美國(guó)貧困門(mén)檻的發(fā)展及對(duì)中國(guó)的啟示

楊立雄

雖然早在19世紀(jì)70年代美國(guó)就已對(duì)貧困線(xiàn)進(jìn)行了較為深入的研究，但是受個(gè)人主義貧困觀的影響，美國(guó)官方一直沒(méi)有建立用于統(tǒng)計(jì)和救濟(jì)的貧困線(xiàn)。直到一百年后，美國(guó)社會(huì)保障局的莫莉·奧珊斯基(Mollie Orshansky)根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品計(jì)劃及1955年美國(guó)農(nóng)業(yè)部家庭食物消費(fèi)調(diào)查得到的恩格爾系數(shù)計(jì)算得到美國(guó)貧困門(mén)檻(poverty threshold)，這一方法得到美國(guó)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室和預(yù)算局的肯定。美國(guó)貧困門(mén)檻的建立，為保障窮人的基本生存、降低貧困發(fā)生率起到了重要作用，但是美國(guó)貧困門(mén)檻的絕對(duì)性也遭受一些人的批評(píng)。本文回顧了美國(guó)貧困門(mén)檻的發(fā)展歷史和計(jì)算方法，對(duì)美國(guó)貧困線(xiàn)的性質(zhì)和效果進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出建立和完善中國(guó)貧困線(xiàn)制度的相應(yīng)建議。

一、美國(guó)貧困門(mén)檻的發(fā)展歷史

(一)貧困門(mén)檻建立之前的貧困線(xiàn)研究

美國(guó)貧困門(mén)檻研究起源于19世紀(jì)70年代的工人生活工資和家庭支出研究，這些研究在很大程度上模仿了歐洲早期工人階級(jí)家庭支出研究，包括德國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾(Ernst Engel)、英國(guó)社會(huì)學(xué)家布思(Charles Booth)和郎特里(Benjamin Seebohm Rowntree)的研究。這一時(shí)期，美國(guó)對(duì)貧困(poverty)的理解并不是通常所理解的收入不足，而是指赤貧(pauperism)(Fisher，1993)。

20世紀(jì)初，美國(guó)部分社會(huì)工作者、勞工統(tǒng)計(jì)局雇員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究，其中經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯(Dorothy Douglas)所做的研究影響最大。1923年，道格拉斯對(duì)20世紀(jì)前20年美國(guó)30個(gè)城市的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算(standard budget)進(jìn)行研究后，將其分成四個(gè)不同的水平:貧困水平(poverty level)、最低生存水平(minimum of subsistence level)、生存以上水平(minimum health and decency)和舒適水平(comfort level)。道格拉斯的貧困水平指的是赤貧狀態(tài)，最低生存水平才是現(xiàn)在通常意義上的貧困水平。道格拉斯計(jì)算的五口之家的標(biāo)準(zhǔn)如下:貧困(赤貧)水平，1000—1100美元/年;最低生存水平，1100—1400美元/年;生存以上水平，1500—1700美元/年;舒適水平，2100美元/年。

但是，上述研究并沒(méi)有被美國(guó)政府采納。事實(shí)上，美國(guó)負(fù)責(zé)貧困線(xiàn)工作的農(nóng)業(yè)部在發(fā)布食物預(yù)算指導(dǎo)時(shí)，采用營(yíng)養(yǎng)支出法。這一方法可以追溯到美國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)家阿特華特(Wilbur Olin Atwater)。1894年，阿特華特將食物營(yíng)養(yǎng)分為蛋白質(zhì)、碳水化合物、脂肪和礦物質(zhì)四類(lèi)，并根據(jù)食物的不同營(yíng)養(yǎng)構(gòu)成和價(jià)格，計(jì)算出食物成本。在此基礎(chǔ)上，阿特華特計(jì)算出了從事中等體力勞動(dòng)的美國(guó)男性滿(mǎn)足營(yíng)養(yǎng)需求所需要的幾種食物結(jié)構(gòu)的數(shù)量(Atwater，1894)。阿特華特的早期食品計(jì)劃根據(jù)營(yíng)養(yǎng)需求、食物組成和食物的營(yíng)養(yǎng)經(jīng)濟(jì)性這三個(gè)原則制定，他認(rèn)為美國(guó)工人的食物購(gòu)買(mǎi)習(xí)慣是奢侈的，如果能夠更為有效和科學(xué)地購(gòu)買(mǎi)食物，食物支出占總支出的比例會(huì)減少，為此，阿特華特將新鮮水果和蔬菜排除在必需食物之外(Fisher，1993)。這一思路在美國(guó)后來(lái)的食品計(jì)劃制定中得到了延續(xù)。

