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    立法項(xiàng)目首試聯(lián)合論證

    2013-12-18 08:32:42姜志東
    上海人大月刊 2013年3期
    關(guān)鍵詞:法工委論證會法制

    文/姜志東

    立法項(xiàng)目首試聯(lián)合論證

    文/姜志東

    2012年12月6日,市人大常委會首次召開立法項(xiàng)目聯(lián)合論證會,這是上海繼2009年試行立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證制度、2011年開展立法項(xiàng)目專項(xiàng)論證以來的又一次新探索,對于進(jìn)一步完善立項(xiàng)論證制度、加強(qiáng)人大在立法中組織協(xié)調(diào)具有積極意義。

    深化“規(guī)定動(dòng)作”,聚焦“立什么”增強(qiáng)立法決策的科學(xué)性

    在2013年度立法計(jì)劃的編制過程中,有關(guān)專門委員會、常委會法工委和市政府法制辦對信息化條例(暫定名)、社會信用體系建設(shè)條例、老年人權(quán)益保障條例、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)和管理?xiàng)l例、實(shí)施殘疾人保障法辦法等五個(gè)申報(bào)項(xiàng)目存在較大爭議。各方認(rèn)為,鑒于有限的立法資源,針對一個(gè)部門提出數(shù)個(gè)年度正式項(xiàng)目的情況,有必要在審查其“立項(xiàng)論證報(bào)告”的“規(guī)定動(dòng)作”以外,嘗試開展聯(lián)合論證,以進(jìn)一步合理配置立法資源。

    為此,法工委根據(jù)《市人大常委會立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證工作試行辦法》,向常委會黨組提交并討論通過了《2013年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目立項(xiàng)聯(lián)合論證工作方案》。本次聯(lián)合論證會,由法工委具體組織實(shí)施,市人大法制委、內(nèi)司委、財(cái)經(jīng)委的主要領(lǐng)導(dǎo)、常委會法工委全體成員、市政府法制辦、市經(jīng)信委、市民政局、市殘聯(lián)等單位的負(fù)責(zé)同志參加,并邀請市人大代表、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與論證。全國人大常委會法工委專門派有關(guān)同志來滬觀摩。

    法工委在前期工作中,抓了三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):一是制定聯(lián)合論證的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),二是細(xì)化聯(lián)合論證的具體程序,三是做好與法規(guī)申報(bào)單位的溝通工作。其中,重點(diǎn)是研究立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),并確定了立法供給的“五道門檻”,要求申報(bào)單位認(rèn)真準(zhǔn)備并當(dāng)場回答好以下問題:第一,立法要解決什么問題;第二,現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章對于擬解決的關(guān)鍵問題是否已有規(guī)定;第三,有沒有針對關(guān)鍵問題的創(chuàng)制性條款;第四,涉及政府體制等重大問題有否達(dá)成共識;第五,可否采用“若干規(guī)定”等簡易體例。這樣,從源頭把關(guān),把問題真正聚焦到“立什么”上,通過牢牢把住“尺度”,對該立法是否應(yīng)該列入年度立法項(xiàng)目作出科學(xué)判斷。

    面對面“博弈”,決定“立不立”把好法規(guī)立項(xiàng)“入門關(guān)”

    如果說以往的立項(xiàng)論證是人大在協(xié)調(diào)時(shí)與申報(bào)單位“背靠背”的篩選,那么現(xiàn)在的聯(lián)合論證就是“面對面”的博弈。首次聯(lián)合論證會采用的是“三段式”的論證程序。首先,由申報(bào)單位負(fù)責(zé)人直奔主題,圍繞“五道門檻”逐一闡述觀點(diǎn)。其次,由聯(lián)合論證組成員分別向申報(bào)單位提問,申報(bào)單位現(xiàn)場作答并展開討論。最后,聯(lián)合論證組成員發(fā)表并形成論證意見,法工委匯總后提請常委會主任會議決定。

    在論證會現(xiàn)場,既有觀點(diǎn)的碰撞,更多的則是互動(dòng)后的理解。一方面,申報(bào)部門有機(jī)會表達(dá)其實(shí)際的立法需求和深層的立法動(dòng)機(jī);另一方面,市人大有關(guān)方面、市政府法制部門、代表和專家也有機(jī)會從正面、側(cè)面甚至反面等多角度地考量立法需求,將有限的立法資源用在刀刃上。

    經(jīng)過聯(lián)合論證,5件立法項(xiàng)目中3件列為年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目,2件條件尚不成熟的列為預(yù)備項(xiàng)目。參與聯(lián)合論證的各方都感慨地說:通過這種新的論證方式,可以先把立法思路理清楚,把需要協(xié)調(diào)的難點(diǎn)提出來,避免了僅憑重要性、必要性、積極性立項(xiàng)的現(xiàn)象,有利于立法真正為需而立,立以致用。

    人大主導(dǎo),政府協(xié)同,智囊支招一次論證留下三點(diǎn)啟示

    本次聯(lián)合論證會給予我們的啟示有三:一是較好地發(fā)揮了人大在立法中的主導(dǎo)作用。人大做好“頂層設(shè)計(jì)”,使立法計(jì)劃的項(xiàng)目安排基本取決于論證結(jié)果,才能從源頭把關(guān),加強(qiáng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)和起草環(huán)節(jié)的銜接,確保提高地方立法質(zhì)量。二是較好地發(fā)揮了政府法制部門的協(xié)同作用。目前,法規(guī)草案多由政府提出,法規(guī)的執(zhí)行也都?xì)w于政府,因此立法過程中聽取政府的意見,特別是發(fā)揮政府法制部門的協(xié)同作用是非常必要的。只有人大與政府認(rèn)同一個(gè)“準(zhǔn)繩”,才能目標(biāo)一致地良性互動(dòng),確保法規(guī)經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。三是較好地發(fā)揮了人大代表與專家的智囊作用。聯(lián)合論證中代表和專家提問往往一針見血、入木三分,更重要的是,他們在聯(lián)合論證中表現(xiàn)出了一種更加超脫、更接地氣的社會良心,讓政府部門在立項(xiàng)時(shí)就聽到了來自各方的不同聲音,這也是黨的十八大報(bào)告中加強(qiáng)人民有序參與立法工作的題中應(yīng)有之義。今后,地方立法不僅要“走出去”,也要讓更多的人能夠“走進(jìn)來”,從而更好地為本市改革發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障,將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?,成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

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