我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題探析

徐曉雯，張新寬

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) MPA教育中心，山東濟(jì)南 250014;2.中國郵政儲(chǔ)蓄銀行 濟(jì)寧市分行，山東濟(jì)寧 272000)

人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題是一個(gè)全球性的難題，“未富先老”的國情使得這一問題在我國更為突出。有效解決養(yǎng)老問題，實(shí)現(xiàn)老年人安度晚年是我國當(dāng)前并將在未來較長一段時(shí)期的重要任務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)模式的選擇對(duì)解決老年問題意義重大。居家養(yǎng)老模式實(shí)現(xiàn)了家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的有機(jī)結(jié)合，綜合了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的雙重優(yōu)勢(shì)。該模式自本世紀(jì)初建立開始，各地實(shí)踐取得了良好的效果，并被大力推廣和不斷完善。實(shí)踐證明，該新型養(yǎng)老模式是破解我國日趨尖銳的養(yǎng)老難題，保障老年人安度晚年的重要出路。

一、我國發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的背景

(一)人口老齡化問題突出

按照國際銀行標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上人口數(shù)量占社會(huì)總?cè)丝诘谋戎爻^10%，或者65歲以上人口數(shù)量占總?cè)丝诘谋戎爻^7%，都標(biāo)志著一個(gè)國家或地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。2000年我國65歲以上老年人口占社會(huì)總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%，自此我國步入老齡化社會(huì)行列。而且近年來，這一比重逐年提高。到2011年，該比例更是達(dá)到9.1%。詳見圖1。

據(jù)2011年9月國務(wù)院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》顯示，從2011年到2015年五年間，全國60歲以上老年人口數(shù)量將由1.78億增加到2.21億，增長4300萬，相應(yīng)比重將由13.3%增加到16%，增幅高達(dá)2.7%。隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷加速，養(yǎng)老問題在我國面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，探索解決養(yǎng)老問題的新途徑成為有效解決養(yǎng)老問題迫切的現(xiàn)實(shí)要求。

圖1 我國65歲以上老年人口比和老年撫養(yǎng)比(1995－2011年)數(shù)據(jù)來源:2011年中國統(tǒng)計(jì)鑒，第六次全人口普查主要公報(bào)(號(hào))華民共和2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

(二)家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)養(yǎng)老保障功能弱化

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是現(xiàn)代社會(huì)的急劇變遷，我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。主要有兩方面的原因:

一是，由于我國從1972年開始實(shí)行了計(jì)劃生育政策，使得人口生育率下降，家庭規(guī)?？s小，“四二一”家庭模式凸顯。如圖2所示，六次人口普查中，我國家庭戶規(guī)模整體呈逐年下降趨勢(shì)，平均每個(gè)家庭戶人口已由第一次人口普查的4.33人降為2010年第六次人口普查的3.10人。

二是，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷深入，思想觀念的代際差異增加，由此促成的社會(huì)流動(dòng)及代際分居現(xiàn)象使得空巢家庭增加。在2010年11月全國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)上，民政部部長李立國介紹，目前我國城鄉(xiāng)空巢家庭比重超過50%，部分大中城市甚至高達(dá)70%。而這一比例在2000年第五次全國人口普查時(shí)僅為25.8%，十年間這一比重增長一倍還要多，足見我國老年人空巢現(xiàn)象的嚴(yán)重性。此外，由于生活節(jié)奏的加快、社會(huì)壓力的加大，傳統(tǒng)鄰里關(guān)系互助功能逐步弱化，加速傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障功能的弱化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)現(xiàn)代生活方式的改變。

圖2 六次全國人口普查家庭戶規(guī)模(人∕戶)變化數(shù)據(jù)來源:六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)。

(三)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的局限性

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是現(xiàn)行主要養(yǎng)老模式之一，它以服務(wù)專業(yè)化、經(jīng)營規(guī)模化為特點(diǎn)，可以為老年人提供持續(xù)、穩(wěn)定的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)，成為許多老年人養(yǎng)老的良好選擇。但是，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也存在一些問題，如運(yùn)行成本高、服務(wù)面小、養(yǎng)老設(shè)施不足、專業(yè)人員匱乏、服務(wù)質(zhì)量難以有效保障等問題。近年關(guān)于養(yǎng)老院的負(fù)面報(bào)道更是加深了人們對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老弊端的印象。