20世紀(jì)30年代初，美國(guó)農(nóng)業(yè)部的專(zhuān)家們根據(jù)阿特華特的思路制定出不同年齡、不同活動(dòng)水平的個(gè)人和不同規(guī)模、不同結(jié)構(gòu)的家庭的食品計(jì)劃。其中最有影響的食品計(jì)劃是:緊急情況下的受限飲食(restricted diet for emergency use)、最低支出充足飲食(minimum-cost adequate diet)、適中支出充足飲食(moderate-cost adequate diet)、慷慨飲食(liberal diet)。1941年，美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)(National Research Council)根據(jù)性別、年齡和活動(dòng)水平制定了17個(gè)營(yíng)養(yǎng)日攝入量指南，美國(guó)農(nóng)業(yè)部據(jù)此修訂了低支出充足飲食、適中支出充足飲食和慷慨飲食計(jì)劃，并取消了緊急情況下的受限飲食計(jì)劃。1948年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部再次修正了低支出食品計(jì)劃和適中支出食品計(jì)劃。1962年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)布五個(gè)食品計(jì)劃，包括一個(gè)慷慨食品計(jì)劃、一個(gè)適中支出食品計(jì)劃、兩個(gè)低支出食品計(jì)劃和一個(gè)緊急情況下的節(jié)儉食品計(jì)劃(economy plan for emergency use)(Cofer，Grossman and Clark，1962)。

根據(jù)食品計(jì)劃，只要將每位家庭成員需要的食物組數(shù)量加總，就可以得到家庭所需的食物組總數(shù)量;然后乘以?xún)r(jià)格，就可以算出各食品計(jì)劃的支出水平。對(duì)于購(gòu)買(mǎi)所有食物并在家準(zhǔn)備食物的家庭，美國(guó)農(nóng)業(yè)部在1962年1月測(cè)算了食品計(jì)劃的周支出，測(cè)算的結(jié)果表明，節(jié)儉食品計(jì)劃的購(gòu)買(mǎi)支出比低支出食品計(jì)劃低20%到25%，比適中支出食品計(jì)劃低50%到90%，比慷慨食品計(jì)劃低100%到110%(Cofer et al.，1962)。節(jié)儉食品計(jì)劃和低支出食品計(jì)劃更多地采用高營(yíng)養(yǎng)經(jīng)濟(jì)性的食物組，食物的豐富性和可口性都不如適中支出食品計(jì)劃和慷慨食品計(jì)劃。節(jié)儉食品計(jì)劃的前身是誕生在大蕭條時(shí)期的緊急情況下的受限飲食計(jì)劃，節(jié)儉食品計(jì)劃本身也是為指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)困難的低收入家庭最有效利用有限資金獲得盡可能多的營(yíng)養(yǎng)而設(shè)計(jì)的，應(yīng)當(dāng)限制在應(yīng)急的范圍內(nèi)?？紤]到標(biāo)準(zhǔn)很低和適用條件的特殊性，節(jié)儉食品計(jì)劃并不適合用來(lái)作為制定貧困線(xiàn)的依據(jù)。

(二)奧珊斯基與美國(guó)貧困門(mén)檻的建立

1960年，美國(guó)社會(huì)保障局的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W珊斯基第一次提出收入不充足性測(cè)量方法，她使用1955年美國(guó)農(nóng)業(yè)部家庭食物消費(fèi)調(diào)查的恩格爾系數(shù)和低支出食品計(jì)劃，得到一對(duì)老年夫婦收入不充足性的兩個(gè)指標(biāo)。但是這一研究成果并沒(méi)有產(chǎn)生反響，也未被相關(guān)部門(mén)采納。1963年7月和1965年1月，奧珊斯基在《社會(huì)保障公告》上發(fā)表兩篇文章，完善了貧困線(xiàn)的計(jì)算方法，并將其擴(kuò)展到所有類(lèi)型的家庭(Orshansky，1963，1965)。

奧珊斯基選擇美國(guó)農(nóng)業(yè)部的節(jié)儉食品計(jì)劃和低支出食品計(jì)劃的貨幣支出作為貧困線(xiàn)的計(jì)算基礎(chǔ)。其計(jì)算過(guò)程如下:第一步，根據(jù)兩個(gè)食品計(jì)劃計(jì)算出不同規(guī)模、類(lèi)型家庭的食物支出;第二步，確定食物支出和總支出的關(guān)系;第三步，計(jì)算不同規(guī)模、類(lèi)型家庭的總支出，得到貧困線(xiàn)。奧珊斯基的貧困線(xiàn)計(jì)算方法與標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法有所不同:標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法詳細(xì)計(jì)算食物和非食物必需品的支出，然后加總得到貧困線(xiàn);奧珊斯基的方法只計(jì)算了食物支出，并沒(méi)有直接計(jì)算非食物支出。她認(rèn)為，“除了食物，并不存在公認(rèn)的生活必需品的充足性標(biāo)準(zhǔn)”，并且“即便是食物，社會(huì)共識(shí)和習(xí)俗認(rèn)為為了達(dá)到合理的食物營(yíng)養(yǎng)目標(biāo)和遵守飲食習(xí)慣風(fēng)俗，食物不僅僅存在量的充足性，還存在種類(lèi)的豐富性”(Orshansky，1965)。

