歐盟對G20的認(rèn)知與行為方式分析*

金 玲

歐盟一直努力在二十國集團(tuán)（G20）框架內(nèi)扮演規(guī)范者和領(lǐng)導(dǎo)者的作用。歐盟利用其制度機(jī)制優(yōu)勢，一方面通過G20平臺在全球?qū)用嫱苿託W盟治理的標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)，另一方面利用G20框架下成員國首腦峰會承諾推動歐洲經(jīng)濟(jì)治理改革的進(jìn)一步深入。但是，由于歐債危機(jī)的延宕不決、G20本身的機(jī)制性缺陷以及成員國之間的利益分化，歐盟在上述兩方面的努力都成效不佳，G20在歐盟的政治議程中地位日益下降。

歐盟對G20的認(rèn)知以及行為方式變化大致分為三個階段。第一階段從華盛頓峰會到韓國首爾峰會。此階段，歐盟內(nèi)部不同行為體，包括歐盟主要成員國英法德、歐洲理事會（European Council）以及歐盟委員會對G20高度重視，是G20議程的主要設(shè)置者；積極推動G20議程的不斷擴(kuò)大，力圖實(shí)現(xiàn)G20從全球經(jīng)濟(jì)治理平臺向全球治理平臺的擴(kuò)展；內(nèi)部也基本實(shí)現(xiàn)了有效協(xié)調(diào)，能夠在G20框架下表明共同立場，對G20進(jìn)程發(fā)揮了關(guān)鍵性影響。第二階段從首爾峰會到戛納峰會，G20在對外政策議程中地位明顯下降，成員國分歧也更多地暴露，其對G20進(jìn)程的影響力明顯下降；歐盟對自身在G20框架下的影響力以及G20制度能力的認(rèn)知逐漸回歸現(xiàn)實(shí)。造成歐盟認(rèn)知和影響力變化的主要因素是歐盟內(nèi)部深受債務(wù)危機(jī)不斷蔓延的影響，其關(guān)注點(diǎn)日益內(nèi)向，對G20議程和進(jìn)程的期待日益與解決其內(nèi)部危機(jī)的進(jìn)程相關(guān)。第三階段以戛納峰會為標(biāo)志，歐盟在G20框架下的地位實(shí)現(xiàn)了從主動推動向被動防衛(wèi)的完全轉(zhuǎn)變，歐盟成為G20進(jìn)程的主要規(guī)范和監(jiān)督對象，歐盟對G20的熱情進(jìn)一步下降。

一、歐盟對G20的認(rèn)知

G20啟動峰會機(jī)制以來，歐盟曾賦予很高期望，將其描述為實(shí)現(xiàn)全球治理的核心舞臺（central global setting），積極推動G20議程擴(kuò)展，試圖利用自身的領(lǐng)域優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)發(fā)揮規(guī)制性作用。但是，隨著歐債日益成為 G20的核心問題，歐盟在G20框架下的角色逐漸由主動轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍?。?011年戛納峰會作為起點(diǎn)，歐盟對G20的熱情明顯減退。

（一）G20是全球治理新平臺

G20峰會機(jī)制的出現(xiàn)與歐盟反思其全球治理路徑時機(jī)契合。伴隨著新興力量的崛起，歐盟認(rèn)為當(dāng)今世界正出現(xiàn)明顯的多極化特征，國際社會體系更為復(fù)雜，也更不穩(wěn)定。新興力量按照自己的利益和意愿參與和塑造國際體系，與傳統(tǒng)力量之間圍繞規(guī)則、秩序和利益的競爭會再次導(dǎo)致權(quán)力政治主導(dǎo)的局面，與歐盟主導(dǎo)的以規(guī)則為基礎(chǔ)的有效多邊主義理念背道而馳。歐洲學(xué)者表示，從歐盟角度看，多極世界意味著全球治理應(yīng)當(dāng)通過匯聚和分享主權(quán)的基于條約的正式機(jī)制實(shí)現(xiàn)，而不是受權(quán)力均衡原則主導(dǎo)的非正式機(jī)制。①M(fèi)ark Leonard, “The Central Challenge to the Western Liberal Order,” The European Council on Foreign Relatons, May 31, 2012, http://ecfr.eu/content/entry/The_Central_Challenge_to_the_Western_Liberal_Order.針對此，歐盟已開始調(diào)整其全球治理思路，在堅(jiān)持多邊主義原則的同時，更注重多邊主義的“有效性”、“功能性”和“互惠性”。同時加大對雙邊伙伴關(guān)系尤其是與新興國家的伙伴關(guān)系、志愿者聯(lián)盟以及非正式國際機(jī)制的構(gòu)建力度。

