二十國集團治理的成長——一個全球化了的世界使然

約翰·科頓

1999年12月15—16日，世界上19個最具體系重要性的國家及歐盟的財長和央行行長聚會德國柏林，舉行二十國集團（G20）首次會議，①John J. Kirton, G20 Governance for a Globalized World, Farnham: Ashgate, 2013.以執(zhí)行七國集團（G7）財長和八國集團（G8）領導人該年年初的決定。該倡議最初由G7中最小的國家加拿大的財長保羅·馬?。≒aul Martin）和最大的國家美國的財長勞倫斯·薩默斯（Lawrence Summers）提出。他們兩位及其G20的同事當初提出此倡議又是出于對1997年6月爆發(fā)的亞洲金融危機的反應。該危機隨即引發(fā)全球金融危機：1997年末迅速蔓延至印尼和韓國，并于1998年秋席卷俄羅斯、巴西和美國。后者以其對沖基金長期資本管理公司的崩潰為標志。這一連串的危機表明既有G7/8及更早的國際貨幣基金組織（IMF）已無力為一個新的全球化金融時代提供金融穩(wěn)定；同時，需要建立一個既包括既有強國又包括新興經濟體的更廣泛和更長期的集團來提供這一全球公共產品。

十年后的2008年11月14—15日，世界上同樣最具體系重要性的國家以及歐盟的領導人聚會美國首都華盛頓，舉行首次G20領導人金融市場和世界經濟峰會。這次新的論壇并未獲得G7/8授權。但是，同1975年G7峰會的問世如出一轍，兩次峰會都是由法國和美國所倡議。一如1975年，美國這次也堅持超越既有排外的歐洲中心主義的俱樂部，建立一個更廣泛的國家集團來應對當下的復合型危機。美國總統(tǒng)小布什決定，這次峰會由所有G20成員參加并由美國做東。所有G20成員國領導人欣然接受邀請。這些國家即將應對一場由美國觸發(fā)的全球金融危機，其破壞性超過1997—1999年的金融危機。本次危機起因于“美國大街”（main street，即華盛頓賓夕法尼亞大道）和華爾街的次貸危機，并迅速擴散到一個業(yè)已全球化的世界的所有方面。這表明有必要建立一個新的峰會級別的全球經濟治理中心，以此通過金融管制、經濟增長、貿易自由化和發(fā)展等來提供金融穩(wěn)定。這一任務其實也構成了 G7/8自成立以來的核心議程的一個關鍵組成部分。

第一次G20峰會確定了原則性方向、執(zhí)行程序及95項具體決定，包括很快舉行下一次峰會。英國首相布朗于2009年4月1—2日在倫敦主持召開第二次峰會，出臺了大規(guī)模財政刺激計劃。美國新當選總統(tǒng)奧巴馬于2009年9月24—25日在匹茲堡主持召開第三次峰會，宣布G20將從此成為國際經濟合作和協(xié)調的首要平臺。加拿大總理史蒂芬·哈珀（Stephen Harper）于2010年6月26—27日主持召開第四次峰會。本次峰會獲得了一項來之不易的協(xié)議：中期內退出過度的財政刺激計劃。

韓國總統(tǒng)李明博于2010年11月11—12日主持召開第五次峰會，此舉見證了東道國從G8國家轉向新興的非G8但仍然是民主國家之一的亞太國家。第六次峰會加強了這種平衡趨勢：2011年11月3—4日戛納峰會由法國總統(tǒng)薩科齊主持召開；第七次峰會于2012年6月18—19日在洛斯卡沃斯由墨西哥總統(tǒng)費利佩·卡爾德龍主持召開。第八次峰會預計在2013年9月5—6日在圣彼得堡由俄羅斯總統(tǒng)普京主持召開。2010年初爆發(fā)的歐洲金融危機——由希臘惡性主權債務危機引發(fā)并可能威脅到歐洲以外的世界而成為13年來的第三次全球金融危機，再次警示了這一常設G20峰會治理的必要性。

因此，G20提供了一個應對全球金融震蕩的終極有效的方式：1997—1999年和2008—2009年的兩次應對是反應性的，而后2010—2013年的反應是預防性的。因為，自2003年起，G20超越原有的G7/8或者后來的G8+5集團（G8加巴西、中國、印度、墨西哥和南非）擴大成為一個其成員國更廣泛、更全球化、更強大、更平等的來自發(fā)達世界和新興世界的國家集團。它改變了成員國的標準。這標準過去是來自基于實力的單純強國，而現(xiàn)在是來自既基于實力又基于聯(lián)系性的和體系重要性的國家。它的作用和議程已經迅速擴大：從一個應對危機的委員會轉變?yōu)橐粋€預防危機和指導金融與經濟、社會政策及如恐怖主義等政治安全問題的委員會。同時，既不同于排斥日本的聯(lián)合國安理會，也不同于排斥中國的G8，G20接納了這兩個亞洲國家——世界排名第二和第三的大國——以及冉冉上升的韓國、印尼和澳大利亞，將其作為居于全球中心的全球治理集團的平等成員。

一、對G20治理的評估眾說紛紜

如何判斷G20治理的道路、宗旨和成效已成為激烈爭論的論題并形成五大流派。最初，爭論的主要焦點集中于G20和G8這一對新老機制的關系。

第一種流派可稱作“多余論”，認為從長遠來看G20是多余的，不是因為它成員國太龐雜以及機制上太不正式，就是因為它等于促動布雷頓森林體系、聯(lián)合國和G8重振旗鼓并收復失地。①Ibid., pp. 5-6.該流派指出，G20只是對1997—1999年金融危機的機制性反應，并不能預測和防止2007—2008年的金融危機，且有兩個國家的領導人缺席了第四次峰會，峰會會期也從一年兩次減為一年一次。同時，一年一次的G8峰會也開始吸收其他國家的領導人并自2010年起將金融和經濟作為其議程的一部分，畢竟在2013年6月17—18日由英國主辦的厄恩湖峰會上是如此。隨著新的金融穩(wěn)定理事會、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、IMF和金融行動專責委員會現(xiàn)已擔當具體的金融和經濟改革工作，一個多余的G20峰會即將淡出首要論壇功能。