奧珊斯基根據(jù)家庭規(guī)模和類(lèi)型計(jì)算出各類(lèi)家庭對(duì)應(yīng)的食物支出。由于家庭支出與家庭人口數(shù)量有關(guān)，農(nóng)業(yè)家庭和非農(nóng)業(yè)家庭的食物來(lái)源存在顯著差異，戶(hù)主性別和家庭貧困也有關(guān)聯(lián)，并且考慮到老人和小孩的特殊性，奧珊斯基按照家庭的居住性質(zhì)(農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè))、戶(hù)主的年齡和性別、家庭人口數(shù)及18歲以下孩子的數(shù)量將所有家庭分為124類(lèi)。在1960年的十年人口普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，奧珊斯基還做了一些額外的關(guān)于家庭成員特征的假定。對(duì)于每類(lèi)有孩子的家庭，假定孩子年齡將恰好使得計(jì)算出來(lái)的食物支出高于該類(lèi)三分之二家庭的食物支出(Orshansky，1965)。接下來(lái)，利用1964年的節(jié)省計(jì)劃和低支出計(jì)劃價(jià)格，奧珊斯基算出非農(nóng)業(yè)家庭的食物支出。

為了根據(jù)食品計(jì)劃成本計(jì)算總的最低必要支出，奧珊斯基采用了恩格爾定律，并假定家庭將按相同比例增加或削減食品支出和非食品支出。美國(guó)農(nóng)業(yè)部1955年的家庭食物消費(fèi)調(diào)查顯示，三人或以上家庭將稅后收入的三分之一花費(fèi)在食物上。奧珊斯基據(jù)此假定一個(gè)平均家庭支出的三分之一用在食物上，當(dāng)這個(gè)平均家庭的食品支出等于節(jié)儉食品計(jì)劃的成本時(shí)，她進(jìn)一步假定該家庭的非食品支出也達(dá)到了最低的充足水平，這樣一來(lái)，只要用平均家庭的食品支出乘以乘數(shù)“3”就得到該家庭的貧困線(xiàn)。1955年家庭食物消費(fèi)調(diào)查中兩人家庭的稅后總收入食物支出比為0.27，因此奧珊斯基用乘數(shù)3.7(1/0.27)計(jì)算兩人家庭的貧困線(xiàn)。對(duì)于單人家庭(男性老人、女性老人、男性未老者、女性未老者)，節(jié)省水平上的貧困線(xiàn)設(shè)定為兩人家庭的72%，低支出水平上的貧困線(xiàn)設(shè)定為兩人家庭的80%(Orshansky，1965)。

1955年，以非農(nóng)業(yè)家庭的食物價(jià)格計(jì)算，所有農(nóng)業(yè)家庭消費(fèi)的食物中依然有40%來(lái)自家庭的農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)園;另一方面，扣除經(jīng)營(yíng)成本后，和非農(nóng)業(yè)家庭一樣，農(nóng)業(yè)家庭購(gòu)買(mǎi)的食物也占年度現(xiàn)金收入的三分之一。根據(jù)這一結(jié)果，奧珊斯基將農(nóng)業(yè)家庭的貧困線(xiàn)設(shè)定為同類(lèi)非農(nóng)業(yè)家庭貧困線(xiàn)的60%(Orshansky，1965)。最后，奧珊斯基計(jì)算出124類(lèi)農(nóng)業(yè)家庭和非農(nóng)業(yè)家庭在節(jié)省水平和低支出水平上的貧困線(xiàn)。

奧珊斯基的本意是找到一個(gè)指標(biāo)測(cè)量有孩子的所有家庭面臨的低收入風(fēng)險(xiǎn)差異，而非發(fā)明一個(gè)測(cè)量貧困的新方法，但她的方法出現(xiàn)在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。美國(guó)總統(tǒng)約翰遜(Lyndon B.Johnson)于1964年1月宣布向貧困開(kāi)戰(zhàn)，當(dāng)年《1964經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》生效，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室成立。1965年5月，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室采用奧珊斯基的兩種貧困線(xiàn)中較低者作為用于統(tǒng)計(jì)、計(jì)劃和預(yù)算的貧困定義，這就是美國(guó)的貧困門(mén)檻(poverty threshold)。同年后期，在經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)的要求下，社會(huì)保障局將貧困門(mén)檻的數(shù)據(jù)上溯至1959年。1969年8月，預(yù)算局將貧困門(mén)檻作為聯(lián)邦政府的官方貧困統(tǒng)計(jì)定義。直到現(xiàn)在，貧困門(mén)檻用于統(tǒng)計(jì)，并不直接用于貧困救助。貧困門(mén)檻由美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查局(US Census Burau)制定，每年發(fā)布一次。2011年美國(guó)的貧困門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。

表1 2011年美國(guó)貧困門(mén)檻 (單位:個(gè)，美元)

但是，一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或州政府以貧困門(mén)檻作為 基礎(chǔ)制定貧困救助標(biāo)準(zhǔn)，這就是所謂的貧困指導(dǎo)線(xiàn)(poverty guideline)。1967年8月，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室根據(jù)貧困門(mén)檻發(fā)布了第一個(gè)統(tǒng)一的貧困指導(dǎo)線(xiàn)，用于判斷不同收入家庭是否具備所有經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室項(xiàng)目的受益資格。經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室于1974年解散，聯(lián)邦項(xiàng)目則被轉(zhuǎn)移到其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，貧困指導(dǎo)線(xiàn)也被延續(xù)下來(lái)?，F(xiàn)在所說(shuō)的貧困指導(dǎo)線(xiàn)是貧困門(mén)檻的簡(jiǎn)化版，用于判斷某些聯(lián)邦計(jì)劃的受益資格，由健康與人類(lèi)服務(wù)部(Department of Health and Human Services)每年在《聯(lián)邦年鑒》上發(fā)布。2011年美國(guó)官方貧困指導(dǎo)線(xiàn)見(jiàn)表2。

