加強民主監(jiān)督能力建設(shè)的認(rèn)識與思考

◎楊保建

（楊保建，民革云南省委會主委/責(zé)編盧淼）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是世界政治制度中的一朵奇葩，是馬克思主義的普遍原理與中國人民的政治實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。在多黨合作和政治協(xié)商制度中，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派實行互相監(jiān)督。發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，是這一基本政治制度的必然要求，是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的必然要求。只有建立和健全監(jiān)督體系，把政治權(quán)力置于有效的監(jiān)督和制約之下，政權(quán)才會鞏固，黨才會永葆生機與活力。加強民主監(jiān)督能力建設(shè)，是各民主黨派自身建設(shè)的重要內(nèi)容。加強民革的民主監(jiān)督能力建設(shè)，對民革事業(yè)的發(fā)展具有重要意義，對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的完善具有重要意義。

2005年，以胡錦濤為總書記的中共中央制定了 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，強調(diào)民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是與人大的法律監(jiān)督、媒體的新聞輿論監(jiān)督不同的政治監(jiān)督。多年的實踐經(jīng)驗表明，相對法律、黨紀(jì)、行政、輿論監(jiān)督等而言，我國政治運行中的民主監(jiān)督仍然非常薄弱，各民主黨派乃至政協(xié)常委會的年度工作報告在民主監(jiān)督方面都乏善可陳，甚至付諸闕如。綜合各方面的情況來看，以政治監(jiān)督為本質(zhì)的民主監(jiān)督實際上已經(jīng)變質(zhì)為事務(wù)監(jiān)督，民主監(jiān)督的政治性基本喪失，實踐中普遍存在 “民主容易監(jiān)督難，形式容易實效難，基層容易上層難，對下容易對上難，事后容易事前難，小事容易大事難，建議容易批評難，反映容易反饋難”等一系列問題，可以說黨派的民主監(jiān)督陷入了困境之中。

導(dǎo)致民主監(jiān)督陷入困境的原因，從表面上看是機制上的。民主監(jiān)督長期以來缺乏激勵機制和保障機制，缺乏獎懲機制和責(zé)任機制，缺乏具體的監(jiān)督操作規(guī)程，使得民主監(jiān)督工作在現(xiàn)實中既缺少動力，又缺少可操作性。從深層分析，導(dǎo)致民主監(jiān)督弱化甚至虛化的原因既有民主監(jiān)督的理論研究的薄弱，也有國家的有關(guān)立法工作的滯后和民主監(jiān)督的制度建設(shè)的缺失。從黨派建設(shè)來說，各民主黨派多年來在思想建設(shè)、組織建設(shè)、參政能力建設(shè)等方面都做了大量的工作，取得了重要的進(jìn)展。但是客觀地說，民主監(jiān)督能力的建設(shè)方面不但沒有取得突出的成就，相反倒有下降的趨勢。民主監(jiān)督能力建設(shè)的落后不但導(dǎo)致民主黨派在履行民主監(jiān)督職能方面的失職，而且影響到其他方面建設(shè)的進(jìn)展和職能的發(fā)揮。在當(dāng)前中國社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須大力加強民主黨派的民主監(jiān)督能力建設(shè)。

民主監(jiān)督能力建設(shè)是一個長期的、復(fù)雜的艱巨的任務(wù)。就目前來說，此項建設(shè)應(yīng)該從以下幾個方面著手：

首先，要加強民主監(jiān)督的理論研究，為民主監(jiān)督提供堅實而充分的理論依據(jù)。一般認(rèn)為，民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督。根據(jù)這種看法，民主監(jiān)督只是一種“自下而上”的非權(quán)力性監(jiān)督，根本不具有法律的約束力和紀(jì)律的強制性。把民主監(jiān)督的功能定位在通過提出建議和批評協(xié)助黨和國家機關(guān)改進(jìn)工作、提高工作效率、克服官僚主義上，這種認(rèn)識只是強調(diào)民主黨派監(jiān)督的 “支持”功能和 “工具”作用，從根本上忽視了對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和 “制約”的政治功能。正因為如此，以往關(guān)于民主監(jiān)督問題的所謂 “研究”往往也是泛泛而談，對黨的方針政策進(jìn)行重復(fù)注解，既無理論深度，又無實踐價值。要改變這種局面，民革的各級理論研究機構(gòu)就應(yīng)該充分解放思想，對一些重大問題進(jìn)行深入開創(chuàng)性研究。這些問題包括：民主監(jiān)督的性質(zhì)和功能、民主監(jiān)督與政治文明建設(shè)、民主監(jiān)督與政黨政治、民主監(jiān)督的法律化問題、民主監(jiān)督法律化與法律監(jiān)督的聯(lián)系與區(qū)別、民主監(jiān)督法律化與加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、民主黨派民主監(jiān)督的主體性、民主監(jiān)督與參政議政的關(guān)系、民主監(jiān)督與政治體制改革的關(guān)系等等。不從理論上對這些問題進(jìn)行深入研究，不對一些模糊認(rèn)識進(jìn)行澄清，民主監(jiān)督在實踐中是無法順利地和有效地開展的。