作為非正式的合作機(jī)制，歐盟認(rèn)為G20為其實(shí)現(xiàn)全球治理新思路提供了有效平臺。首先，由于G20成員國有限，在一定程度上能夠滿足歐盟對多邊主義效率和功能日益增加的需求；更重要的是主要新興國家都參與其中，歐盟可以借此加強(qiáng)對新興國家的影響和規(guī)范力度?；诖?，在G20主要力量都將其界定為“世界經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的首要平臺”時，歐盟將其定位為“全球核心的合作舞臺”（central global setting）。其中，新老力量共擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，尋求應(yīng)對全球問題的解決方案?！雹贘osé Manuel Dur?o Barroso, “The European Union and Multilateral Global Governance,”RSCAS Policy Paper, No. 1, 2010, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Florence, Italy,p. 4.2010年首爾峰會之后，歐盟委員會主席在名為《G20：歐洲位于全球辯論中心》的演講中，表示G20“已成功從危機(jī)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛑卫砀臃€(wěn)定的路徑（more stable approach to global governance）”。③José Manuel Dur?o Barroso , “The G20: Put Europe at the Center of Global Debate,” EP Plenary Debate on G20, Strasbourg, November 24, 2010, SPEECH/10/682, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-10-682_en.htm.

（二）G20有利于歐盟推廣全球規(guī)則

歐盟認(rèn)為G20作為非正式多邊機(jī)制有利于發(fā)揮其力量優(yōu)勢。作為發(fā)達(dá)國家的聯(lián)合體，其發(fā)展階段決定歐盟在全球治理諸多領(lǐng)域內(nèi)擁有先機(jī)，可以通過領(lǐng)導(dǎo)和示范作用在全球推廣規(guī)則；作為特殊的國際行為體，歐盟可以利用其在多邊機(jī)制構(gòu)建中的制度性優(yōu)勢，發(fā)揮影響力。因此，自G20峰會機(jī)制啟動以來，歐盟的行動重點(diǎn)一直表現(xiàn)出規(guī)則導(dǎo)向的特點(diǎn)，不僅推動在G20核心關(guān)注的金融、國際貨幣體系以及宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等領(lǐng)域內(nèi)建章立制，還推動G20議程的不斷擴(kuò)大，要求在全球范圍內(nèi)為發(fā)展援助、氣候變化、能源安全等確定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟認(rèn)為其擁有獨(dú)特的優(yōu)勢塑造G20，引導(dǎo)全球化建立在價(jià)值觀和規(guī)則基礎(chǔ)之上?！癎20為歐盟重新塑造全球化提供了獨(dú)特的機(jī)會?！雹貸osé Manuel Dur?o Barroso, “Europe Has a Lot Offer to Shape Globalization,” European Commission Press, September 24, 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090924_1_en.pdf.所謂獨(dú)特的優(yōu)勢，首先指的是歐盟的制度性力量，表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)政府間合作與協(xié)調(diào)的能力?！笆澜缟蠜]有任何其他地區(qū)擁有類似的跨國合作規(guī)則并有效實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)?！睔W盟將自身的一體化歷史描述為“跨國超國家合作的實(shí)驗(yàn)室”，其成員國之間談判與合作的經(jīng)驗(yàn)可以為G20合作提供有益借鑒。歐盟的談判文化和能力，也有利于其在G20磋商過程中發(fā)揮優(yōu)勢。②Ibid.

其次，歐盟治理經(jīng)驗(yàn)也被視為其優(yōu)勢所在。G20峰會機(jī)制在金融危機(jī)背景下啟動，面臨兩方面的根本任務(wù)：一是在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)范和市場力量之間的平衡；二是加強(qiáng)主要國家之間宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)。歐盟一直強(qiáng)調(diào)其社會市場模式是經(jīng)過長期努力在市場、國家和社會之間實(shí)現(xiàn)了有效平衡的模式，可以向外輸出。此外，歐盟成員國在長期宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)過程中確立了一系列的衡量指標(biāo)和操作方法，被歐盟認(rèn)為是帶給G20的附加值。

最后，G20議題的特征有利于歐盟領(lǐng)導(dǎo)和模范作用的發(fā)揮。G20核心議題，無論是金融行業(yè)規(guī)范、國際金融體系改革，還是宏觀經(jīng)濟(jì)跨國協(xié)調(diào)，對于諸多新興國家都是較新的領(lǐng)域，很難在議程設(shè)置和規(guī)則建議中發(fā)揮主導(dǎo)作用。歐盟則因?yàn)樵谏鲜鲱I(lǐng)域內(nèi)擁有的先機(jī)，既有經(jīng)驗(yàn)可以提供，也可以通過遵守和實(shí)施G20承諾，在議程設(shè)置和規(guī)則制定方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。2009年倫敦峰會之前，歐盟就表示將利用其在金融規(guī)范領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)采取的措施，“帶動G20國際伙伴共同為全球經(jīng)濟(jì)制定規(guī)則”。③José Manuel Dur?o Barroso, “Declaration on the preparation of the G20 Summit,” European Parliament, Strasbourg, March 24, 2009, SPEECH/09/140, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-09-140_en.htm.