相比發(fā)達(dá)國家我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源十分匱乏?？疾鞕C(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展情況，我們發(fā)現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老床位數(shù)可到達(dá)老年人口總數(shù)的5% －7%左右，即便在一些發(fā)展中國家，這一比例也能達(dá)到2% －3%之間。但在我國這一比重較小，近十年來均在2%以下。此外，由于受傳統(tǒng)觀念和子女勸阻的影響，老年人大多因?yàn)橛H緣和地緣關(guān)系不愿離開自己熟悉的生活環(huán)境。因此機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不是最佳的養(yǎng)老保障模式。

(四)老齡化趨勢(shì)下國際養(yǎng)老模式的新趨勢(shì)

受自由和自立觀念的影響，西方國家中老年空巢和獨(dú)居現(xiàn)象相當(dāng)普遍。父母不習(xí)慣與子女住在一起，多數(shù)老年人認(rèn)為自己有能力獨(dú)立生活，所以大多數(shù)老年夫婦都在家里安度晚年，真正去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的只是少數(shù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，91.4%的荷蘭人、95%的美國老人選擇在家養(yǎng)老，日本這一比例更是高達(dá)96.9%。在對(duì)于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不完全統(tǒng)計(jì)中，多數(shù)國家的比例低于10%，英國為4.5%，美國為3.7%，瑞典為4.8%，菲律賓為7%，泰國為13%，印度尼西亞最高為16%。［1］居家養(yǎng)老模式成為世界上解決老齡化問題的一劑良方，我國也應(yīng)該跟隨世界潮流，吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

二、我國部分地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)

由于人齡化問題日益嚴(yán)峻，加之家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的局限性，很多地區(qū)都積極發(fā)展居家養(yǎng)老，形成了一些優(yōu)秀的模式，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。比較典型的模式有北京市“三結(jié)合無圍墻養(yǎng)老院”模式、寧波市“兩走”居家養(yǎng)老模式、濟(jì)南市“快樂老家”居家養(yǎng)老模式和大連市“家庭養(yǎng)老院”模式。具體如表1。

表1 我國部分城市發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐

以上四種模式是我國居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中比較優(yōu)秀和典型的模式。它們的運(yùn)作在當(dāng)?shù)厝〉昧司薮蟪晒Γ艿搅巳藗兤毡楹迷u(píng)，有效緩解了養(yǎng)老問題壓力。形成了自己的特色和品牌，其中寧波市海曙區(qū)于2005年底在北京召開的兩岸四地社區(qū)服務(wù)交流大會(huì)上，被評(píng)為全國惟一的“居家養(yǎng)老示范區(qū)”。各地居家養(yǎng)老在發(fā)展過程中，充分動(dòng)員家庭、社區(qū)、社會(huì)三種資源，更多的企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、自發(fā)組織、志愿者參與其中，使得居家養(yǎng)老得到更快的發(fā)展。

(一)政府政策的支持

現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中各地政府在項(xiàng)目立項(xiàng)、財(cái)政補(bǔ)貼、土地劃撥、稅收優(yōu)惠等方面，都對(duì)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)制定了具體的扶持政策。政府自己建設(shè)服務(wù)中心或鼓勵(lì)其他組織發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)。特別是在服務(wù)購買中，將購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金納入當(dāng)年政府的財(cái)政預(yù)算，保證了居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的活力，解除了缺乏家庭護(hù)養(yǎng)的困難老人養(yǎng)老的后顧之憂。如寧波市海曙區(qū)政府每年出資150萬元為老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)，對(duì)興建的老年人公共服務(wù)設(shè)施及老年活動(dòng)中心提供資金補(bǔ)助。

(二)充分調(diào)動(dòng)了家庭、社區(qū)的既有資源

充分利用了家庭中的房產(chǎn)，節(jié)約場(chǎng)地資源。城市老年人由于過去的福利住房政策多半擁有自己的房產(chǎn)，只是由于多方面原因，使他們成為空巢或獨(dú)居老人，兒女們處于“有心無力”的兩難狀況，這部分老年人的日常生活照料成為其子女最大的心結(jié)。社區(qū)服務(wù)式的居家養(yǎng)老使老年人在熟悉的環(huán)境中居住，由其所在社區(qū)的工作人員幫助照料生活起居，讓兒女們卸下包袱，也使老年人晚年生活質(zhì)量得以提高，有更多的時(shí)間參與社區(qū)活動(dòng)。服務(wù)人員優(yōu)先從本社區(qū)的“4050”人員中招聘，她們年富力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富，有較強(qiáng)的責(zé)任心和愛心。而且與老人熟識(shí)，具有鄰里間親情基礎(chǔ)，溝通方便，避免了專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中由于生活照料服務(wù)質(zhì)量無法反饋而造成的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(三)社會(huì)參與

