稅收國家的憲政邏輯

◎高 軍

（高軍，法學(xué)博士、江蘇理工學(xué)院副教授/責(zé)編 劉玉霞）

“財政為庶政之母”，政府的存在與正常運轉(zhuǎn)仰賴于健全的財政。歷史上，根據(jù)政府財政收入來源的不同，可以劃分為所有權(quán)者國家、企業(yè)國家、稅收國家三種類型。古代國家以所有權(quán)人身份行使統(tǒng)治權(quán)，對于其管轄領(lǐng)域內(nèi)的一切財產(chǎn)具有獲取、分配及使用的權(quán)力，因此被稱為所有權(quán)者國家。企業(yè)國家是將生產(chǎn)工具收歸國有，獨占企業(yè)經(jīng)營權(quán)，并以其收入作為財政主要來源，我國改革開放前的計劃經(jīng)濟體制可以歸為這類形態(tài)。而稅收國家則是指政府不直接經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，營利事業(yè)均交由社會來進行，政府的收入來源于稅收，現(xiàn)代法治國家均采取稅收國家形態(tài)。

以上三種形態(tài)的國家類型，體現(xiàn)了三種截然不同的人與國家之間關(guān)系的形態(tài)。所有權(quán)者國家控制一國范圍內(nèi)所有的人和財，所謂 “普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。企業(yè)國家控制生產(chǎn)資料，按計劃安排生產(chǎn)，此時的社會為單位社會，個人對國家處于高度依賴的狀態(tài)。稅收國家實現(xiàn)生產(chǎn)資料和財產(chǎn)的私有，經(jīng)濟自由，使人擺脫了對國家的依附關(guān)系。

稅收國家這一概念，來源于一戰(zhàn)后經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·熊彼特與財政社會學(xué)家魯?shù)婪颉じ鸬卵┑囊淮沃恼搼?zhàn)。面對一戰(zhàn)后德國糟糕的財政狀況，葛德雪于1917年發(fā)表了 《國家社會主義或國家資本主義》一文，提出為擺脫財務(wù)危機，國家必須從傳統(tǒng)的依賴稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向依賴營業(yè)收入，國家應(yīng)有計劃地進入私人經(jīng)濟領(lǐng)域。針對葛德雪的以上觀點，1918年熊彼特發(fā)表了 《稅收國家的危機》一文，指出稅收與現(xiàn)代國家同時產(chǎn)生，密不可分，它們都存在于私人經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，現(xiàn)代國家機構(gòu)和形式實際上根源于其財政上的使命，國家財政支出越高，就越需要依賴于個人追求自我利益的驅(qū)動力，因此他旗幟鮮明地反對國家進入私人經(jīng)濟領(lǐng)域干預(yù)私人財產(chǎn)與生活方式。

以上爭論，長期以來一直聚訟盈廷，難以率爾定論，但顯而易見的是，熊彼特的觀點為現(xiàn)當(dāng)代西方政治經(jīng)濟的主流。事實上，稅收國家作為一種政治經(jīng)濟形態(tài)，內(nèi)涵極為豐富，德國公法學(xué)者Friauf曾指出，“憲政國家，尤其是實質(zhì)法治國家，本質(zhì)上必須同時為稅收國家”。

稅收國家的邏輯前提

國家原則上不擁有資產(chǎn)，國家不自行從事營利活動，國家任務(wù)推行所需的經(jīng)費，主要依賴稅收來充實。國家的任務(wù)是尊重和保護私人產(chǎn)權(quán)，提供例如公路、橋梁，公正廉潔的司法、完善的社會保障制度等公共物品和公共服務(wù)，而經(jīng)濟事務(wù)、營利事業(yè)則交由私人來進行，國家不與民爭利。之所以如此，一方面在于私人部門的決策最富有創(chuàng)造力和效率，道理很簡單：花自己的錢辦自己的事必然比花別人的錢辦別人的事可靠，這是基于人性的、無需論證的基本的常識。政府投資往往和低效、貪污、浪費聯(lián)系在一起，且需要巨大的監(jiān)督成本。另一方面，由于法律與公共政策由國家制定，國家如果控制資源參與競爭，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，必然發(fā)生行政壟斷、扭曲市場的價格與資源配置機制、最終摧毀市場的悲劇性結(jié)果。

稅收國家的邏輯內(nèi)容

稅收國家的邏輯內(nèi)容主要圍繞稅收的法理而展開。由于稅收是以金錢作為給付標(biāo)的，而且以量能平等負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)，與其它收入相比較，稅收對于人民基本權(quán)的影響可以至最低，以金錢代替勞役的方式，國家可避免過度介入社會運作而保持中立。換言之，通過納稅，一方面使國民與國家之間發(fā)生聯(lián)系，同時使國民與國家之間產(chǎn)生距離，為法治國家創(chuàng)造條件，即人民得保有私經(jīng)濟自由領(lǐng)域，得以自行選定目標(biāo)，自行求其實現(xiàn)，而得以擴展私人與社會的發(fā)展空間。這種人民義務(wù)的減少，正為憲法上人民政治、經(jīng)濟、文化的基本權(quán)利創(chuàng)造前提條件。因此，在民主法治國家中，國民與國家的關(guān)系為有限的、可計算的、有距離的，同時也是自由的。