第二個流派可稱作“拒絕論”，拒絕承認G20聲稱自己為全球經濟治理的首要中心。②Ibid., pp. 6-8.有法律程序偏見的人從一開始就預言金融G20注定失敗。他們的論據是：超級大國的存在、那些老牌法定多邊機制的極佳表現(xiàn)、G20身上存在的可怕的機制性缺陷和老的G7在新的G20中的主導地位。因此，他們指出G20峰會缺乏合法性。它只是一個小型的、毛遂自薦的機構，沒有清晰的成員國資格標準、沒有治理章程、沒有其他任何方面或發(fā)展中國家成員國的授權，而且對G8成員沒有多少好處。

第三種流派可稱作“強化論”，認為G20強化了G8和類似集團。③Ibid., pp. 8-10; Andrew F. Cooper, “Working with the Countries of the G20, BRICS and the United Nations,”in John J. Kirton and Madeline Koch eds., The UK Summit: The G8 at Lough Erne 2013, London: Newsdesk, 2013; Andrew F. Cooper and Ramesh Thakur, Group of Twenty(G20), London: Routledge, 2013; Susanna Vogt, “A Progressive Idea of Style Awaiting Its Embodiment: Global Governance between G8 and G20,” International Reports, No. 2010.其論據是G20在其兩大任務——提供金融穩(wěn)定和使全球化造福全人類，干得非常出色。能做到這一點是因為它增加了新興國家的參與——這正是G8所欠缺的——從而兌現(xiàn)了它逐漸發(fā)展為一個危機預防框架機制的承諾。許多早期“加強論”者主張增設一個領導人級別的“G20領導人峰會（L20）”。他們因而極力推崇G20峰會的上好表現(xiàn)：從危機治理委員會轉化為指導委員會，同G8的合作及其正逐漸擴大的效能，特別是如果能作一系列改革的話。

第四個流派提出“替代論”。④Ibid., pp. 1-12.該觀點認為G20部長級會議以及G20領導人峰會可以代替已經、即將或者應該淡出的 G7/8；振興一個業(yè)已僵化的聯(lián)合國；甚至實際上代替聯(lián)合國安理會五常。

第五個流派可稱作“衰退論”，也是目前的主流派，認為G20自其峰會開創(chuàng)以來出現(xiàn)衰退。①Ignazio Angeloni, “The Group of 20: Trials of Global Governance in Times of Crisis,”Bruegel Working Paper, No. 12, 2011; Alistair Darling, Back from the Brink: 1000 Days at Number 11, London: Atlantic Books, 2011; Stephen Pickford, “The G20 and Beyond,”unpublished paper, Chatham House, London, 2013; Rowan Callick, “US, Chinese Leaders Must Pull Off Market-Oriented Magic When They Meet in California,” Australian, 2013,http://www.theaustralian.com.au/opinion/columnists/us-chinese-leaders-must-pull-off-market-ori ented-magic-when-they-meet-in-california/story-e6frg9fo-1226658099963.其論據為：G20最初在2008—2009年應對危機時表現(xiàn)不凡，但此后開始衰落。有人指出G20的某些方面衰退，如特別是2010年峰會在關于財政整頓和銀行資本的承諾問題上舉棋不定，懸而不決。還有人指出G20在宏觀經濟政策表現(xiàn)上有所衰退，這同它在處理日益棘手的發(fā)達國家金融管制問題上表現(xiàn)出的日益成功形成鮮明對照。②Pickford, “The G20 and Beyond”; Masahiro Kawai, “The G20 Leaders' Process Five Years On:An Assessment from an Asian Perspective,” Opening remarks at a conference on "The G20 Leaders' Process Five Years On: An Assessment from an Asian Perspective," Lowy Institute for International Policy Study, Sydney, http://www.adbi.org/files/speech.2013.05.22.opening.remarks.kawai.g20.leaders.five.years.on.asian.perspective.pdf.

上述這些流派都認為G20存在嚴重缺陷，盡管系統(tǒng)論述G20的第一批書才剛出版。③Risto E. J. Penttil?, Multilateralism Light: The Rise of Informal International Governance,London: Centre for European Reform,2009; Karoline Postel-Vinay, Le G20, laboratoire d'un monde émergent, Paris: Les Presses de Sciences Po, 2011; Kirton, G20 Governance for a Globalized World; Peter I. Hajnal, The G8 System and the G20: Evolution, Role, and Documentation, 2nd ed., Aldershot: Ashgate, 2013.他們幾乎沒有對14年來G20在一系列國際機制功能上的行為作具體、系統(tǒng)和實證的研究。他們幾乎對這樣一個國際機制如何、為何能出現(xiàn)、其發(fā)展和行為的概念和理論一無所知。他們幾乎未能提供一個有具體案例和系統(tǒng)考證的、關于G20的發(fā)生、演變、表現(xiàn)和前景的分析解釋。

本研究試圖成為滿足上述標準的第一本系統(tǒng)論著，④Kirton, G20 Governance for a Globalized World.認為：G20是作為體系性的峰會樞紐而誕生的，其作用正不斷上升，涉及范圍日益拓展、要求日益提高、日益涉足國內議程并涵蓋此類國際機制的所有應有機制功能。G20的作用日益擴大緣于各種對所有國家來說施加了新的同等脆弱的沖擊的加速增長，舊國際機制的應對失敗，非G7成員國的日益增加的能力和日益開放的政治，參與方所展示的國內團結及其對在全球治理網絡樞紐仍顯緊湊的 G20俱樂部的理性支持。

更為具體地，自1999年以來，G20成長既迅速又靈活，以至開始治理原本屬于G7/8的廣泛議程，包括如恐怖融資、腐敗和善治等核心安全問題。尤其是自2008年峰會起，G20已經從起初注重國內政治管理、審議和方向設置轉為注重全球治理的決策、落實和發(fā)展。這里，全球治理的發(fā)展既包括 G20內部，也包括其外部。G20在2008－2009年成功應對危機后，又成功地轉向有效地預防危機，防止歐元危機向全球蔓延，同意IMF和世界銀行改革，防止貿易保護主義演變?yōu)轭愃?0世紀30年代的貿易戰(zhàn)爭，并推動發(fā)展、保護環(huán)境和氣候變化、能源和糧食安全以及控制腐敗。盡管大多數G20成員國內部的貧富差距仍在擴大，G20仍然努力爭取使全球化惠及所有國家。