表2 2011年美國(guó)官方貧困指導(dǎo)線(xiàn) 單位:美元

(三)貧困門(mén)檻的調(diào)整

貧困門(mén)檻自誕生以來(lái)，經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，但計(jì)算方法沒(méi)有發(fā)生根本性改變。1965年3月，美國(guó)社會(huì)保障局召集了跨部門(mén)咨詢(xún)小組，決定每年根據(jù)節(jié)儉食品計(jì)劃人均成本的變化對(duì)貧困門(mén)檻進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)業(yè)家庭貧困門(mén)檻被設(shè)定為相應(yīng)非農(nóng)業(yè)家庭貧困門(mén)檻的70%。1969年，貧困水平修訂委員會(huì)提出，貧困門(mén)檻不再根據(jù)經(jīng)濟(jì)食物計(jì)劃人均成本的變化進(jìn)行調(diào)整，而根據(jù)消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)戶(hù)與非農(nóng)戶(hù)的貧困門(mén)檻比例提高到85%(Fisher，1992)。1981年，美國(guó)取消了農(nóng)戶(hù)與非農(nóng)戶(hù)的區(qū)分，全部統(tǒng)一為非農(nóng)戶(hù)貧困門(mén)檻線(xiàn)，男性戶(hù)主家庭與女性戶(hù)主家庭之間的區(qū)分也被取消，貧困門(mén)檻的最大規(guī)模家庭類(lèi)別延展到9人及以上。做出這些調(diào)整之后，貧困門(mén)檻的數(shù)量由原來(lái)的124個(gè)減少為48個(gè)。

貧困門(mén)檻已發(fā)布了40多年，每年根據(jù)年度平均消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。1980年以前的貧困門(mén)檻以1963年為基準(zhǔn)年的消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI，1963=100)進(jìn)行調(diào)整。從 1980—1987年，貧困門(mén)檻以1967年為基準(zhǔn)年的城市居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI-U，1967=100)進(jìn)行調(diào)整。從1988年開(kāi)始到現(xiàn)在，貧困門(mén)檻根據(jù)新的年度平均城市居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI-U，1982－84=100)進(jìn)行調(diào)整。

不可否認(rèn)，美國(guó)貧困門(mén)檻的計(jì)算方法具有一定的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，以此為計(jì)算基礎(chǔ)的美國(guó)貧困指導(dǎo)線(xiàn)的實(shí)施也保障了窮人的基本生存。但是，美國(guó)貧困門(mén)檻也存在一些不足，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

第一，貧困門(mén)檻沒(méi)有考慮到不同人群、不同家庭需求的差異性，沒(méi)有根據(jù)變化著的習(xí)俗和需求進(jìn)行更新，只根據(jù)物價(jià)指數(shù)調(diào)整的貧困門(mén)檻不能反映社會(huì)總體生活水平的提高。家庭結(jié)構(gòu)的變遷和勞動(dòng)力組成的變化產(chǎn)生了很多新的需求，但貧困門(mén)檻沒(méi)有考慮到這些變化 (Citro et al.，1995;Townsend，1979)。1948年，美國(guó)已婚母親的勞動(dòng)力參與率僅為17%，1975年，18歲以下孩子母親的勞動(dòng)力參與率為上升至47%，1995年，這一比例達(dá)到70%(Cohany et al.，2007)。伴隨母親勞動(dòng)力參與率提高的是兒童護(hù)理需求的增加，1999年60%的3—5歲兒童參加日護(hù)理中心、托兒所等相關(guān)項(xiàng)目，這一比例在1991年是53%。但是貧困門(mén)檻沒(méi)有反映這種變化。

第二，以食物支出為基礎(chǔ)計(jì)算總貧困線(xiàn)，假定固定的食物支出比例過(guò)于隨意(Rein，1970)。因?yàn)椴煌?lèi)型、不同地區(qū)、不同組成的家庭，其食物支出比是不一樣的，以0.33作為恩格爾系數(shù)會(huì)產(chǎn)生很大的偏差。

第三，貧困門(mén)檻使用的收入是稅前的貨幣收入，并且不包括資本收益或公共住房、醫(yī)療照顧和食品券等非現(xiàn)金福利，也沒(méi)有考慮到部分家庭面臨的醫(yī)療費(fèi)用等大額支出，從而可能得出不準(zhǔn)確的家庭資源的估計(jì)，當(dāng)然也可能無(wú)法可靠地辨別貧困人口。

二、美國(guó)貧困門(mén)檻的性質(zhì)和效果

(一)美國(guó)貧困門(mén)檻的絕對(duì)性和相對(duì)性

美國(guó)貧困門(mén)檻以阿特華特的營(yíng)養(yǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯下發(fā)展出來(lái)的節(jié)儉食品計(jì)劃和低支出食品計(jì)劃為基礎(chǔ)，對(duì)戶(hù)主的采購(gòu)、準(zhǔn)備、儲(chǔ)存食物的能力做出十分苛刻的假設(shè)，而且貧困門(mén)檻對(duì)營(yíng)養(yǎng)需求的定義太過(guò)狹窄(Townsend，1979)。從計(jì)算方法看，以營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)建立的美國(guó)食品指導(dǎo)線(xiàn)建立于“生理機(jī)能”、“足夠營(yíng)養(yǎng)”、“最低生活必需品”等絕對(duì)貧困概念之上(Rowntree，1998)，屬于一種絕對(duì)貧困線(xiàn)。奧珊斯基的貧困線(xiàn)計(jì)算方法也是建立在恩格爾系數(shù)的基礎(chǔ)之上的，以營(yíng)養(yǎng)充足性為指導(dǎo)，仍然沒(méi)有脫離生存需要貧困觀的范疇。