（三）歐盟G20認(rèn)知的現(xiàn)實(shí)困境

盡管G20峰會機(jī)制的啟動的確與歐洲的動議密不可分，歐盟在議程設(shè)置和推動規(guī)則制定方面也發(fā)揮了重要作用。但總體說來，歐盟對G20機(jī)制及其能力的認(rèn)知面臨期待與現(xiàn)實(shí)之間的巨大差距。G20自身的機(jī)制性缺陷使之既不能成為歐盟推動全球治理進(jìn)程的有效平臺，歐盟自身的能力缺陷也限制了其領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)制作用的發(fā)揮。2011年戛納峰會以來，歐盟對G20的熱情逐漸降低。

能力缺陷是歐盟面臨的首要現(xiàn)實(shí)困境。成員國分歧以及歐債危機(jī)都是制約歐盟行動能力的重要因素。歐盟及其成員國在G20框架下?lián)碛?個正式席位，但共同立場難以協(xié)調(diào)。例如，在2009年的倫敦峰會和匹茲堡峰會期間，英國與美國共同反對法德以及歐盟要求協(xié)調(diào)退出、鞏固財(cái)政的立場，堅(jiān)持繼續(xù)刺激政策；在2010年6月的多倫多峰會上，歐盟致力于推動全球銀行稅的努力也因?yàn)閮?nèi)部無法達(dá)成一致而擱淺；在2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰會上，意大利總理更是將歐盟內(nèi)部救助機(jī)制問題單邊提上G20日程，損害了歐盟的信譽(yù)。債務(wù)危機(jī)加劇了歐盟成員國內(nèi)部的分歧，內(nèi)部政治出現(xiàn)極化現(xiàn)象，共識更難形成?！懊媾R債務(wù)危機(jī)，歐盟在G20框架內(nèi)缺乏團(tuán)結(jié)，對其道德高地造成了損害，并處于邊緣化的地位”。①M(fèi)ark Leonard, “Europe will Leave G20 with a Unilateral Future,” Reuters, June 20, 2012,http://blogs.reuters.com/mark-leonard/2012/06/20/europe-will-leave-g20-with-a-unilateral-future.

歐盟需要超越的第二個現(xiàn)實(shí)困境是其對G20的期待遠(yuǎn)超過了后者的機(jī)制能力。歐盟雖意識到G20是國際權(quán)勢轉(zhuǎn)移的結(jié)果，但仍希望在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，規(guī)范新興國家，塑造全球化。因此，在行為方式上，歐盟推動G20規(guī)則導(dǎo)向，并不斷擴(kuò)大議程。但是，作為政府間機(jī)制的G20根本無法實(shí)現(xiàn)歐盟的期許。首先，G20峰會機(jī)制首先是在金融危機(jī)背景下產(chǎn)生的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，成員國對其普遍定位是全球經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的平臺，其核心領(lǐng)域是金融和經(jīng)濟(jì)，核心作用是“協(xié)調(diào)”，而非制定規(guī)則。其次，新興國家和發(fā)達(dá)國家從觀念到利益都有顯著差異，很難實(shí)現(xiàn)妥協(xié)，走向共同的規(guī)則。倫敦峰會上，歐盟試圖在G20框架下推動“可持續(xù)經(jīng)濟(jì)行為的全球憲章”遭到否定，既反映了不同行為體的認(rèn)知差異，也體現(xiàn)了彼此的利益分歧。第三，G20作為全球治理的舞臺面臨合法性問題。從經(jīng)濟(jì)總量的角度，G20成員國具有代表性，但如果G20的議程擴(kuò)展到發(fā)展、安全、能源等領(lǐng)域，G20則不具備同等的合法性。

二、歐盟G20行為方式分析

歐盟作為特殊的國際行為體，在G20框架下的行為方式與主權(quán)國家不同，主要表現(xiàn)為行為體的多樣性，行為方式受到不同行為體利益訴求以及相互博弈進(jìn)程的影響。G20框架下，歐盟內(nèi)部不同行為體在不同階段對G20的期待以及發(fā)揮的作用不同?？傮w說來，委員會作為主要行為體一直積極發(fā)揮核心的協(xié)調(diào)作用。