這一過程最早是由一連串的沖擊驅動的，最初是1997－2001年期間的金融和經濟領域內的沖擊，后來是2007－2010年的沖擊，然后是小一點的、但形式上大同小異的金融沖擊——從2010年1月的希臘到2013年的塞浦路斯。促成G20成功的因素還可以包括2001年以來的恐怖主義沖擊和2007年以來的能源和環(huán)境危機。這些沖擊的規(guī)模不斷上升，迅速向所有國家和部門蔓延，并對現(xiàn)在仍是名義上的主權國家的內部社會產生破壞性影響。到2007年這些沖擊的發(fā)源地也已經變化：從一個新興的亞洲到曾經的霸權但現(xiàn)在已極度脆弱的美國和歐洲。這些沖擊表明全球化已從物質和社會兩方面將世界改造為一個復雜的、適應性的體系，以復合關聯(lián)性、復雜性和不確定性為特征。

面臨這些沖擊，大國的脆弱性暴露無遺且其脆弱程度不相上下。即使是美國及其大西洋盟友于20世紀40年代構筑的正式的多邊組織也無濟于事。甚至那些自1975年興起的更具選擇性的由G7/8領導的往往是非正式的多元機構也對此束手無策。而G20則不同于眾多的競爭性國際機構。G20成員國都是完整和平等的國家，后者正日益擁有應對沖擊所需要的集體主導力和相對均衡的國內能力。而且，這些成員國正日益——盡管不是齊頭并進地——成為更加開放的民主政體，其動力來自于外部全球化帶來的經濟增長、G8的指導以及G20內部的社會化。G20又進一步得益于成員國的國內政治控制、資本、連續(xù)性和競爭力。

總而言之，在其創(chuàng)始人馬丁的領導下，先是從1997—2001年然后是從2003—2005年，G20已經成為一個成員數量穩(wěn)定、參與度有限的俱樂部：這有利于降低老資格國家和新興國家之間的交易成本、營造學習環(huán)境和促進社會化，從而使它們獲得地位、認同和新的制度性利益的觀念。這種資格只有成為一個高層次的俱樂部的成員國后才能獲得，又隨著2008年秋天以來交流的增強而增強。此外，G20已成為日益發(fā)展的全球交流網絡中心。其中，一方面是G20內部的發(fā)達國家和新興國家相互結合，另一方面則是G20作為整體同其他相互交織的全球性多元多邊機構的相互連接，使G20成為整個世界的核心。

二、G20的問世和衍變

創(chuàng)立G20的愿景始于1988年6月21日的加拿大多倫多。當時在那里，G7領導人提及一個新的、他們稱之為“全球化”的現(xiàn)象。他們還提出同新興亞洲國家進行建設性對話，討論“宏觀經濟、貨幣、結構改革和貿易等問題，從而達到有利于世界經濟可持續(xù)平衡增長所應進行的國際調整”。他們同時還鼓勵將能“推進多邊討論共同關心的問題并營造必要的合作”的進程。①G7, “Toronto Economic Summit Economic Declaration,” Toronto, June 1988, http://www.g8.utoronto.ca/summit/1988toronto/communique.html.

9年后的1997年，G7已經打贏冷戰(zhàn)并將民主革命帶入后蘇聯(lián)世界，還掀起了涉及更多人的全球化。但是當G7領導人相聚丹佛市時，同時又多了一個現(xiàn)已民主化的俄羅斯，他們并沒有預見到當時的東道主克林頓后來所稱的 21世紀的第一場危機。丹佛峰會幾周后，泰國金融體系崩潰，隨后于9月和12月先后蔓延至印尼和韓國。然后是1998年8月俄羅斯金融崩潰；9月，美國對沖基金長期資本管理公司崩潰；10月，巴西金融崩潰；以及后來幾年里土耳其和阿根廷相繼金融崩潰。

G7的兩位財長，加拿大的馬丁和美國的薩默斯，認定需要建立一個新的國際機構來治理現(xiàn)已緊密相連的世界。新機構的成員將仍然保持絕對主權、領土完整以及國內相對最大的能力。但他們仍然擁有最大的相對聯(lián)系性，因為他們中只要有一個國家失控，那么世界上最有能力的國家也將立即跟著失控。這種新型的“體系性重要”國家已經不再僅僅來自老牌的歐洲—大西洋列強，也來自亞洲、美洲和其他地方的新興大國。它們絕大多數都將是民主國家，因為開放政體是有效和合法治理一個經濟社會開放、相互關聯(lián)的世界所不可或缺的。于是，薩默斯和馬丁選擇了G8中的美國、日本、德國、英國、法國、意大利、加拿大和民主化國家俄羅斯以及全部成員國都是民主國家的且仍在不斷擴大的歐盟作為G20成員國。他們還選擇了現(xiàn)在稱之為金磚國家的巴西、印度、中國和南非，然后又納入金融危機中的印尼和韓國以及當時表現(xiàn)不錯的土耳其和阿根廷，最后是沙特、墨西哥和澳大利亞。此外，為了增加代表性和專業(yè)性，他們又增加了 1944年以來世界性的非政府間組織的IMF和世界銀行，分別有助于全球金融穩(wěn)定和使全球化造福所有國家。