而且，從美國(guó)貧困門(mén)檻的調(diào)整方式看，根據(jù)物價(jià)調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，僅只能保證貧困門(mén)檻的購(gòu)買(mǎi)力不變，而未能保證營(yíng)養(yǎng)的充足性(Hauver et al.，1981;Beeghley，1984)。美國(guó)貧困門(mén)檻除了根據(jù)消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)上調(diào)外，并沒(méi)有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的改變，從而造成貧困門(mén)檻落后于不斷提高的社會(huì)平均生活水平。從1969年到現(xiàn)在的40多年間，貧困門(mén)檻一直都沒(méi)有得到過(guò)實(shí)質(zhì)性的修正，這使得貧困門(mén)檻日益偏離貧困人口的真實(shí)規(guī)模和處境，也使得以它為基礎(chǔ)制定受益資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)福利、救助計(jì)劃和項(xiàng)目緩解貧困的作用和功效大打折扣。和其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)的貧困線(xiàn)水平顯然較低。OECD國(guó)家通常使用中位收入的50%作為貧困線(xiàn)進(jìn)行貧困統(tǒng)計(jì)和國(guó)際貧困比較，歐盟國(guó)家則采用更高的中位收入的60%作為門(mén)檻來(lái)測(cè)量貧困風(fēng)險(xiǎn)率(at-risk-of-poverty);反觀美國(guó)，2007年四口之家加權(quán)平均貧困門(mén)檻僅為四口之家中位收入的28%。

當(dāng)然，美國(guó)的貧困門(mén)檻仍然具有相對(duì)貧困屬性。美國(guó)的貧困門(mén)檻以全體人口的消費(fèi)類(lèi)型為依據(jù)制定，也就是說(shuō)參考了當(dāng)時(shí)社會(huì)的實(shí)際平均生活水平，從這個(gè)意義上講，貧困門(mén)檻又是一種相對(duì)貧困線(xiàn)。從歷史數(shù)據(jù)看，貧困門(mén)檻仍然維持著中位收入或平均收入的一定比例，具有一定程度的相對(duì)性。借用養(yǎng)老保險(xiǎn)中的替代率概念，將貧困門(mén)檻的替代率定義為貧困門(mén)檻占中位收入或平均收入的比例。圖1顯示了1980年到2007年四口之家的貧困門(mén)檻替代率的取值變化?？梢钥闯?，貧困門(mén)檻的中位收入替代率和平均收入替代率維持在30%和25%左右。然而，貧困門(mén)檻的這兩個(gè)替代率均呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。1980年四口之家的貧困門(mén)檻尚能占到中位收入的35%，2007年這一比例降為28%;1980年四口之家的貧困門(mén)檻尚能占到平均收入31%，2007年這一比例降為23%。

圖1 美國(guó)四口之家加權(quán)平均貧困門(mén)檻替代率變化趨勢(shì)(1980—2007)說(shuō)明:貧困門(mén)檻替代率1=四口之家加權(quán)平均貧困門(mén)檻/四口之家中位收入;

(二)美國(guó)貧困門(mén)檻下的貧困現(xiàn)狀

貧困門(mén)檻的重要作用在于統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)貧困人口，并評(píng)估反貧困社會(huì)政策效果。自貧困門(mén)檻建立之后，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，美國(guó)按家庭統(tǒng)計(jì)的貧困發(fā)生率總體而言呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。20世紀(jì)60年代美國(guó)貧困人口大幅度下降，但是自70年代后，貧困人口數(shù)量又穩(wěn)步上升。80年代經(jīng)歷了兩個(gè)上升和下降的周期，但是自2000年以后，美國(guó)貧困人口快速上升，到2010年達(dá)到頂峰?？疾熵毨Оl(fā)生率，80年代后，有五個(gè)年份的貧困發(fā)生率達(dá)到或超過(guò)15%，分別是1982—1983年，1993年，2010—2011年(見(jiàn)圖2)。

美國(guó)是一個(gè)貧富差距較大的國(guó)家。20世紀(jì)80年代以前，美國(guó)最低20%收入組享有的總收入比重呈上升趨勢(shì)，因而也是貧困率下降最快的時(shí)期;80年代以后，最低20%收入組享有的總收入比重不斷下降，同一時(shí)期貧困率不再呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而是維持在較高的水平。對(duì)六個(gè)收入組進(jìn)行比較可以看到，收入排序最高組20%的家庭占有社會(huì)總收入的40%以上，2000年以后這一比例接近50%，其中最高組5%的家庭占有的收入在2000年和2007年均超過(guò)20%。而收入排序最低組20%的家庭占有的社會(huì)總收入從 1970年的4.1%降至 2007年的3.4%。收入排序次低組20%的家庭占有的社會(huì)總收入從1970年的10.8%降至2007年的8.7%。收入排序中間組20%和收入排序次高組20%所占社會(huì)總收入的比例均呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，分別從1970年的17.4%、24.5%下降至 2007 年的 14.8%、23.4%(數(shù)據(jù)來(lái)源:U.S.Census Bureau)。這也就是說(shuō)，美國(guó)社會(huì)的收入越來(lái)越集中于收入最高組20%的家庭，而其他四個(gè)五等分組享有的社會(huì)收入比例則越來(lái)越少，尤其是收入底層的五分之一家庭狀況相對(duì)而言在很大程度上惡化了。