（一）復(fù)雜多樣的行為體

在G20框架下，歐盟的行為體多樣性主要體現(xiàn)在兩個層面。一是在G20層面歐盟及其成員國代表的多樣性。歐盟及其成員國在G20擁有5個正式席位，分別是歐盟及英國、法國、德國和意大利。二是內(nèi)部決策層面涉及多樣化的行為體。從歐盟決策機(jī)制來看，參與G20決策的行為體包括歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會以及所有成員國。上述兩個層面多種力量既相互合作與協(xié)調(diào)，又彼此斗爭與牽制，使得歐盟在G20框架下的行為方式表現(xiàn)出復(fù)雜的多樣性。

理論上，歐盟作為獨(dú)立行為體參與 G20，是歐盟國際地位提升的表現(xiàn)，“G20對歐洲有利，因?yàn)闅W盟獲得了完全的成員國資格，表明國際社會認(rèn)可歐盟作為與中國、印度、巴西一樣的新興力量。與G8相比，歐盟更能展現(xiàn)同一立場?！雹賂homas Renard, “From a New G20 to a New Multilateral Order,” EU Observer, January 10,2010, http://euobserver.com/opinion/29231.但歐盟及其主要成員國雖有協(xié)調(diào)，卻沒能在G20中傳遞共同的聲音。英國、法國將G20作為展現(xiàn)自身大國力量的舞臺。英國身處歐元區(qū)國家之外，與美國在經(jīng)濟(jì)政策和理念上更為接近，在刺激經(jīng)濟(jì)和加強(qiáng)金融監(jiān)管和規(guī)范，IMF增資等核心問題上經(jīng)常與法德以及歐盟的立場相悖；法德在歐債危機(jī)應(yīng)對中的主導(dǎo)作用及其行為方式同樣體現(xiàn)在G20中，它們通常傾向于以雙邊合作的方式提出聯(lián)合動議，疏于同歐盟的協(xié)調(diào)。法國在擔(dān)任G20輪值主席國期間，更是突出其大國影響力，傾向同主要大國加強(qiáng)協(xié)調(diào)，推動其政策優(yōu)先。因此，在G20框架下，歐盟及其成員國的行為方式被描述為：“多個歐洲國家，但是沒有歐洲”。①Timothy Garton Ash, “The G20 Summit in London will be Missing One Great Power, Guess Who,” The Guardian, March 26, 2009, http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2009/mar/26/europe-g20-financial-crisis.

（二）歐盟委員會發(fā)揮核心協(xié)調(diào)作用

歐盟委員會是歐盟G20諸多行為體中最積極、能見度最高的行為體。G20峰會機(jī)制啟動以來，歐盟委員會一直在協(xié)調(diào)歐盟多樣化行為體，確定歐盟行動優(yōu)先和推動內(nèi)部共識方面發(fā)揮核心作用。

委員會的核心協(xié)調(diào)作用表現(xiàn)在設(shè)置歐盟行動優(yōu)先、協(xié)調(diào)內(nèi)部立場以及對外溝通等三個環(huán)節(jié)。每次G20峰會召開之前，歐盟委員會都會以備忘錄、公開信等不同形式提出歐盟的關(guān)切和優(yōu)先議題。通常，歐盟委員會主席或單獨(dú)或與歐洲理事會主席聯(lián)名致信歐洲理事會，就G20優(yōu)先議程提出動議，呼吁成員國采取共同立場，隨后歐洲理事會做出相關(guān)決議。對比歐洲理事會的相關(guān)決議以及歐盟委員會歷次動議，發(fā)現(xiàn)二者之間高度重合。此外，峰會召開之前，歐盟委員會還以主席聯(lián)名信的形式向G20領(lǐng)導(dǎo)人致信，就歐盟的立場和動議做出說明，與其他國際行為體協(xié)調(diào)立場，展現(xiàn)歐盟作為國際行為體的存在。

委員會發(fā)揮核心作用既緣于歐盟獨(dú)特的決策機(jī)制，也與其自身的戰(zhàn)略訴求相關(guān)。首先，歐盟27國（從2013年7月起增至28國）只有四國是G20成員國，歐盟作為獨(dú)立行為體參加，全面參與G20進(jìn)程，代表歐盟共同利益，賦予其協(xié)調(diào)和代表非G20成員國利益的責(zé)任。其次，歐盟決策機(jī)制規(guī)定歐盟委員會在其具有權(quán)能的領(lǐng)域內(nèi)擁有立法動議權(quán)，長期的政策實(shí)踐也賦予了委員會在政策形成過程中的核心作用。第三，歐盟委員會作為戰(zhàn)略行為體，具有自身的利益偏好，試圖通過G20推進(jìn)一體化的深入，增加自身的權(quán)能。實(shí)踐表明，委員會在債務(wù)期間推動內(nèi)部立法過程中，多次援引“實(shí)施G20框架”承諾，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和模范作用的必要性。