G20的第一次會議于1999年由加拿大主辦但地點選在柏林，主要討論金融穩(wěn)定。①Kirton, G20 Governance for a Globalized World, pp. 55-92.第二次會議于2000年10月在蒙特利爾舉行，強調全球化造福所有國家。②Ibid., pp. 93-114.G20因其2001年11月渥太華的第三次會議而成為全球治理中心。此前不久的2001年9月11日，“基地”組織恐怖主義分子襲擊了事后證明極其脆弱的美國。③Ibid., pp. 115-135.在紐約世貿中心雙子樓和華盛頓特區(qū)五角大樓的殘垣仍在冒煙的背景下，無論是聯(lián)合國還是IMF和世界銀行都不可能正常工作。只有G20可正常運轉并舉行會議阻止恐怖融資。盡管G20成員國在各方面參差不齊，但依然團結一致共同對付針對全人類的現(xiàn)實威脅。此時，世界上最強大同時也最脆弱的國家美國開始依靠沙特、印尼和土耳其等來了解恐怖主義金融網絡的運作及其控制方式。此刻，G20成員國便臨時性地結成了這樣一條紐帶：將G20從一個機制性的俱樂部轉變?yōu)橐粋€人際交往的俱樂部。

G20變相成了一個真正由平等的成員組成的國家集團。④Ibid., pp. 137-225.主辦國資格相繼交給了新興國家成員國——印度（2002年）、墨西哥（2003年）、中國（2005年）、南非（2007年）和巴西（2008年）。新興國家還取得了長期追求但被拒絕的、由大西洋國家控制的IMF和世界銀行的一份協(xié)議：將部分投票權從老牌大國移交給新興大國。G20的成功推動加拿大總理保羅·馬丁從2004年到2005年呼吁將G20會議提升為峰會，用以預防一個全球化的世界所肯定會帶來的危機。他終于得到了除美國總統(tǒng)小布什以外所有G20同事的支持。

當2008年9月15日雷曼兄弟公司破產引爆由大西洋向全球擴散的金融危機時，G20已經成為一個擁有切實的運作經驗和舉行峰會能力的全球治理中心。①Ibid., pp. 227-268.8天后，法國總統(tǒng)薩科齊在聯(lián)合國大會建議舉行有中國、印度和巴西參加的G8特別峰會以應對金融危機。布什認為應該先舉行一次G7峰會以應對金融危機，日本也持同樣立場。但很快，在金融崩潰和密集的高層外交下，G20勝出：因為它早已存在，還因為即將離職的布什總統(tǒng)也知道G20是有效的，因為在G20剛創(chuàng)立不久的2001年秋，G20就已經獲得成功。因此，同樣是這些國家，面臨同樣的任務，現(xiàn)在又在領導人級別上，于2008年11月14—15日在華盛頓舉行峰會。一如2001年秋，沒有任何其他全球性國際機構有能力或有意愿舉辦峰會來應對迫在眉睫的重大危機。

三、G20峰會治理

第一次峰會于2008年11月14—15日在華盛頓舉行并獲得圓滿成功。②Ibid.第一次有這么多高級領導人匯聚一堂討論經濟和金融問題。③Pickford, “The G20 and Beyond”.他們集中討論了如何確保金融穩(wěn)定并采取標本兼治的國內金融管制。他們在重要的原則問題上迅速達成一致。例如，必須加強金融管制并且進行國際協(xié)調和國際監(jiān)管。為此，他們已經涉入成員國的主權范圍和私人部門：處理信貸違約掉期、場外交易衍生品、信用評級機構、銀行家薪酬和會計準則等。他們還譴責了保護主義。他們直面避稅天堂問題。領導人制定了一個附有具體截止日期和落實措施的程序。因為，他們知道他們不可能在不到24小時內救贖全球經濟。他們提出將于四個半月后再舉行第二次峰會。

2009年4月1—2日在倫敦舉行的第二次峰會取得非常巨大的成功。④Kirton, G20 Governance for a Globalized World, pp. 269-296; Darling, Back from the Brink.全球經濟收縮的速度超過20世紀30年代的大蕭條谷底時期。在金融沖擊迅速蔓延及其破壞性的經濟后果的逼迫下，G20的鐵桿老兵、英國首相布朗加上新當選的美國總統(tǒng)奧巴馬依靠了坦率且不設框框的決定，而且是領導人之間直接做出的決定；這也是奧巴馬的首次重要出訪。他們鼓勵自己的中央銀行提供巨額貨幣和政策刺激計劃，一致同意大規(guī)模、同步、慷慨的財政刺激計劃，并且為遭到金融危機嚴重沖擊的新興國家和發(fā)展中國家籌集了共 1.1萬億美元，其中包括IMF 2500億美元的特別提款權、5000億美元的新借款安排、2500億美元的貿易融資以及世界銀行的1000億美元。他們同意成立金融穩(wěn)定委員會——所有G20成員國都是其會員——負責監(jiān)管所有體系性重要的金融機構并且改革IMF的配額和投票權。他們更強烈地譴責了貿易保護主義和反對避稅天堂的行動。他們增加了議題，例如在布朗的英聯(lián)邦非洲伙伴的敦促下增加了氣候變化控制的議題。

6個月后，即2009年9月24—25日，G20領導人在匹茲堡舉行了一次非常成功的峰會。①Ibid., pp. 297-320.鑒于全球金融危機得到控制，他們改防御為進攻。他們宣布G20將成為國際經濟合作和協(xié)調的首要平臺，并為此出臺了宏觀經濟的“強勁、可持續(xù)、平衡增長框架”和“相互評估程序”。他們同意將至少5%的IMF份額由老牌大國讓與新興大國。他們給IMF制定了一個靈活的預留信用額度來加強該機構的金融安全網。他們同意對銀行資本制定新的規(guī)則、實施金融穩(wěn)定理事會標準和完成場外交易衍生品改革。②Pickford, “The G20 and Beyond”.他們又進一步拓寬了議題和行動：同意中期內分階段退出石油補貼，旨在實質性地利好氣候變化控制、財政穩(wěn)定、母嬰健康和反腐。奧巴馬作為東道主利用峰會向伊朗顯示：如果伊朗繼續(xù)實施核武器計劃，那么它將面臨更多的制裁。