圖2 美國(guó)貧困人口和貧困發(fā)生率變化趨勢(shì)(1959—2011年)

收入分配狀況日趨不平均的結(jié)果之一是基尼系數(shù)的上升，圖3顯示了1959—2007年美國(guó)部分年份的基尼系數(shù)及貧困門(mén)檻的中位收入替代率變化。20世紀(jì)80年代以前，美國(guó)的基尼系數(shù)處于穩(wěn)定狀態(tài)，甚至有小幅下降，這跟戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮和福利支出擴(kuò)張是分不開(kāi)的。從80年代后期開(kāi)始，美國(guó)的基尼系數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，并在90年代初突破0.4，2006年達(dá)到最高點(diǎn)0.444。

由于美國(guó)大部分政府福利、救助項(xiàng)目和計(jì)劃的受益資格判斷標(biāo)準(zhǔn)以貧困門(mén)檻作為依據(jù)制定，因而貧困門(mén)檻的水平高低直接影響著受益人口的規(guī)模，從而影響受助人口的收入狀況，并進(jìn)而和整個(gè)人口的收入分配狀況發(fā)生聯(lián)系。研究表明，較高的貧困門(mén)檻占中位收入的比例對(duì)應(yīng)著較低的基尼系數(shù)，較低的貧困門(mén)檻占中位收入的比例對(duì)應(yīng)著較高的基尼系數(shù)。運(yùn)用Stata計(jì)算貧困門(mén)檻的替代率與基尼系數(shù)的相關(guān)關(guān)系，得到皮爾遜相關(guān)系數(shù)為－0.7210，顯著性檢驗(yàn)的P值為0.0000。這說(shuō)明貧困門(mén)檻的替代率和基尼系數(shù)之間存在很強(qiáng)的負(fù)相關(guān)關(guān)系，當(dāng)替代率上升時(shí)基尼系數(shù)呈減少的趨勢(shì)，替代率降低時(shí)基尼系數(shù)傾向于增加。這與貧困門(mén)檻作為美國(guó)政府項(xiàng)目的救助線(xiàn)的計(jì)算基礎(chǔ)有關(guān)，貧困門(mén)檻的替代率越高，則貧困門(mén)檻的水平越高，以貧困門(mén)檻為基礎(chǔ)制定的救助線(xiàn)水平越高，更多的人能夠享受政府的救助項(xiàng)目，收入底層人口的收入狀況得到更多的改善，從而基尼系數(shù)下降。反之，貧困門(mén)檻的替代率越低，貧困門(mén)檻的水平越低，以貧困門(mén)檻為基礎(chǔ)制定的救助線(xiàn)水平越低，更少的人能夠享受政府的救助項(xiàng)目，收入底層人口的收入狀況得到較少的改善，從而基尼系數(shù)上升。20世紀(jì)80年代以后，貧困門(mén)檻的替代率不斷降低。同一時(shí)期也是美國(guó)大幅度削減福利的改革期，基尼系數(shù)則不斷上升。

三、美國(guó)貧困門(mén)檻的發(fā)展對(duì)中國(guó)的啟示

(一)建立國(guó)家貧困線(xiàn)制度

美國(guó)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中最早建立貧困線(xiàn)制度的國(guó)家之一。美國(guó)的貧困線(xiàn)不僅用于貧困人口統(tǒng)計(jì)，還是制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的參考標(biāo)準(zhǔn)，因而在美國(guó)的社會(huì)保障體系中具有非常重要的作用。

1986年，中國(guó)在實(shí)施農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略時(shí)由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在農(nóng)村首次建立了農(nóng)村貧困線(xiàn)制度，為統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)農(nóng)村貧困人口，并為有針對(duì)性地實(shí)施反貧困政策提供了依據(jù)。但是在城市，中國(guó)至今還未建立貧困線(xiàn)制度。由于未建立國(guó)家貧困線(xiàn)制度，全國(guó)貧困人口數(shù)監(jiān)測(cè)至今無(wú)法采用同一標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)據(jù)尤其缺乏?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失導(dǎo)致國(guó)家在實(shí)施相應(yīng)的社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策時(shí)難以準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，也無(wú)法精確評(píng)價(jià)社會(huì)政策效果。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平迅速提高，但是貧富差距也在拉大，部分貧困群體生活艱難，因而反貧困仍然是中國(guó)當(dāng)前社會(huì)政策的重點(diǎn)。但是制定反貧困社會(huì)政策的前提條件是掌握貧困群體的數(shù)量和分布狀況，而要掌握上述數(shù)據(jù)，需要建立國(guó)家貧困線(xiàn)制度。具體說(shuō)來(lái)，國(guó)家貧困線(xiàn)制度的作用主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):