（三）歐洲理事會中G20議程的逐漸淡化

G20在歐洲理事會議程中的地位整體呈現(xiàn)逐漸式微的趨勢。歐洲理事會對G20熱情的降低，既是歐盟內(nèi)部債務(wù)危機(jī)蔓延、歐盟在G20中身份轉(zhuǎn)換的結(jié)果，也是G20自身行動能力不足必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。歐洲理事會作為“為歐盟確定總體政治方向和優(yōu)先事項(xiàng)”的最高磋商機(jī)制，其對G20熱情的降低，反映了歐盟對G20認(rèn)知的變化。

總體看來，以2010年為分水嶺，G20在歐洲理事會議程中的地位經(jīng)過兩個階段的明顯變化：第一階段從華盛頓峰會到首爾峰會期間，G20不僅是歷次歐洲理事會的重點(diǎn)議程，歐盟成員國首腦在G20峰會之前還會召開特別峰會協(xié)調(diào)立場。倫敦峰會和匹茲堡峰會，歐洲理事會甚至都以附件形式為即將召開的峰會確定共同立場，就其行動優(yōu)先提出了詳盡主張。第二階段從2011年開始，G20明顯淡出歐洲理事會議程。與之前歐盟歷次峰會幾乎都會討論和提及 G20不同，2011—2012年期間 G20僅三次列入峰會議程，歐盟也不再為G20召開特別峰會協(xié)調(diào)立場，G20的重要性顯著降低。

三、歐盟G20行動重點(diǎn)及其影響

歐盟G20行動重點(diǎn)整體表現(xiàn)出連續(xù)性特征，但不同階段的重點(diǎn)很大程度上受到歐盟內(nèi)部治理議程的影響。歐盟在推動其核心關(guān)切如金融市場規(guī)范和改革、宏觀經(jīng)濟(jì)失衡、增長和就業(yè)等議題之外，還積極將氣候變化、能源安全、發(fā)展援助等問題帶入G20治理框架下。受制于債務(wù)危機(jī)，歐盟在G20框架下設(shè)置和推動議題的能力表現(xiàn)出逐漸下降的態(tài)勢。

（一）行動重點(diǎn)及基本主張

在G20框架下，歐盟一直突出的政策優(yōu)先包括加強(qiáng)金融市場規(guī)范、改革國際金融體系、應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)失衡等。除此之外，歐盟還不斷努力擴(kuò)大 G20議程，超越金融和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，包括自由貿(mào)易、發(fā)展援助、氣候變化、能源安全以及全球化的社會維度和腐敗等問題。

倫敦峰會之前，面對美國要求關(guān)注實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加大經(jīng)濟(jì)刺激力度的壓力，歐盟堅(jiān)持將進(jìn)一步嚴(yán)格金融市場規(guī)范和改革國際金融體系作為行動重點(diǎn)。此后的歷次峰會上，歐盟都將該議題列為行動重點(diǎn)，一方面推動實(shí)施G20框架下已經(jīng)達(dá)成的改革承諾，另一方面提出新的議題，包括在全球?qū)用嬉M(jìn)金融征稅體系等。歐盟的主要立場是加強(qiáng)金融行業(yè)的監(jiān)管和規(guī)范，改革國際金融體系，推動金融行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。具體包括：加強(qiáng)金融市場的透明度和責(zé)任性，使宏觀審慎監(jiān)督成為金融行業(yè)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)；所有可能帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融市場、產(chǎn)品和參與者都要受到適當(dāng)?shù)囊?guī)范和監(jiān)督；評級機(jī)構(gòu)應(yīng)在國際統(tǒng)一的方式下受到規(guī)范和監(jiān)管；打擊避稅、金融犯罪，并實(shí)行公司治理和薪酬實(shí)踐的共同原則。在金融體系改革方面，歐盟提出改善IMF監(jiān)管工具，強(qiáng)化其在危機(jī)預(yù)防中的關(guān)鍵作用，推動IMF治理體系廣泛改革等。

應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)失衡同樣是歐盟的行動優(yōu)先。倫敦峰會上，歐盟就提出就可持續(xù)經(jīng)濟(jì)行為全球憲章達(dá)成共識，并要求在匹茲堡峰會上取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，推動在全球范圍內(nèi)建立指標(biāo)體系，衡量主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)失衡狀況以及風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)。應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)失衡，歐盟的主要立場包括：經(jīng)濟(jì)失衡是所有國家的共同關(guān)切，各國都應(yīng)在實(shí)現(xiàn)再平衡過程中承擔(dān)責(zé)任；應(yīng)為經(jīng)常賬戶平衡設(shè)立指標(biāo)體系，尤其是債務(wù)和赤字水平；匯率市場化應(yīng)成為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)失衡的關(guān)鍵要素。加強(qiáng)IMF在其權(quán)能范圍內(nèi)對G20經(jīng)濟(jì)體的分析，尤其是分析G20成員國各自政策的外溢性風(fēng)險(xiǎn)。