第四次峰會于9個月后，即2010年6月26—27日在多倫多舉行，也取得圓滿成功。③Kirton, G20 Governance for a Globalized World, pp. 321-372.希臘爆發(fā)的新的金融危機得到控制。開始從財政刺激轉向退出戰(zhàn)略。鑒于美國不愿意調整，因此發(fā)達國家中只有日本同意削減財政赤字占GDP比率的一半，并且承諾到2016年前停止累積債務占GDP比率的增長。領導人宣布今后三年不得采取貿易保護主義。他們同意給多邊發(fā)展銀行增加3500萬美元資本金、取消海地債務、按照規(guī)定日期2015年實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標、成立一個發(fā)展工作小組以推動新發(fā)展方式以及為新興國家和發(fā)展中國家建立一個新的金融安全網絡。多倫多峰會開始將市民社會納入G20治理，為此成立了商業(yè)G20、青年企業(yè)家峰會和G20國家議員的峰會后會議。

多倫多峰會標志著一個多方面的巨大轉型。G20領導人從一個相對容易的任務，即應對一個已經發(fā)生的大型全球經濟危機，轉移到防止起始于小小希臘的下一場危機進一步侵襲整個歐洲乃至全球。領導人從一個相對容易的任務，即大規(guī)模經濟刺激計劃，轉移到相對困難、政治上艱難的任務：削減慷慨的財政支出。多倫多峰會實現(xiàn)了另一個轉變：從過去由帝國主義強國如美國和英國來領導、主辦和主持峰會轉變?yōu)橛梢粋€較小的大國來主辦，盡管后者仍然是一個G7成員。多倫多峰會的議題進一步擴大，包含了新興國家成員國的重點議題。它以制度化、不斷推進的方式將市民社會納入G20治理。由于G20勞工和就業(yè)部長級會議在2010年4月舉行，它把部長級會議推廣到金融議題之外，并且嚴肅地聚焦于指導如何創(chuàng)造特別是年輕人的就業(yè)機會。此外，由于一年一次的G8峰會在G20峰會前夕舉行，而且會址離多倫多不遠，那么多倫多峰會表明兩者之間存在一種合作分工和相得益彰。

第五次G20峰會于2010年11月11—12日在首爾舉行，并獲得圓滿成功。①Ibid., pp. 383-384.這是 G20峰會第一次在亞洲舉行，由一個迅速崛起的國家主辦，而且由于APEC領導人會議不久前在日本舉行，兩者有聯(lián)動作用。

首爾峰會既要守護脆弱且不平衡的全球經濟復蘇并遏制另一場在本次峰會前夕在冰島引爆的歐洲金融危機，還要避免一場迫在眉睫的“貨幣戰(zhàn)”，后者的主要誘因是美國和日本龐大的量化寬松、中國的人民幣低估和最近巴西對熱錢流入進行征稅。G20領導人還必須遏制經常項目收支不平衡并且向尚存懷疑的市場表明決心。這里，市場的懷疑是指市場看到了債臺高筑的歐洲國家和民眾抗議法國和英國采取令人痛苦的緊縮措施；G20領導人表明決心是指他們將不會改變在多倫多峰會做出的削減中期財政赤字和財務的承諾。

他們不僅基本做到了上述這些事情，還按期履行了當時做出的推進金融穩(wěn)定的核心決定。②Nicholas Bayne and Stephen Woolcock, “The Future of Economic Diplomacy,”in Nicholas Bayne and Stephen Woolcock eds., New Economic Diplomacy: Decision-Making and Negotiation in International Economic Relations, Farnham: Ashgate, 2011, pp. 359–378.他們同意進行第二階段IMF份額改革并且同意在今后幾年里改進重新分配配額機制，使之更加開放。他們還對第三版巴塞爾協(xié)議達成一致：金融機構將擁有更多的資本金和流動性比率。他們推遲了從冰島迅速向全歐洲擴散的歐元區(qū)危機的進一步升級。為使全球化造福全人類，他們創(chuàng)造了首爾發(fā)展共識，具體包括促進發(fā)展和就業(yè)的25條承諾，以及建立了預留信用額度作為另一個防范金融安全的網絡。

領導人已將G20從一個理性籌劃的俱樂部轉變?yōu)橐粋€抒發(fā)個人情感的俱樂部。峰會期間對他們敬愛的、但即將離去的巴西總統(tǒng)表示敬意，會場自發(fā)地爆發(fā)出陣陣掌聲；阿根廷總統(tǒng)克里斯蒂娜·費爾南德斯·德基什內爾的丈夫此前不久去世，領導人也對她個人表示哀悼。

整整一年后第6次G20峰會于2011年11月3—4日在法國戛納舉行并取得圓滿成功。①Kirton, G20 Governance for a Globalized World, pp. 384-385.峰會遭遇并控制了一場岌岌可危的全球金融和經濟危機。該危機最先始于日本，即 3月的地震、海嘯加上核泄漏；然后是美國的主權債務信用降級；最后是歐洲主權債務遭到懷疑，主要國家包括希臘、西班牙、意大利和法國以及一家法國—比利時銀行破產。峰會還必須阻止全球經濟增長急速放慢、加強對正處于壓力下的銀行和全球系統(tǒng)性金融機構的金融管制和監(jiān)管以及為IMF提供新的工具和資源，遏制一切具有傳染性的全球金融和經濟危機。峰會還推進了法國總統(tǒng)薩科齊作為2010年8月峰會主辦人和主持人所提出的三個重點議題：國內貨幣體系必須加以現(xiàn)代化以降低對美元的過度依賴；平抑動蕩的資源商品市場；改善G20和聯(lián)合國范圍內的全球治理。

峰會期間，G20領導人完全忙于歐洲危機的處理。該危機再一次因希臘而面臨緊要關頭；正當領導人到達戛納時意大利告急。他們用“打是疼、罵是愛”的方法來幫助希臘決定留在歐元區(qū)內；幫助意大利接受更嚴厲的金融監(jiān)管以及要求意大利領導人貝盧斯科尼離開。他們采取行動擴大IMF的資源、加強金融穩(wěn)定理事會的資源、作用和地位并任命馬克·卡尼為其新主席，因為他肯定能用更聰明、更公正、更包容的金融管制和監(jiān)管方式來領導金融穩(wěn)定理事會。于是，領導人終于在最后關頭遏制住希臘和意大利的金融危機，力挽狂瀾于既倒，將一個幾經自救而不能的歐洲救出火海。

