強(qiáng)化法律制度建設(shè)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基礎(chǔ)

◎張秀智

（張秀智，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系副教授/責(zé)編 劉玉霞）

土地是關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)村保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定器。 “三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)村土地問(wèn)題。解決中國(guó) “三農(nóng)”問(wèn)題，農(nóng)業(yè)立法、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、城市為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供足夠的社會(huì)公共服務(wù)是關(guān)鍵。

一、解決農(nóng)村土地問(wèn)題，一號(hào)文件是政策方向，農(nóng)業(yè)立法是根本

目前，中國(guó)農(nóng)用地存在著數(shù)量和質(zhì)量問(wèn)題，如土地撂荒和耕地污染；建設(shè)用地則存在空心村、村莊擴(kuò)建、隨意蓋房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地浪費(fèi)等現(xiàn)象。2008年 《光明日?qǐng)?bào)》就報(bào)道湖北濱湖村因外出務(wù)工造成撂荒耕地面積達(dá)40%。地方政府和中央政府還沒(méi)有關(guān)于土地撂荒情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。2011年全國(guó)外出務(wù)工從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民2.4億，假設(shè)外出務(wù)工農(nóng)民人均耕地1畝，其中一半的農(nóng)民有土地撂荒行為，則每年撂荒土地達(dá)到1.2億畝。另一方面，中央政府為了保證18億畝耕地紅線，嚴(yán)控地方政府建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的審批手續(xù)異常嚴(yán)格。一些地方政府因城市建設(shè)非法占用農(nóng)用地而導(dǎo)致的土地違法案件頻頻發(fā)生。根據(jù)國(guó)土資源部和科技部 “典型區(qū)域土地資源數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)監(jiān)測(cè)及持續(xù)利用應(yīng)用示范”課題的研究成果，中國(guó)約有1000萬(wàn)公頃耕地受到 “三廢”危害，占到全國(guó)18億畝耕地總量的8.3%，其中使用污水直接灌溉耕地面積達(dá)216萬(wàn)公頃。這應(yīng)該是保守估計(jì)。按照九三學(xué)社的 《關(guān)于推進(jìn)面源污染防治的建議》提案中的數(shù)據(jù)，全國(guó)被農(nóng)藥和化肥污染的耕地面積至少有1300萬(wàn)-1600萬(wàn)公頃。

上述這些農(nóng)村土地問(wèn)題在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都沒(méi)有得到有效解決。這在一定程度上說(shuō)明，只發(fā)布了中央一號(hào)文件還不夠，農(nóng)用地管理還缺乏可操作、細(xì)致、嚴(yán)格的法律制度作為共同遵守的依據(jù)。相關(guān)農(nóng)業(yè)管理部門和國(guó)土管理部門應(yīng)該盡快把一號(hào)文件中涉及到的一些政策方向轉(zhuǎn)化為法律，以利于各地的有效執(zhí)行。例如，1982年中央就發(fā)布了第一個(gè)關(guān)于 “三農(nóng)”的一號(hào)文件，其中肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但直到2002年才頒布了 《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。

在2013年中央一號(hào)文件中提到的有些土地問(wèn)題是常年沒(méi)有得到有效解決。例如一號(hào)文件中提到：“結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問(wèn)題。”承包地塊細(xì)碎化主要是由于土地承包造成的。為了公平分配土地，造成一個(gè)農(nóng)戶可能既有旱地也有水田，而且分布在不同區(qū)位。2010年和2011年，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院連續(xù)兩次開(kāi)展的大學(xué)生暑期農(nóng)村承包地狀況入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的40個(gè)村莊中，農(nóng)戶平均擁有承包地地塊為4.27塊，平均每塊地的面積是1.56畝。最極端數(shù)據(jù)是一個(gè)農(nóng)戶有55塊地，發(fā)生在湖北黃石市金山開(kāi)發(fā)區(qū)汪仁鎮(zhèn)徐斌村，最小地塊面積只有0.34畝。被調(diào)查村莊農(nóng)戶的土地中97.6%的土地都不相連，80.1%的農(nóng)戶認(rèn)為地塊分散影響耕種。承包地塊分散，面積小，田埂多，形狀各異，肯定不利于實(shí)現(xiàn)中央一號(hào)文件提出的 “按照規(guī)?；I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式”的政策方向。

事實(shí)上，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題的根本辦法是農(nóng)地整理。而與農(nóng)地整理相關(guān)的政策和資金可以說(shuō)是政出多門。自1995年開(kāi)展農(nóng)地整理以來(lái)，最新的農(nóng)地整理政策是2012年4月國(guó)土資源部批準(zhǔn)的 “十二五”規(guī)劃建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的計(jì)劃，資金計(jì)劃為6000億元，2012年7月1日還頒布了 《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) （試行）》作為執(zhí)行依據(jù)。此前，國(guó)土部門涉及到耕地整理的項(xiàng)目還有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用、低丘緩坡荒灘土地開(kāi)發(fā)利用、舊城鎮(zhèn)舊廠礦改造、農(nóng)地整理示范項(xiàng)目等。耕地整理資金也是渠道廣泛。以廣東為例，農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和資金還包括農(nóng)業(yè)部門實(shí)施的基本農(nóng)田整治項(xiàng)目、農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目、中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目、“大禹杯”競(jìng)賽綜合治理項(xiàng)目，財(cái)政部門實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目等情況，水利部門實(shí)施的中型及山區(qū)小型灌區(qū)改造工程、“五小”水利工程、農(nóng)村中型及重點(diǎn)小型機(jī)電排灌工程等項(xiàng)目，以及地方政府組織農(nóng)民或其他使用者等開(kāi)展的基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目中都涉及到農(nóng)地整理通過(guò)承包地地塊和權(quán)屬調(diào)整，解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題。