除了上述行動重點(diǎn)之外，歐盟一直推動G20議程的不斷擴(kuò)大，塑造G20從危機(jī)應(yīng)對機(jī)制向全球治理新平臺的轉(zhuǎn)變，逐漸將發(fā)展合作、氣候變化、食品與能源安全以及貿(mào)易自由化等議題都納入G20議程。歐盟的基本目標(biāo)是將新興國家納入由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際機(jī)制中，要求其承擔(dān)更多的責(zé)任。

（二）行動重點(diǎn)和目標(biāo)的主要特征

歐盟G20框架下的行動重點(diǎn)和目標(biāo)與其特殊的國際行為體身份、內(nèi)部治理進(jìn)程以及對外戰(zhàn)略具有內(nèi)在一致性。因此，其行動重點(diǎn)和目標(biāo)突出表現(xiàn)為目標(biāo)的規(guī)則性取向、推動其具有優(yōu)勢的議題，并表現(xiàn)出與其內(nèi)部治理密切相關(guān)等三面顯著特征。

歐盟的國際身份定位是全球化的“領(lǐng)導(dǎo)者”和“規(guī)范者”。因此，G20框架下，歐盟突出規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)維度。倫敦峰會前，歐盟委員會主席巴羅佐曾表示，愿與合作伙伴“共同為全球經(jīng)濟(jì)確立規(guī)則”。①Barroso, “Declaration on the Preparation of the G20 summit”.金融領(lǐng)域內(nèi)，歐盟推動在銀行資本、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、會計(jì)準(zhǔn)則以及金融行業(yè)征稅體系等領(lǐng)域內(nèi)的全球規(guī)范，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)趨同；加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)失衡。歐盟一開始就推動在全球范圍內(nèi)就可持續(xù)經(jīng)濟(jì)行為憲章達(dá)成共識，主張引入指標(biāo)體系衡量經(jīng)濟(jì)失衡狀態(tài)；發(fā)展合作、貿(mào)易自由以及氣候變化領(lǐng)域內(nèi)，歐盟更是力推將新興國家納入其主導(dǎo)的規(guī)范體系之中。

推動其優(yōu)勢領(lǐng)域是歐盟行動重點(diǎn)的另一特征。擁有軟實(shí)力的歐盟，發(fā)展援助、氣候變化和自由貿(mào)易是其在全球治理進(jìn)程中的優(yōu)勢性領(lǐng)域，是推動其價(jià)值觀和模式的重要政策工具。但是，面對國際權(quán)勢轉(zhuǎn)移，歐盟認(rèn)為新興力量在上述領(lǐng)域內(nèi)不同的行為方式正對其力量模式構(gòu)成挑戰(zhàn)，并威脅其現(xiàn)實(shí)利益。近年來，歐盟一直積極尋求與新興國家對話，試圖在上述領(lǐng)域內(nèi)規(guī)范和約束新興力量，維持其主導(dǎo)地位。因此，G20作為危機(jī)應(yīng)對機(jī)制出現(xiàn)不久，歐盟便將上述議題逐漸納入其中。發(fā)展合作議題在首爾峰會上被正式納入 G20議程之后，歐盟表示“我們希望將新興國家納入國際發(fā)展框架，該框架與發(fā)展政策的主要原則一致，允許更大程度的協(xié)調(diào)”；①“Remarks by President Barroso at the European Parliament Plenary Debate on the G20 Summit in Seoul on 11-12, November, 2010”, Memo/10/510, Brussels, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-510_en.htm.哥本哈根會議之后，歐盟更表示將通過G20推動在全球變暖問題上達(dá)成新的協(xié)議。②Robert Wielarrd, “EU to Pursue Climate Deal through G20,” The Guardian, January 9, 2010,http://www.guardian.co.uk/world/feedarticle/8890759.

歐盟行動重點(diǎn)還表現(xiàn)出與其內(nèi)部治理進(jìn)程高度的相關(guān)性。金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)之后，歐盟采取了一系列短期和長效措施應(yīng)對危機(jī)。加強(qiáng)金融監(jiān)管、協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)、嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律等是其中的主要舉措。歐盟在G20框架下的立場主張與其內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)高度一致，在很大程度上是其內(nèi)部治理方式的外延。從倫敦峰會到多倫多峰會，面對美國繼續(xù)刺激經(jīng)濟(jì)的要求，歐盟始終將金融規(guī)范和改革作為優(yōu)先議題，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)財(cái)政的重要性，凸顯了歐盟危機(jī)應(yīng)對的主導(dǎo)理念。此外，歐盟還多次在G20框架下推動應(yīng)對全球化的社會維度，尤其是失業(yè)問題，完全是其內(nèi)部關(guān)切的外化。