領導人再次致力于首先取得中期財政穩(wěn)固、隨時出臺短期財政刺激以及更切實靈活的匯率。他們繞過過時10年之久的世貿組織多哈會談成果而專注更小規(guī)模的貿易自由化措施，以拯救最窮國家。他們否決了一種全球金融交易稅，因為此刻歐洲特別需要更便宜的資金從國外流入歐洲；他們還否決了成立G20秘書處的提議。該提議要求將由國際行政官員以領導人的名義來代替世界上最強大的國家領導人行使該俱樂部的權力。

第七次峰會于2012年6月18—19日在洛斯卡沃斯舉行。這是一次非常成功的會議。①Ibid., pp. 385-386; John J. Kirton, “Winning Together: Advanced Countries' Approach to G20 Governance,” Paper prepared for the "G20 Seminar," Shanghai International Studies University,Shanghai, 2013, http://www.g20.utoronto.ca/biblio/kirton-sisu-2013.html; John J. Kirton,“G20-G8 Partnership in Global Economic Governance,” Background paper for a conference on"From the G8 to the G20 and Beyond: Setting a Course for Economic Global Governance,"Chatham House, London, 2013, http://www.g8.utoronto.ca/scholar/kirton-chathamhouse-2013.html; John J. Kirton, “How the G20 Has Escaped Diminishing Returns,” Paper prepared for a conference on “International Co-operation in Times of Global Crisis: Views from G20 Countries," National Research University Higher School of Economics, Moscow, 2012,http://www.g20.utoronto.ca/biblio/kirton-hse-2012.pdf; John J. Kirton, “Democratizing G20 Governance: Performance and Possibilities,” Paper prepared for a meeting of the Academic Research Network on “Global Governance versus Global Government: Worldwide Democracy and the G20,” Flemish Research Foundation, Leuven, Belgium, 2012, http://www.g20.utoronto.ca/biblio/kirton-leuven-2012.pdf; John J. Kirton, “The G20's Global Governance: Working for the World,” Lecture at an international workshop on “The G20 and the Democratic Challenges of Global Governance,” Leuven Centre for Global Governance Studies, University of Leuven,Leuven, Belgium, 2012, http://www.g20.utoronto.ca/biblio/kirton-leuven-lecture-2012.html;John J. Kirton, Julia Kulik, and Caroline Bracht, “G20 Social Governance,” Paper prepared for an international workshop on “Global Social Law and Policy,” University of Bremen, Bremen,2013.G20從此由一個僅僅是危機反應型委員會轉變?yōu)橐粋€既是危機反應型又是危機預防型委員會和全球指導委員會。它帶來了全球亟須的雙倍的紅利：最終控制住不斷升級的歐元區(qū)危機并阻止了它向全球擴散；并出臺了一整套有重點的、機制性的議題，大為拓展了G20治理。

G20峰會再次忙于處理歐元危機：西班牙債務纏身，甚至法國也同希臘和意大利一樣出現(xiàn)在投資人需謹慎的名單上。G20領導人敦促歐洲國家采取決定性的步驟創(chuàng)立地區(qū)性機構和機制來控制它們的問題。領導人承諾支持希臘的改革和可持續(xù)的道路。G20的歐元區(qū)成員承諾在規(guī)定的短時間內迅速采取行動，包括歐洲超國家銀行管制和儲蓄保險，并且采取“一切必要的政策措施保障地區(qū)統(tǒng)一和穩(wěn)定”。②G20, “G20 Leaders Declaration,” Los Cabos, June 2012, http://www.g20.utoronto.ca/2012/2012-0619-loscabos.html.此承諾立即給西班牙和意大利當時高企的借貸成本帶來持續(xù)的下降。到2013年4月為止，意大利的兩年期國債成本降至1999年以來的最低點，并且西班牙以史上最低收益率售出國債。

在洛斯卡沃斯峰會上，除美國和加拿大外，所有成員國都對IMF的新救援基金提供資金，以解救歐洲國家。本次峰會制定了一個可信的、強調經濟刺激的戰(zhàn)略以及不久將出臺財政整頓計劃，并且為此決定采取更寬松、更自動的財政刺激和貨幣政策以及一系列的結構改革。它加強了就業(yè)和社會保障、貿易和投資、國際金融設施、金融管制和共享、食品安全和資源商品價格波動、發(fā)展、綠色經濟增長、反腐和G20治理以及第一次涉及性別問題。

為落實日益增多的細節(jié)性且難以執(zhí)行的干預國內政策的決定，領導人批準了洛斯卡沃斯責任評估框架，通過一個同行評審程序和國際組織的具體評估報告，以評估G20成員國履行承諾的進展。峰會重申并加強了主席國和主辦國的輪流制傳統(tǒng)，在G8成員和一個新興非G8成員之間以及地區(qū)之間。墨西哥成為第一個分別在不同年份主持部長級和領導人級別的新興成員國。墨西哥把韓國創(chuàng)立的先例進一步制度化：即由非G8成員國主辦，主要來自民主國家和剛接納南非的金磚國家集團等更強大的新興國家。這一傳統(tǒng)隨后得以鞏固：2013年9月俄羅斯主辦峰會，2014年將返回亞太地區(qū)由澳大利亞主辦，然后再于2015年移至土耳其、2016年又回到亞洲。

墨西哥主辦的G20峰會也同G8峰會形成聯(lián)動，這不是國家層面的聯(lián)動，而是地區(qū)層面的聯(lián)動：因為美國在一個月前，即5月18—19日在馬里蘭州戴維營主辦了 G8峰會，恰逢奧巴馬即將準備連任競選。作為一個創(chuàng)建于 1994年美洲國家峰會和創(chuàng)建于2005年北美領導人峰會的關鍵成員國，墨西哥又獲得了上述兩個峰會以外的另一全球治理中心G20的主辦國地位。

四、G20峰會的成效指標，2008—2013

對G20治理的成效指標作一個系統(tǒng)分析可以證明G20峰會的工作成效節(jié)節(jié)攀升。①Kirton, G20 Governance for a Globalized World, pp. 439-441.