與其國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政都有與農(nóng)田基本建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目和資金，各自按照各自的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施建設(shè)，還不如由國(guó)務(wù)院頒布一部 “中華人民共和國(guó)農(nóng)地整理?xiàng)l例”，詳細(xì)規(guī)定農(nóng)地整理申報(bào)主體、資金來(lái)源、整理標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬調(diào)整依據(jù)、整理收益分配、審核和驗(yàn)收等，作為共同遵守的規(guī)范和實(shí)施依據(jù)。有法律作為支持，各級(jí)政府部門可以依法制定年度耕地整治計(jì)劃，統(tǒng)一財(cái)政資金使用，公眾也能更好地監(jiān)督耕地整治狀況。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以自行辦理耕地整理，政府提供資金和技術(shù)咨詢支持。社會(huì)企業(yè)和個(gè)人也可以依法主動(dòng)投入資金到農(nóng)地整治項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金反哺農(nóng)村的目標(biāo)。

二、農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的財(cái)產(chǎn)保障

農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最重要的財(cái)產(chǎn)是土地。2013年中央一號(hào)文件第五部分明確提出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，這是在歷次中央關(guān)于農(nóng)業(yè)問(wèn)題的一號(hào)文件中首次提出要保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

1948年12月10日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《世界人權(quán)宣言》，明確將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作為人權(quán)。承認(rèn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)，意味著人們享有了私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，可以占有和支配自己的勞動(dòng)成果，享有維持生產(chǎn)和生存的基本生產(chǎn)資料和生活資料，可以維護(hù)自己作為人的自由和尊嚴(yán)。因此，此次中央一號(hào)文件明確提出要保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不只是具有維護(hù)土地和房屋物權(quán)尊嚴(yán)的象征性意義，更是對(duì)于建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范農(nóng)村市場(chǎng)交易規(guī)則、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、引進(jìn)資金和保護(hù)資金安全都具有重大經(jīng)濟(jì)意義。

中央一號(hào)文件要求 “用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題”。只有經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)并登記頒證的農(nóng)用地和宅基地，才具有了明確的財(cái)產(chǎn)邊界和產(chǎn)權(quán)主體資格，農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)主體有了承包地安全交換和交易的可能，也才有了將財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)的可能性。農(nóng)民的承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)利明確后，為今后的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市提供了便利條件，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，承包地產(chǎn)權(quán)明晰后，可以根據(jù)承包地所在區(qū)位、土壤條件、交通條件、耕作條件等因素，為每個(gè)農(nóng)戶的承包地評(píng)估土地價(jià)格，農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯性化。農(nóng)戶不論是將土地流轉(zhuǎn)到耕種大戶，還是以作價(jià)入股的形式參與家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶都有了以土地價(jià)值為基礎(chǔ)的談判依據(jù)。同時(shí)，承包地權(quán)屬清晰，為耕作大戶、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)者計(jì)算土地成本和收益，土地分紅依據(jù)提供基礎(chǔ)。

第二，有利于農(nóng)戶將承包地財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，并將變現(xiàn)資金作為進(jìn)城工作和生活的資本之一。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶數(shù)量十分龐大，除了部分兼業(yè)農(nóng)戶，有些農(nóng)戶已經(jīng)完全脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城市工作和生活，但他們?cè)谵r(nóng)村還有承包地。在取消農(nóng)業(yè)稅前，為了交農(nóng)業(yè)稅，他們還將土地轉(zhuǎn)包給他人耕種，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)戶撂荒土地現(xiàn)象十分突出。地方政府完全可以建立農(nóng)用地交易市場(chǎng)，凡是將撂荒地承包地通過(guò)土地交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)給耕種大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)的，地方政府為他們?cè)诔鞘刑峁┙?jīng)濟(jì)適用住房、社會(huì)保障、醫(yī)療保障、職業(yè)培訓(xùn)、小商品經(jīng)營(yíng)攤位等實(shí)際的補(bǔ)貼和服務(wù)。承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)利明晰后，財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)資金成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城市的資本條件。

第三，有利于吸引其他社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。某些資本持有者不敢進(jìn)入農(nóng)村的一個(gè)重要原因是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，一旦在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成糾紛，官司打不清。如果承包地產(chǎn)權(quán)清晰，就會(huì)打消資本持有者對(duì)土地的疑慮。根據(jù)交易成本理論，產(chǎn)權(quán)清晰的交易合作，雙方談判成本和交易費(fèi)用會(huì)大大降低，合作成功率會(huì)顯著提高。

黨的十一屆四中全會(huì)通過(guò)了 《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》（1979年9月28日），文件提出農(nóng)業(yè)發(fā)展的奮斗目標(biāo)是 “全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，徹底改變農(nóng)村面貌”；2013年中央一號(hào)文件依然提出 “促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，著力強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐，深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的目標(biāo)，這可以說(shuō)，中國(guó)建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、改變農(nóng)村面貌、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走。