（三）歐盟推動議程的能力評估

歐盟G20框架下推動議程的能力隨其身份轉(zhuǎn)換而變化?？傮w來說，歐盟對G20議程和立場的影響力呈逐漸下降的態(tài)勢。戛納峰會之前，歐盟利用其機(jī)制性優(yōu)勢，還基本能夠在G20框架下實(shí)現(xiàn)推動其優(yōu)先議程的目標(biāo)，其核心關(guān)切在G20公報(bào)中都不同程度地得到體現(xiàn)。面對美國優(yōu)先刺激經(jīng)濟(jì)的壓力，歐盟一直強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)金融規(guī)范和可持續(xù)財(cái)政的重要性，并推動在多倫多峰會公報(bào)中強(qiáng)調(diào)健康的公共財(cái)政的重要性，要求發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體承諾到2013年至少降低一半赤字，到2016年穩(wěn)定或降低債務(wù)水平。但是，隨著歐債危機(jī)逐漸成為G20的主導(dǎo)性議題，歐盟能力嚴(yán)重受限，歐盟的主要行動目標(biāo)是消除國際社會對歐債危機(jī)惡化的擔(dān)憂，為自己的改革努力進(jìn)行辯護(hù)。

G20峰會機(jī)制的啟動與歐盟及其成員國的推動密不可分，時任法國總統(tǒng)薩科奇以及英國首相布朗都曾是G20峰會的積極推動者。倫敦峰會之前歐盟委員會主席巴羅佐曾表示：“全球危機(jī)全球性應(yīng)對的動議來自歐洲。歐洲對于當(dāng)前的G20進(jìn)程有特殊的責(zé)任。”基于上述認(rèn)知，歐盟強(qiáng)調(diào)自身的領(lǐng)導(dǎo)和示范作用，努力將自身的改革議程和措施在G20層面推廣。戛納峰會之前，歐盟基本實(shí)現(xiàn)了在加強(qiáng)金融規(guī)范、協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)以及擴(kuò)大G20議程的目標(biāo)。

倫敦峰會后，歐盟在總結(jié)其影響力時表示：“歐盟在推動倫敦峰會就金融規(guī)范和監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)一系列雄心的承諾發(fā)揮了關(guān)鍵作用。事實(shí)上，最終的公報(bào)在20多個領(lǐng)域反映了歐洲理事會3月份的決議?！雹貸osé Manuel Dur?o Barroso, “Leading by Example: The EU and Global Governance,” May 29,2009, http://www.eu-un.europa.eu/articles/fr/article_8708_fr.htm 12.歐盟推動為可持續(xù)經(jīng)濟(jì)行為制定憲章的努力雖然沒有獲得成功，但在其推動下，匹茲堡峰會 G20公報(bào)以附件的形式包含了可持續(xù)經(jīng)濟(jì)行為的核心價(jià)值觀和增長框架兩方面的內(nèi)容，啟動了“相互評估進(jìn)程”（mutual assessment process，MPA）。與歐盟治理進(jìn)程中的開放式協(xié)調(diào)方法（open method of coordination）經(jīng)驗(yàn)和立場表現(xiàn)出高度的一致。

在法國擔(dān)任2011年G20輪值主席國期間，歐盟大力推動G20國家就衡量經(jīng)濟(jì)失衡的指標(biāo)體系以及加強(qiáng)MPA達(dá)成一致。歐盟委員會提出了過度失衡程序（excessive imbalances procedure，EIP），與G20當(dāng)時制定的行動計(jì)劃的藍(lán)本非常相似。委員會為在 G20層面推動這一政策方法發(fā)揮了關(guān)鍵作用。G20領(lǐng)導(dǎo)人同意的一系列指標(biāo)與委員會的指標(biāo)相似，包括公共債務(wù)、財(cái)政赤字、私人儲蓄率以及私人債務(wù)。外部失衡包括貿(mào)易平衡、投資凈收入流入以及轉(zhuǎn)移。②Guntram B. Wolff , “The Global Scoreboard to Address Imbalances: Remarks on the G20 Indicative Guidelines for Assessing Persistently Large Imbalances,” Bruegel, April 20, 2011,http://www.bruegel.org/nc/blog/detail/article/29-the-global-scoreboard-to-address-imbalances-re marks-on-the-g20-indicative-guidelines-for-assessing-persistently-large-imbalances/.