第二，加強民主監(jiān)督的制度建設(shè)。各民主黨派都強調(diào)加強民主黨派的自身建設(shè)，但民主監(jiān)督的制度建設(shè)一向未被提上議事日程。民主監(jiān)督的制度化包括兩個方面：監(jiān)督內(nèi)容的制度化和監(jiān)督形式的制度化。從內(nèi)容來說，民主黨派監(jiān)督的內(nèi)容主要有：對國家憲法、法律、法規(guī)的實施；對重大方針政策的貫徹執(zhí)行；對國家機關(guān)及其工作人員的工作。據(jù)此，民主監(jiān)督既要對作為執(zhí)政黨的中共進(jìn)行監(jiān)督，也要對國家機關(guān)的重大政策和機關(guān)人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。民主黨派的民主監(jiān)督不能只是支持和配合，而應(yīng)該強化監(jiān)督的 “制約”功能，不能掉到事務(wù)監(jiān)督的陷阱之中和集中到對諸如衛(wèi)生、交通等狀況的監(jiān)督之中。從形式來說，民主監(jiān)督必須有科學(xué)合理的形式，對監(jiān)督主體、監(jiān)督途徑、監(jiān)督程序等做出細(xì)密的規(guī)定，否則監(jiān)督必然落空。要制定民主監(jiān)督制度，對監(jiān)督對象、監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督反饋、監(jiān)督評價、監(jiān)督考核等做出具體的、可操作的規(guī)定。

第三，加強民主監(jiān)督的隊伍建設(shè)。從理論上來說，民主黨派的各級干部和黨員都有民主監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，都可以通過某種形式參與黨派的民主監(jiān)督工作。以民革為例，從實際上來說，參加國家政權(quán)的民革干部、民革的各級人大代表、政協(xié)委員應(yīng)該是民主監(jiān)督的主力。參加國家政權(quán)的民革干部，直接投身于國家公共事務(wù)、文化和社會事業(yè)的具體管理之中，與中共干部有最直接的了解和交流，對黨委、政府和司法機關(guān)的各項工作“知情”較多較深，發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，使之在履行 “參加政權(quán)”職能的同時，也履行好“民主監(jiān)督”的職責(zé)。由于種種原因，這一部分干部的人數(shù)較少，但往往社會影響較大，容易得到關(guān)注，監(jiān)督也往往容易產(chǎn)生良好的效果。民革的各級人大代表和政協(xié)委員人數(shù)較多，在各方面都有一定的代表性，是社會的中堅，既掌握社會基層的情況，也對國家的體制機制、方針政策等有較多的了解，這部分人是民主監(jiān)督的主要力量，應(yīng)該采取各種措施發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，也要激發(fā)和保護他們進(jìn)行民主監(jiān)督的積極性。

就民革如何加強民主監(jiān)督建設(shè)，我提幾點具體建議：

1、在中共統(tǒng)戰(zhàn)部門的指導(dǎo)下，制定 《中國國民黨革命委員會民主監(jiān)督暫行條例》，明確民主監(jiān)督的性質(zhì)和職能，明確民革作為參政黨履行民主監(jiān)督職能的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)定民革進(jìn)行民主監(jiān)督的內(nèi)容、對象、途徑和方法，明確各級組織和黨員進(jìn)行民主監(jiān)督的原則和組織紀(jì)律。如果制定條例的條件還不成熟，可以先由民革中央通過 《民革中央關(guān)于加強民革民主監(jiān)督能力建設(shè)的意見》，經(jīng)過一段時間的實施積累經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，然后再制定 《條例》。

2、參照設(shè)立 “參政議政工作委員會”的做法，在民革中央和地方組織中設(shè)立 “民主監(jiān)督工作委員會”和監(jiān)督處。該委員會的職責(zé)是：負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督查民革的民主監(jiān)督工作；負(fù)責(zé)聯(lián)系、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)民革的人大代表、政協(xié)委員開展民主監(jiān)督工作；負(fù)責(zé)管理民革的特約監(jiān)督人員，并指導(dǎo)他們開展民主監(jiān)督工作；負(fù)責(zé)組織實施民革的民主監(jiān)督工作；負(fù)責(zé)民革的民主監(jiān)督工作的考核評價。

3、開展民主監(jiān)督的理論與實踐問題的研究。各級民革組織應(yīng)對民主監(jiān)督問題進(jìn)行專項研究，為研究工作的開展提供政治上、經(jīng)費上和人力資源上的大力支持。舉行專門的學(xué)術(shù)研討會，開展專題研討；媒體應(yīng)開辟民主監(jiān)督的理論與實踐專欄；成立民主監(jiān)督研究會。

4、設(shè)置 “社情民意中心”、“信息中心”或 “民調(diào)中心”，收集民主監(jiān)督的信息，編輯民主監(jiān)督?？?；創(chuàng)立 “民主監(jiān)督專報”，以規(guī)范的書面形式向黨委、政府及其部門、司法機關(guān)提交民主監(jiān)督的建議與意見；向中共黨委、政府及其部門通報民革的民主監(jiān)督工作及其效果。

5、建設(shè)民革的民主監(jiān)督人才隊伍。有意識、有目的、有步驟地培養(yǎng)一支具有一定數(shù)量和規(guī)模的監(jiān)督人才隊伍。同時，要通過舉辦培訓(xùn)班、研討會、經(jīng)驗交流會、在社會主義學(xué)院開設(shè)民主監(jiān)督課程等途徑，不斷提高監(jiān)督人員的政治智慧和政治理論水平，增強其政黨意識、監(jiān)督意識和監(jiān)督業(yè)務(wù)能力。

必須指出的是，從參政黨自身建設(shè)的角度討論民主監(jiān)督能力的建設(shè)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，效果也是極其有限的。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度框架下，黨派的民主監(jiān)督的對象主要應(yīng)該是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨對民主監(jiān)督制度的建立和完善負(fù)有主要責(zé)任。所以民主黨派的民主監(jiān)督能力建設(shè)不能僅僅從內(nèi)部著眼，還應(yīng)該積極地促進(jìn)執(zhí)政黨改革和完善黨和國家的監(jiān)督制度，主動尋求來自民主黨派和其他方面的各種有效監(jiān)督。