稅收國家的邏輯結(jié)果

首先，政府要尊重與保護私人產(chǎn)權(quán)。

稅收國家自身不從事營利性經(jīng)濟活動，由社會自由發(fā)展，人民對于國家僅負(fù)納稅義務(wù)，以換取對經(jīng)濟自由與營業(yè)自由的保障。私有財產(chǎn)之所以負(fù)擔(dān)納稅義務(wù)，其前提即在于國家對私有財產(chǎn)予以憲法之保障。因此，一方面納稅人對國家在負(fù)擔(dān)了納稅義務(wù)之外，原則上不再負(fù)擔(dān)其他強制性金錢給付義務(wù)；另一方面，國家必須依法征稅，且征稅所依之法必須是由公眾通過普選產(chǎn)生的代議機構(gòu)制定的法律，即所謂的 “無代表，無稅收”，而且該稅法的內(nèi)容必須合乎憲法，政府無權(quán)通過行政立法來對民眾征稅，因為道理很簡單，由政府來決定征稅事宜，從自利的角度必然是稅越多越好。此外，國家征稅須有度，要尊重納稅人的納稅意愿，并保持其經(jīng)濟能力，即遵守“稅源保持原則”，納稅是對人民憲法財產(chǎn)權(quán)的限制而非剝奪，立法者只能依據(jù)憲法限制人民基本權(quán)利，而不能制定具有扼殺性效果的稅法，一旦超越此界限，納稅人的納稅意愿及納稅能力就會減退，甚至一個社會中的精英納稅人會選擇 “用腳投票”，逃之夭夭，最終稅收的源泉與基礎(chǔ)勢必枯竭、消失。

其次，要建立公共財政體制。

稅收國家財政收入就是稅收收入，財政支出就是稅款的使用支出，國家的活動就是圍繞著征稅和用稅進行的。稅收國家的政府財政高度依賴于稅收，財政奉行的是量入為出的原則，政府施政不以財政贏余為目標(biāo)，政府不能以征稅本身為目的，不能只是從政府的財政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權(quán)力強制性地向社會提取。政府征稅并不是無條件的，其前提是必須向公眾提供公共福利，稅收要真正地 “用之于民”，稅收作為人民與政府社會契約的對價而存在，政府要以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來換取納稅人的納稅支持。因此，稅不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更體現(xiàn)了政治和政府道德。按照一些經(jīng)濟要求的觀點，在納稅問題上，是否征稅、征多少稅，以及征稅對象、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限和地點、減免稅等稅收核心要素的決定和變動等等，不是由政府單方面說了算，要經(jīng)過納稅人選出的代表來決定。而征稅與用稅則為一體之兩面，“稅收法定”與“用稅法定”二者并行不悖不可偏廢。事實上，正是圍繞著財政稅收制度，西方法治先進諸國發(fā)展出了一整套完善的以民選的最高權(quán)力機構(gòu)，以法案表決和預(yù)算監(jiān)督為主要手段的公民授權(quán)、監(jiān)督機制以及運行辦法。

其實，判斷稅收國家的方法很簡單。第一，稅收國家的政府是中立的，包括經(jīng)濟上不參與市場競爭，不干預(yù)微觀市場，司法上獨立等等。第二，稅收國家的政府是一個 “窮政府”，政府所有的財政收入均來源于納稅人繳納的稅收，稅收的征收與使用均聽命于服務(wù)于納稅人，政府施政不追求贏余。第三，稅收國家的政府是服務(wù)型政府?！靶≌?、大社會”是稅收國家的基本結(jié)構(gòu)，在稅收國家，納稅人真正擁有權(quán)力，貪污腐敗現(xiàn)象會得到有力的遏制。

我國的情況

我國自改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的確立與發(fā)展，多元產(chǎn)權(quán)的格局已經(jīng)形成。當(dāng)前，稅收在我國財政收入中已占據(jù)核心地位 （近年來，從數(shù)字上看歷年均占90%以上），在某種意義上可以說我國已從改革開放前的企業(yè)國家轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂諊?。但實際上，與稅收國家所采取的私經(jīng)濟體制不同的是，我國還存在著數(shù)量龐大的國有企業(yè)，實際上是一種兼具稅收國家與企業(yè)國家特征的一種混合形態(tài)。其表現(xiàn)是：