第一，國(guó)家貧困線(xiàn)是統(tǒng)計(jì)全國(guó)貧困人口、監(jiān)測(cè)全國(guó)貧困發(fā)展趨勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)，是制定反貧困政策的前提條件。1986年，中國(guó)在農(nóng)村實(shí)施貧困線(xiàn)制度，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年對(duì)貧困縣進(jìn)行監(jiān)測(cè)，不僅為制定《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》提供了數(shù)據(jù)支持，提高了農(nóng)村反貧困政策的針對(duì)性，還為評(píng)估反貧困政策效果提供了重要依據(jù)。監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，采用農(nóng)村貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的30%降低到2008年的4.3%，這充分表明了農(nóng)村反貧困取得顯著效果。但是，中國(guó)目前尚未制定城鎮(zhèn)貧困線(xiàn)制度，不僅導(dǎo)致了無(wú)法統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)貧困人口、無(wú)法精確了解全國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口分布，也導(dǎo)致了無(wú)法對(duì)各地實(shí)施的城鎮(zhèn)反貧困社會(huì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第二，國(guó)家貧困線(xiàn)制度是制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。美國(guó)的貧困門(mén)檻是實(shí)施社會(huì)救助項(xiàng)目的依據(jù)，這些社會(huì)救助項(xiàng)目多達(dá)七八項(xiàng)之多。以貧困門(mén)檻為依據(jù)制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)不僅有利于保持社會(huì)救助水平的合理性，也有利于統(tǒng)一社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，縮小各地之間的社會(huì)救助待遇水平，防止所謂的“福利旅行”。目前，中國(guó)各地在實(shí)施社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)尤其是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于無(wú)參考標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)救助水平差距大，多數(shù)地區(qū)普遍偏低。建立統(tǒng)一的國(guó)家貧困線(xiàn)制度，有了劃分受助者和非助者的定量標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法的規(guī)范水平，而且有利于縮小地區(qū)間社會(huì)救助水平的差距。

(二)建立貧困線(xiàn)的正常調(diào)整機(jī)制

雖然美國(guó)的貧困門(mén)檻基于絕對(duì)貧困理念計(jì)算得到，但是由于美國(guó)建立了貧困線(xiàn)的正常調(diào)整機(jī)制，可以保證貧困門(mén)檻隨社會(huì)整體生活水平的提高而提高。2008年以前，中國(guó)農(nóng)村貧困線(xiàn)采取與價(jià)格總指數(shù)(CPI)掛鉤的方式進(jìn)行調(diào)整，這與美國(guó)貧困門(mén)檻的調(diào)整機(jī)制完全一致，唯一的區(qū)別在于采用了不同的價(jià)格指數(shù)。從表面上看，中國(guó)農(nóng)村貧困線(xiàn)調(diào)整方式能夠保證貧困線(xiàn)的購(gòu)買(mǎi)力不變，但由于農(nóng)村貧困家庭食品消費(fèi)占總消費(fèi)的比例(即恩格爾系數(shù))偏大，而中國(guó)食品消費(fèi)價(jià)格指數(shù)漲幅明顯快于CPI，這就導(dǎo)致了貧困線(xiàn)水平實(shí)際在下降。而且，2007年以后，農(nóng)村貧困線(xiàn)的正常調(diào)整機(jī)制被打破。2007年農(nóng)村貧困線(xiàn)為785元，2008年這一標(biāo)準(zhǔn)提升至1196元，2009年保持不變，2011年突然提升到2300元。

在城鎮(zhèn)，在實(shí)施最低生活保障制度的過(guò)程中，各地結(jié)合自身特點(diǎn)，探索了不同的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，如市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法、比例法等。由于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)在基層，且方法不統(tǒng)一，各地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制也不統(tǒng)一。在價(jià)格調(diào)整方面主要有以下調(diào)整措施:與總消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)掛鉤，與低收入群體居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)掛鉤，與生活必需品價(jià)格指數(shù)掛鉤，與食品價(jià)格指數(shù)掛鉤。在收入調(diào)整方面主要有以下調(diào)整措施:與居民收入掛鉤，與最低工資掛鉤。從各地的調(diào)整機(jī)制看，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整往往“跟著感覺(jué)走”，缺乏調(diào)整的科學(xué)依據(jù);調(diào)整周期長(zhǎng)短不一，有些地方調(diào)整比較頻繁，基本上能“跑贏”物價(jià)，而有些地方則因調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)落后于物價(jià)增長(zhǎng)。

無(wú)論是農(nóng)村貧困線(xiàn)還是城鎮(zhèn)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，目前最緊迫的問(wèn)題是建立正常的調(diào)整機(jī)制。這一調(diào)整機(jī)制不僅能保證窮人的絕對(duì)生活水平不下降，還要保證貧困線(xiàn)與社會(huì)平均生活水平相適應(yīng)。解決這一問(wèn)題的基本思路是:將貧困線(xiàn)劃分為食物線(xiàn)和非食物線(xiàn)，其中食物線(xiàn)與食品價(jià)格指數(shù)掛鉤，非食物線(xiàn)與社會(huì)平均收入水平掛鉤(楊立雄，胡姝，2010)。