但是，隨著債務(wù)危機(jī)的不斷惡化，歐盟的影響力嚴(yán)重下降。以戛納峰會為標(biāo)志，歐盟在G20框架下的地位經(jīng)歷了從主動引導(dǎo)到被動防御的轉(zhuǎn)變。戛納峰會上，盡管法國作為G20輪值主席國確定了雄心勃勃的議程，但被日益惡化的歐債危機(jī)主導(dǎo)，歐盟面臨來自各方的壓力。戛納峰會公報(bào)也第一次就具體的地區(qū)和國家改革計(jì)劃提出要求，公報(bào)“要求歐元區(qū)快速細(xì)化和實(shí)施綜合改革計(jì)劃，包括成員國改革”。①Communique: G20 leaders summit-Cannes, 3-4, November, 2011在隨后的洛斯卡沃斯峰會上，歐盟面臨更大的壓力，最終被迫接受將其經(jīng)濟(jì)和金融改革議程納入20國集團(tuán)行動計(jì)劃，“這是歐盟歷史上第一次與外部力量就其一體化進(jìn)程的現(xiàn)狀進(jìn)行磋商”②Roberto Bendini and Wanda Troszczynska van Genderen, “The EU Constrained by the G20 in Los Cabos,” Policy Briefing, June 2012, DG EXPO/B/PolDep/Note/2012_242, Policy Department, Directorate-General for External Policies, European Union, p. 4.，歐盟治理模式信譽(yù)受損，也距離“塑造者”和“領(lǐng)導(dǎo)者”的自我定位漸行漸遠(yuǎn)。

結(jié) 束 語

G20峰會機(jī)制出現(xiàn)以后，國際社會普遍寄予很高期待，認(rèn)為是應(yīng)國際力量轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的實(shí)現(xiàn)全球治理的新興平臺。但隨著G20轉(zhuǎn)向長效機(jī)制之后，其政府間磋商性質(zhì)的機(jī)制性缺陷和相應(yīng)的能力不足凸顯無疑。通過對歐盟G20認(rèn)知變化、行為方式和行動重點(diǎn)的分析，可以管中窺豹，透視國際社會集體行動理論的困境。

首先，歐盟與其他行為體對G20的認(rèn)知差距表明認(rèn)知沖突對國際機(jī)制建設(shè)的制約作用。G20作為在危機(jī)背景下出現(xiàn)的非正式機(jī)制，新興國家和傳統(tǒng)力量對其擁有不同的認(rèn)知和期待。新興力量認(rèn)為G20是其話語權(quán)增加的標(biāo)志，希望利用G20推進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)秩序的民主化。傳統(tǒng)力量，尤其是歐盟將其作為塑造全球化的重要機(jī)會，根本是要“歐洲化”G20，加強(qiáng)與新興國家的對話與合作，將其納入既有體系之中，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的目標(biāo)。上述目標(biāo)沖突，使得新興力量和傳統(tǒng)力量在G20議程以及國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制改革與建設(shè)問題上立場相距甚遠(yuǎn)，合作的政治意愿逐漸下降。

其次，行為方式轉(zhuǎn)變反映了機(jī)制能力缺陷如何與行為體的負(fù)面認(rèn)知相互加強(qiáng)。G20峰會機(jī)制啟動以來，基本確定了三大行動任務(wù)，包括國際金融機(jī)制改革、宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)以及國際金融機(jī)構(gòu)建設(shè)。面對危機(jī)壓力，2009年G20峰會在金融機(jī)制改革和機(jī)制建設(shè)方面取得了一定的成果，也基本確定了加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的基本原則和方法。但此后，G20已有決議陷入實(shí)施困境，新的動議無法達(dá)成共識。無論是金融機(jī)制和制度建設(shè)方面，還是宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)方面都難以繼續(xù)推進(jìn)，G20作為政府間磋商機(jī)制的制度能力缺陷凸顯。戛納峰會上，歐洲國家對于G20沒有就歐債作出建設(shè)性貢獻(xiàn)深感失望，新興國家則對歐債綁架G20不滿。自此，G20的諸多行為體對G20熱情下降，G20陷入了能力缺陷和負(fù)面認(rèn)知相互加強(qiáng)的局面。

第三，不同的目標(biāo)優(yōu)先和利益沖突是制約全球治理機(jī)制建設(shè)的根本性力量。歐盟范圍內(nèi)成員國利益沖突、新興力量與傳統(tǒng)力量的利益分歧，歐美利益差別等在G20框架下都有明顯體現(xiàn)，成為限制G20能力建設(shè)的根本性力量。在國際金融機(jī)制改革和建設(shè)過程中，新興國家推動更多的權(quán)力轉(zhuǎn)移，歐洲國家則通過將表決權(quán)問題與治理機(jī)制改革掛鉤拖延改革進(jìn)程；應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)失衡問題由于不同國家對經(jīng)濟(jì)失衡的標(biāo)準(zhǔn)、原因以及應(yīng)對措施有各自的解讀，難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。利益沖突導(dǎo)致G20陷入行動困境，降低其有效性，損害其合法性。