養(yǎng)老不僅是個(gè)人及家庭問題，更是社會(huì)問題，因而需要社會(huì)各方主體的廣泛參與。企業(yè)、民營非營利組織、非政府組織、社區(qū)自發(fā)組織、志愿者、社區(qū)居民都應(yīng)積極參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，捐款、捐物、興建社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施等。從現(xiàn)實(shí)看，社會(huì)參與在養(yǎng)老服務(wù)提供上起到了極大的作用，而且這一作用受到越來越多的關(guān)注。如由本社區(qū)及其他一些社區(qū)外的社會(huì)人員組成的北京市宣武區(qū)的愛心社、寧波市海曙區(qū)的敬老協(xié)會(huì)、濟(jì)南市A街道的俏夕陽老年互助小組等在居家養(yǎng)老的生活照料、精神慰藉、服務(wù)監(jiān)督等反面做出了突出的貢獻(xiàn)。

(四)科學(xué)分類老年群體，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系

不同老年群體對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求和消費(fèi)能力是有差別的，這就要求養(yǎng)老服務(wù)體系要全方位，充分考慮每一類老年人的真實(shí)需要和承受能力。上述地區(qū)在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)將老年人進(jìn)行科學(xué)分類，對(duì)不同類別的老年人給予了有差別的補(bǔ)貼和照料。滿足各類老年人的真實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老的科學(xué)、良性發(fā)展。

三、我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的問題

(一)觀念認(rèn)識(shí)不到位，老年人參與不足

在養(yǎng)老保障中，很多人認(rèn)為養(yǎng)老保障及養(yǎng)老服務(wù)是公共物品，理所應(yīng)當(dāng)應(yīng)該由政府來提供。其實(shí)這是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，養(yǎng)老保障需要發(fā)揮政府的作用，但并不意味著政府應(yīng)該大包大攬。不過正是有了這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，作為需求方的老年人參與不足，導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)中無償、低償服務(wù)實(shí)施效果較好，但自主購買有償服務(wù)與預(yù)期相差較大。同時(shí)老年人對(duì)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的了解程度不高，如表2所示，這也成為老年人參與不足的重要原因。

表2 老年人對(duì)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的了解程度［2］

不僅是老年人或者是其他個(gè)人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)識(shí)不足，一些政府職能部門和服務(wù)部門也存在對(duì)開展和加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足的問題。他們僅僅把發(fā)展居家養(yǎng)老作為試點(diǎn)工作或日常工作，還沒把它提高到有效解決養(yǎng)老問題、保持社會(huì)穩(wěn)定的高度來認(rèn)識(shí)。作為企業(yè)，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶有公益性質(zhì)，與他們追求利潤最大化的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)有背離，他們致力于居家養(yǎng)老服務(wù)的熱情并不高。

(二)服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，籌資渠道單一

在我國不同城市不論居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的早晚、好壞，服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足是各城市發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)普遍存在的問題。目前，居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來源于列入政府年度預(yù)算的財(cái)政投入。這些投入要用于建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、服務(wù)站等機(jī)構(gòu)，用于提供老年服務(wù)設(shè)施，用于解決服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的行政成本，用于為部分老年人購買服務(wù)，用于服務(wù)人員的培訓(xùn)及工資發(fā)放等?！拔锤幌壤稀钡默F(xiàn)狀和捉襟見肘的地方財(cái)政，使得居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)并不寬裕，許多地方的服務(wù)對(duì)象僅僅限于生活極端困難的老年人，財(cái)力上的限制直接制約著居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，及該模式效果的發(fā)揮。近年來，多數(shù)地區(qū)政府有意識(shí)地在這方面加大了投入，但各地發(fā)展情況不同。所以，單靠政府補(bǔ)貼資金也不是解決問題的最優(yōu)辦法。而且，投入居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，相當(dāng)一部分來自于帶有不確定性的社會(huì)福利彩票的收入，加之街道、社區(qū)配套的不到位，使得部分地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展的道路上舉步維艱。同時(shí)，社會(huì)對(duì)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的民辦非營利機(jī)構(gòu)捐款熱度不高，也成為制約該項(xiàng)服務(wù)發(fā)展的重要因素。