指標一：國內政治管理。比較而言，前期領導人出席情況有所退步。最早三次峰會均全員出席。但由于多倫多峰會澳大利亞和巴西領導人沒有出席，以及此后沙特領導人因病缺席，上述的完滿記錄被打破。不過，從峰會公報中對各國評價的第二項指標來看，前三次峰會的隱形缺席又大為不同：多倫多7席、首爾3席、戛納11席以及洛斯卡沃斯6席。

指標二：交談和結論中的審議結果。峰會公報結論中的公共部分在長度上穩(wěn)步上升：華盛頓峰會共3,567詞、倫敦6,155詞、匹茲堡9,257詞和多倫多11,078詞。這部分地反映出該集團的議題和雄心日益擴大。首爾峰會發(fā)表了前所未有的15,776詞、戛納峰會14,107詞以及洛斯卡沃斯峰會12,682詞。

指標三：基于共識制定方向。作為對民主和人權原則的肯定，原則性和規(guī)范性方向的制定也有所上升。在匹茲堡峰會和首爾峰會上，這一指標躍至29條，而洛斯卡沃斯峰會則達到前所未有的34條。

指標四：決策和承諾。通過精確的、強制性的、面向未來的承諾所作出的峰會決策，也出現(xiàn)上升。第一個高峰是在匹茲堡，達到 128條。首爾峰會后一次比一次高，戛納峰會達到 282條。這些承諾涵蓋了廣泛的議題，但基本只是繼續(xù)最初關注的以經濟和金融為核心的議題。在2012年洛斯卡沃斯峰會上，180條承諾涵蓋14個問題領域，為首的是宏觀經濟，占37%，然后是金融監(jiān)管、勞工和就業(yè)問題以及貿易問題，各占10%。

指標五：落實承諾。落實承諾分為三階段，目前為止有87條重點承諾獲得評估。獲得評估的重點承諾的落實率是較高的：華盛頓峰會達到 77%，以及倫敦峰會 71%。此后，匹茲堡和多倫多峰會均下降至 64%。但到首爾峰會又回升至75%，戛納峰會再上升至77%。截至距執(zhí)行期滿尚有5個月時間的2013年4月8日洛斯卡沃斯峰會，這項指標估計達到74%。

指標六：全球治理的制度建設。G20內部制度發(fā)展的組成部分在公報文獻中穩(wěn)步上升，在多倫多峰會上躍至71條，并在首爾峰會上達到峰值99條。G20以外的機制的文獻數量也同樣上升，首爾峰會文獻即達到31。

指標七：已完成的獨特任務。G20的獨特任務的完成情況也有所上升。第一個任務是金融穩(wěn)定，首先是對2008—2009年危機的有效應對，然后到2010年移至預防國內危機。自2010年起，除了一些非G20的歐洲大陸小國（希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙和塞浦路斯）外，此任務完成得相當不錯。

全球化造福全人類的任務也有擴展，盡管開頭較慢。自匹茲堡峰會起，G20開始日益關注就業(yè)問題。在發(fā)展問題上，多倫多峰會創(chuàng)建了發(fā)展工作小組，在首爾峰會上通過了首爾發(fā)展共識，并且在2013年峰會上增加了2015年后千年發(fā)展目標作為其10大議題之一。但是，G20峰會對解決大多數成員國和其他國家的日益上升的經濟不平等問題卻很少過問。①Civil 20 Task Force on Inequality, Civil 20 Proposals for Strong, Sustainable, Balanced and Inclusive Growth, CIvil 20, Moscow, 2013, http://www.g20.utoronto.ca/c20/C20_proposals_2013_final.pdf.

五、G20初獲成效的原因：體系樞紐模型

G20成效日漸提升的原因可以從全球治理體系樞紐模型（Systemic Hub Model）中找到。②Kirton, G20 Governance for a Globalized World, pp. 444-470.

G20初獲成效的主要原因恰恰在于因沖擊激活的脆弱性，特別是金融和經濟的共同核心領域的脆弱性。1997—2001年期間由亞洲觸發(fā)的全球金融危機對該集團 1999年的誕生和早期成功至關重要。而在沒有金融危機的 2004—2005年間致力于升級G20的努力失敗之后，美國觸發(fā)的更大規(guī)模更快速度的2008—2009年全球金融危機對該集團 2008年升級為領導人級別也就極為重要。歐元區(qū)危機的持續(xù)升級，從早期2010年的希臘到2013年的愛爾蘭、葡萄牙、西班牙和塞浦路斯，推動了2010—1013年的全球危機預防的成功，因為G20如今已經對同樣的沖擊和這些沖擊在當今相互聯(lián)系的世界中迅速升級所能帶來的全球破壞力極為敏感。

導致脆弱性的第二組沖擊來自恐怖主義。2001年9月11日對美國的襲擊推進了渥太華部長級會議的成功、G20后來的工作以及布什當局選擇于2008年舉辦G20峰會的最終決定。2005年7月7日倫敦恐怖主義襲擊使所有領導人一致同意于2004—2005年保羅·馬丁競選結束后舉行一次峰會，僅一人例外。激發(fā)G20成功的小型沖擊還包括食品和能源漲價、石油鉆井平臺泄漏以及類似海地由地震和氣候變化引發(fā)的自然災害。

這些前后相連的沖擊向所有成員國和其他國家顯示，即使是最強大的國家在面對來自一個相互聯(lián)系密切、不確定和全球化世界的非國家威脅時也是脆弱的，因為這種威脅已不受時空限制。金融危機和次一級的恐怖主義襲擊的強度和連續(xù)性可以解釋G20何以從有效的危機反應轉為有效的危機預防，但卻不能解釋其議題何以從糧食、能源和環(huán)境擴展到上述包括金融安全主題以外的政治安全領域。

