立“區(qū)領(lǐng)導(dǎo)接待日”制度，從1998年9月3日開始，每星期四一大早，各區(qū)領(lǐng)導(dǎo)就準(zhǔn)時坐到接待室，熱情接待趕來反映問題的市民，及時解決各項“疑難雜癥”。至2000年8月底，上海市各區(qū)在“區(qū)領(lǐng)導(dǎo)接待日”共接待市民個人上訪13623批次，41495人次;接待集體上訪1758批次，26021人次;1999年1月至2000年8月底，當(dāng)場解決各種緊迫問題4714個?！?2〕

2009年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》、《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》、《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個文件。大力推行領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪制度。要求認(rèn)真堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)干部閱批群眾來信、定期接待群眾來訪、帶案下訪和包案處理信訪問題等制度。完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系信訪群眾制度，拓寬社情民意表達(dá)渠道。對領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾還做了具體的規(guī)定:市 (地、州、盟)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部，一般每季度安排一天時間接待群眾來訪。縣 (市、區(qū)、旗)黨委書記、縣 (市、區(qū)、旗)長一般每月安排一天時間接待群眾來訪，縣(市、區(qū)、旗)黨委和政府班子成員、市縣兩級的部門領(lǐng)導(dǎo)干部都要定期接待群眾來訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)干部要隨時接待群眾來訪。③新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－04/14/content_11185706.htm.

這些文件的下發(fā)，有效推動了基層群眾與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的溝通，拓寬了人民群眾參與的渠道。以海南省為例，從2009年開始，省處理信訪突出問題與群體性事件聯(lián)席會議每天安排一名成員單位領(lǐng)導(dǎo)到省人民群眾來訪接待室接訪，傾聽群眾訴求，掌握社情民意。2011年有250名領(lǐng)導(dǎo)參與接訪，共接待群眾來訪 1725批、4536人次。2011年底就在省報上刊登了“2012年省聯(lián)席會議成員單位接待人民群眾來訪活動時間安排表”。目前此項接訪活動已成為群眾反映訴求的重要渠道，取得了良好的效果，得到了群眾的肯定?！?3〕

信訪與參與的特殊的歷史性關(guān)聯(lián)，為人民群眾提供了重要的參與渠道，在當(dāng)前的制度構(gòu)建中，還發(fā)揮著重要的作用，也促進(jìn)了黨和政府與人民群眾的聯(lián)系，其歷史活性也是明顯的。

〔1〕政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定〔EB/OL〕.中國法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/law/detail/ 1951/06/id/44.shtml.

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〔9〕〔17〕十六大以來重要文獻(xiàn)選編:下〔M〕.中央文獻(xiàn)出版社，2008.960，963.

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〔11〕李同欣，等.夯實構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)工作——黨的十六大以來信訪工作成就綜述〔N〕.人民日報，2007－09－19.

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〔15〕十六大以來重要文獻(xiàn)選編:上〔M〕.中央文獻(xiàn)出版社，2005.666.

〔16〕建國以來重要文獻(xiàn)選編:第二冊〔M〕.中央文獻(xiàn)出版社，1992.322.

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【責(zé)任編輯:朱鳳霞】

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1008－9187－(2013)06－0065－08

上海市社科規(guī)劃項目“堅持黨的群眾路線研究”(2011XAB002)

孫力，南京政治學(xué)院上海校區(qū)教授，博士生導(dǎo)師，上海 200433。