1.政府直接介入微觀經(jīng)濟。

長期以來，我國政府是一種生產(chǎn)建設(shè)型政府，國有制與行政管制使政府控制的資源、權(quán)力太多，政府直接參與市場競爭，與民爭利的現(xiàn)象并不少見。然而從終極意義上來看，通過政府投資、國有投資推動經(jīng)濟增長既不可持續(xù)，又阻礙了技術(shù)進步、結(jié)構(gòu)調(diào)整，且往往造成通貨膨脹，而且由于缺乏有效的外部監(jiān)管，政府巨額投資收益低效甚至無效，擠壓民間創(chuàng)業(yè)的空間，使其制度成本過高、制度障礙嚴(yán)重、經(jīng)營困難。這種“藏富于官”而非藏富于民的結(jié)果是，民間特別是普通民眾消費能力低下，擴大內(nèi)需缺乏后勁。

2.財政收入體制有待進一步理順。

與西方稅收國家財政收入幾乎全部來源于稅收不同的是，我國除了稅收收入以外，還存在著一個龐大的非稅收入。這些非稅收入中相當(dāng)大的一部分還游離于預(yù)算甚至正式的財政制度之外，表現(xiàn)之一為土地財政，其根源在于地方事權(quán)多而財權(quán)少，故不得已而為之。稅收國家解決央地財政關(guān)系的辦法在于，稅收國家財政主要依靠納稅人繳納的稅收，國家保護納稅人財產(chǎn)權(quán)和市場經(jīng)濟中的創(chuàng)新力，納稅人源源不斷的納稅是政府財政收入穩(wěn)定的來源。中央政府主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的公共服務(wù)，雙方各有法定的、穩(wěn)定的稅源來支持。地方財政不足的部分由中央通過法制化的財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)平衡，以期實現(xiàn)全國范圍內(nèi)大致均等的公共服務(wù)水平。當(dāng)前，我國中央財政轉(zhuǎn)移支付雖然數(shù)額龐大，但至今尚未實現(xiàn)法制化，“跑部錢進”現(xiàn)象嚴(yán)重。地方政府為彌補財政缺口，只好賣地。我國土地國家所有、集體所有的體制事實上造成了土地產(chǎn)權(quán)真正所有者的缺位。一些地方政府通過壟斷土地一級交易市場而紛紛逐利，某種意義上都搖身一變成為開發(fā)商，各地政府熱衷征地、拆遷、“經(jīng)營城市”、新農(nóng)村建設(shè)往往演變?yōu)?“強迫農(nóng)民上樓”。強制征地、拆遷造成的后果嚴(yán)重，一是形成了高房價，綁架了經(jīng)濟、綁架了人民的幸福；二是在各地形成了一個個 “土地戰(zhàn)場”，官民對立現(xiàn)象較為突出，群體性事件甚至極端事件頻發(fā)不止；三是這種土地財政透支了未來，是不穩(wěn)定、不可持續(xù)的，隱藏著巨大的財政風(fēng)險和經(jīng)濟危機風(fēng)險。表現(xiàn)之二為除稅收外，還存在著名目繁多的各種收費、罰款，個別地方甚至公然出賣違法權(quán)，實踐中 “釣魚執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象并不鮮見。

3.納稅人尚未實現(xiàn)對征稅與用稅的控制。

首先，我國稅收法律化程度低。在我國，全國人大制定的涉稅法律只有 《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》兩部，全國人大常委會制定的也僅有 《稅收征收管理法》、《車船稅法》兩部，而國務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)和稅收規(guī)范性文件則有30余件，決定了17個稅種的開征和6個稅種的停征，財政部、國家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章約120余件，其他規(guī)范性涉稅文件1100余件，至于省以及省以下稅務(wù)機關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件則更多。另外一個突出的現(xiàn)象是，稅率等稅收實質(zhì)性要素的制訂和修改權(quán)往往掌握在財稅部門手里，例如2007年財政部突然宣布上調(diào)股票交易印花稅，導(dǎo)致股市風(fēng)云突變。其次，政府用稅未實現(xiàn)法治化。雖然廣大納稅人對政府官員 “三公消費”、“權(quán)力自肥”、貪污浪費等現(xiàn)象深惡痛絕，但由于知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的缺乏，目前尚難以對之進行有效的扼制。

結(jié)語

歷史與當(dāng)代的現(xiàn)實已充分證實了法治必然建立在稅收國家之上。既然我國憲法已明文確立了民主、法治、人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)保障等普世價值，那么如何選擇實現(xiàn)這些憲法價值目標(biāo)的路徑卻值得我們思考。筆者認(rèn)為，誠如卡爾·波普爾所言，民主的關(guān)鍵不在于權(quán)力所有制，而在于權(quán)力的具體行使方式。因此，要努力建設(shè)民主的細(xì)節(jié)與具體的法治，樹立稅收國家邏輯中的政府中立、不干預(yù)微觀經(jīng)濟、尊重私人財產(chǎn)權(quán)、納稅人為王等觀念。