G20成效日漸提升的第二個重要原因是創(chuàng)建于20世紀40年代的正式多邊組織和創(chuàng)建于1975年的更加非正式的多元多邊機構均無力有效地應對這類沖擊。歐洲主導的IMF和G7未能控制亞洲觸發(fā)的全球金融危機，特別是在日益上升的亞洲大國的眾目睽睽下，這催生了G20并超越了金融穩(wěn)定論壇和IMF的國際金融和貨幣委員會?！?·11”恐怖襲擊有力證明了羽翼未豐的G20是有成效的，而G7和IMF的成效不過是沾光而已。IMF和G8+5集團的欠缺和不足導致布什總統(tǒng)決定放棄G7選擇G20峰會來應對2008年金融危機。G20成立于1999年，但只是到了G20峰會召開，IMF才放棄其同G20競爭的戰(zhàn)略；只有這樣，它對G20來說才是不可或缺的。IMF和世界銀行因此給了G20一個關鍵的正式的“192國集團”（G192）支持者，向 G20的非正式盟友 G7看齊。歐盟由于未能控制2010－2013年不斷升級的地區(qū)危機而導致G20不斷出手干預并取得成功。

原因之三，全球主導性和內部均衡化的能力，有助于解釋這些特別的G20成員國何以能創(chuàng)建一個從1999年至2010年都保持成員不變的集團并取得成功；而反觀G7、G8、IMF和等組織，其成員一再擴大。G20成員國賦予該集團一個至關重要的集體優(yōu)勢、內部相對能力逐漸均衡以及成員國的全球聯(lián)系性，這是任何國際組織都無法替代的。薩默斯和馬丁對新集體的成員取舍、接納南非和阿根廷并將最終成員數定在19個國家，都表明選擇的標準是相對能力和全球聯(lián)系性，證明“體系重要性”這種新的定義確實恰如其分。對于一個失去時空限制的全球化了的世界來說，這是一個高度準確的、也是一個有高度預見性的標準和選擇，因為1997－2011年金融安全的主要受益者印尼、韓國、俄羅斯、巴西、阿根廷和土耳其都理性地、負責地成為2008－2013年金融安全的提供者，只有歐洲人另擇它途。亞洲大國中國、日本和印度一直是最大的穩(wěn)定因素，如今都是這個最高層集團的平等成員，自1997年起便成為全球金融安全的推動者。

G20成效日彰的原因之四，共通理念即各成員國的國內原則、政治開放實踐及其基本要素和后果的日漸趨同。①Marc F. Plattner, “From the G8 to the G20,” Journal of Democracy, Vol. 22, No. 1, 2011, pp.31–38.這有助于解釋為什么并非所有體系性重要的候選國都可以成為正式成員。一開始，是印尼而非尼日利亞通過了公認的民主化政體施政的附加測評。后來，尼日利亞也通過了上述測評，但G20成員國已經按照今天人們熟知的數量予以凍結。無人同意一個非民主的埃及可以作為替補。兩個非民主成員國沙特和中國同G20其他成員國一樣擁有共同的核心理念，即以社會穩(wěn)定和經濟金融穩(wěn)定為基礎的政治穩(wěn)定的中心作用。七國集團領導人在1975年后的亞洲、美洲、俄羅斯的民主革命，1997－2001年土耳其的民主革命以及2008－2013年的歐洲一直堅守這一原則。

原因之五是成員國國內的政治凝聚力，特別是參與者的政治資本、控制力、持續(xù)力、金融經濟實力以及對G20論壇的個人擔當，這有助于解釋該組織在2001年和2008—2013年的兩次飛躍。他們的帶頭人保羅·馬丁從政前是一名首席執(zhí)行官、1993—2002年是加拿大財長并于2003—2006年為加拿大領導人。與馬丁為伴的是曾于1999—2001年擔任美國財長和2009—2010年擔任奧巴馬經濟顧問的薩默斯。鼎力相助他倆的是曾于1997—2007年擔任英國財政大臣和2007—2010年擔任英國首相的布朗、于2001—2008年擔任美國總統(tǒng)的小布什、三次擔任印度財長并自2004年起擔任印度總理的辛格，以及自2003年到2012年擔任中國國家主席的胡錦濤。

最后，G20逐漸成為一個日益擴大的全球治理網絡的樞紐。它是一個高效合法的俱樂部。它營造出一種對全球性問題的敏銳性和共同掌權的方式，有利于許多成員國出于自身利益和更大的全球公益而領導、調整和治理。發(fā)達國家和新興國家的代表們也是許多其他具有全球影響力的多元多邊峰會的領導人。他們的結合是那么強烈的緊密、多樣化、重疊，以致他們最后開始慢慢地將分散的個人綁在一起，從而將G20變成一個人際關系俱樂部。他們很在乎這個俱樂部。他們把這個俱樂部當成他們個人感興趣、甚至在某些方面體現(xiàn)他們個人身份的核心元素。

結 論

從1999年危機催生到2013年成為全球中心，G20經歷了國際機制發(fā)展的四個階段。第一階段是1999—2001年的創(chuàng)建階段：G20成為一個由運作性平等成員組成的有效集團，以加拿大、美國和其他G7成員國為主，治理并造就了金融穩(wěn)定和造福所有人的全球化以及遏制恐怖融資；第二階段是 2002—2007年的影響力均衡化：G20成為一個成員國更為平等的團體，包括真正平等地主辦和主持會議，擁抱新興成員國的政策優(yōu)先并實現(xiàn)議題拓展，從新興成員國發(fā)現(xiàn)能獲得成功的議題倡議，等等；第三階段是2008—2009年創(chuàng)建應對危機的峰會：G20成為一個成功的領導人級別的、居于中心地位的全球治理集團，因為迅速崛起的新興國家成員國相對完好無損并成功地拯救如今已經遍體鱗傷的發(fā)達國家美國—大西洋—歐洲成員國；第四階段是2010—2013年發(fā)展成為一個全球危機預防和指導的集團：G20的主辦權移至新興成員國，議題拓展至新興成員國的重點問題和政治安全問題，對財政整頓、銀行資本和IMF改革等問題作出重大決定以及不斷升級的歐元危機獲得控制。另外，G20慢慢成為一個各國領導人的個人俱樂部，不只是一個只顧推進本國利益的臨時性論壇，而是一個可兼顧領導人自身、其國家公民及整個全球社會的集團。