(三)規(guī)范貧困線(xiàn)和社會(huì)救助線(xiàn)的計(jì)算方法

美國(guó)貧困門(mén)檻計(jì)算非常規(guī)范，而且自20世紀(jì)60年代以來(lái)一直沒(méi)有改變，只是對(duì)指數(shù)進(jìn)行了微調(diào)。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)的農(nóng)村貧困線(xiàn)的計(jì)算方法也比較規(guī)范，雖然在20世紀(jì)90年代對(duì)農(nóng)村貧困線(xiàn)的計(jì)算方法進(jìn)行了一次大的調(diào)整，但從總體上看，貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有大起大落。但是自2007年以來(lái)，農(nóng)村貧困線(xiàn)的計(jì)算方法有所改變，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的快速提升。而在城鎮(zhèn)，大多數(shù)地區(qū)(尤其是在縣一級(jí))制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏?、?cái)政承受能力等因素確定。因此，受地方財(cái)政的約束以及沒(méi)有規(guī)范的計(jì)算方法，城鎮(zhèn)存在標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重偏離的現(xiàn)象。

規(guī)范農(nóng)村貧困線(xiàn)的計(jì)算方法，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:首先，將農(nóng)村貧困線(xiàn)劃分為食物線(xiàn)和非食物線(xiàn)兩部分。其次，以每日2300大卡作為最低熱量支出標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算食物線(xiàn);在分配食物清單時(shí)，減少主食比例，增加蛋白質(zhì)、維生素含量較高的肉蛋奶類(lèi)、魚(yú)蝦類(lèi)、水果類(lèi)食物的比例;改革食物價(jià)格采集渠道，采取農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)與超市相結(jié)合、粗加工食品和深加工食品相結(jié)合的方法采集價(jià)格。最后，采用收入分組中的最困難組(5%)的恩格爾系數(shù)計(jì)算非食物線(xiàn)。將食物線(xiàn)和非食物線(xiàn)加總便可得到農(nóng)村貧困線(xiàn)(楊立雄，胡姝，2010)。

在城鎮(zhèn)，建議參考農(nóng)村貧困線(xiàn)的計(jì)算方法，然后進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)換即可得到城鎮(zhèn)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建議將《城市居民最低生活保障條例》第六條的內(nèi)容改為:“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照方法統(tǒng)一計(jì)算得到?！辈⒃诟郊忻鞔_規(guī)范方法的計(jì)算過(guò)程。

［1］Atwater，Wilbur Olin.1894.Foods:Nutritive Value and Cost［R］.Farmers'Bulletin No.23，Washington D.C.:U.S.Department of Agriculture.

［2］Atwater，Wilbur Olin.1895.Methods and Results of Investigations on the Chemistry and Economy of Food［R］.U.S.Department of Agriculture Bulletin No.21，Washington:Government Printing Office.

［3］Beeghley，Leonard.1984.Illusion and Reality in the Measurement of Poverty［J］.Social Problems，31(3):322—333.

［4］Citro，C.F.，Michael，Robert T.1995.Measuring Poverty:A New Approach［M］.Washington D.C.:National Academy Press.

［5］Cofer，E.，Grossman，E.and Clark，F(xiàn).1962.Family Food Plans and Food Costs:For Nutritionists and Other Leaders Who Develop or Use Food Plans［R］.Home Economics Research Report No.20，Washington D.C.:United States Department of Agriculture.

［6］Cohany，Sharon R.，Sok，Emy.2007.Trends in Labor Force Participation of Married Mothers of Infants［J］.Monthly Labor Review，130(2).

［7］Fisher，Gordon M.1992.The Development of the Orshansky Poverty Thresholds and Their Subsequent History as the Official U.S.Poverty Measure［R］.Poverty Measurement Working Papers，U.S.Department of Health and Human Services.

［8］Fisher，Gordon M.1993.From Hunter to Orshansky:An Overview of(Unofficial)Poverty Lines in the United States from 1904 to 1965［R］.Poverty Measurement Working Papers，U.S.Department of Health and Human Services.

［9］Fisher，Gordon M.1994.Is There Such a Thing as an Absolute Poverty Line Over Time?Evidence from the United States，Britain，Canada，and Australia on the Income Elasticity of the Poverty Line［R］.Poverty Measurement Working Papers，U.S.Department of Health and Human Services.

［10］Hauver，James H.，Goodman，John A.and Grainer，Marc A.1981.The Federal Poverty Thresholds:Appearance and Reality［J］.The Journal of Consumer Research，8(1):1—10.

［11］Orshansky，Mollie.1963.Children of the Poor［J］.Social Security Bulletin，26(7):3—13.

［12］Orshansky，Mollie.1965.Counting the Poor:Another Look at the Poverty Profile［J］.Social Security Bulletin，28(1):3—29.

［13］Rein，M.1970.Problems in the Definition and Measurement of Poverty［M］//Townsend，Peter.The Concept of Poverty.London:Heinemann.

［14］Rowntree，Benjamin Seebohm.1998.Poverty:A Study of Town Life［M］.New York:Routledge Press.

［15］Townsend，Peter.1979.Poverty in the United Kingdom［M］.Los Angeles:University of California Press.

［16］楊立雄，胡姝.城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制研究［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2010，(9).