(三)養(yǎng)老服務(wù)單一，缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)制

目前，我國開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目多偏重于生活照料、家政服務(wù)，物質(zhì)生活層面的多，而精神文化層面的少。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生跟老年人的現(xiàn)實(shí)狀況有很大關(guān)系。目前接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人可以分為三大類:一是接受政府買單的服務(wù);二是享受服務(wù)補(bǔ)貼，相當(dāng)于接受低廉收費(fèi)服務(wù);三是自己購買服務(wù)。對(duì)于第一類老人來講，他們無經(jīng)濟(jì)實(shí)力自己購買服務(wù)，且他們享受政府購買的無償服務(wù)的時(shí)間較真正需求來講明顯不足。如濟(jì)南市最困難的老年人每月享受20小時(shí)政府購買的無償服務(wù)。這20個(gè)小時(shí)，他們完全用于接受生活照料都略顯不足，更不用提進(jìn)行精神慰藉等得需求購買了。對(duì)于第二、三類老年人，經(jīng)濟(jì)狀況稍微好一些，但花錢進(jìn)行較多的精神需求購買也比較吃力。所以老年人的生活狀況一定程度上決定了我國居家養(yǎng)老服務(wù)種類較少、層次較低，且滿足率不高。根據(jù)調(diào)查，目前我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)需求總的滿足率只有15.9%，各服務(wù)項(xiàng)目滿足率和實(shí)際相符，其中家政服務(wù)滿足率最高為22.61%，護(hù)理服務(wù)滿足率次之為8.3%，聊天解悶服務(wù)滿足率最低，僅為3.16%［3］。在服務(wù)質(zhì)量方面，由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和健全的評(píng)估機(jī)制導(dǎo)致不同地區(qū)甚至同一地區(qū)不同地點(diǎn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量差異性較大。且由于待遇水平不高，工作壓力大，居家養(yǎng)老服務(wù)人員、專業(yè)社工隊(duì)伍不穩(wěn)、數(shù)量偏少、缺乏專業(yè)培訓(xùn)使得養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建設(shè)受到較大制約。

(四)服務(wù)供給主體單一，志愿者隊(duì)伍薄弱

政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面應(yīng)更多的承擔(dān)組織者、管理者和購買者的角色，而不是生產(chǎn)者。否則如果政府干預(yù)過多甚至形成壟斷，由于政府部門壟斷了產(chǎn)品和服務(wù)的供給，缺乏競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的低下及形成壟斷高價(jià)。同時(shí)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，政府部門沒有相應(yīng)的降低成本的激勵(lì)機(jī)制，這就使得財(cái)政資源被極大浪費(fèi)。政府很難僅靠自己力量實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置［4］。因而，養(yǎng)老服務(wù)供給僅靠政府是不夠的，作為一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，它需要個(gè)人、家庭、企業(yè)、非營利組織、社會(huì)團(tuán)體等的廣泛參與。

此外，我國志愿者隊(duì)伍較為薄弱。據(jù)團(tuán)中央有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2009年我國按照《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》進(jìn)行規(guī)范注冊(cè)的志愿者人數(shù)達(dá)到3047萬，自1993年實(shí)施青年志愿者行動(dòng)累計(jì)有4.03億多人次的青年和社會(huì)公眾提供了超過83億小時(shí)的志愿服務(wù)［5］。而據(jù)美國學(xué)者萊斯特·賽拉蒙介紹，美國共有9300萬志愿者，數(shù)量是中國的三倍還要多，他們平均每周參加志愿服務(wù)4.2小時(shí)，合計(jì)為203億小時(shí)。一周的志愿服務(wù)時(shí)間比我國16年的還要多。作為居家養(yǎng)老服務(wù)重要補(bǔ)充的志愿者隊(duì)伍，我國與國際慣例相差較遠(yuǎn)［6］。

(五)非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展受到法規(guī)制約

非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展受到一定程度的制約，是制度上的問題，也是各地發(fā)展中普遍存在的問題。在跟A街道社區(qū)工作人員交談時(shí)，他們也提到非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在受行政干涉太多、“競(jìng)爭(zhēng)禁止”規(guī)定等的制約。

“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)”是非營利機(jī)構(gòu)在行政管理體制上的特點(diǎn)。具體表現(xiàn)為各級(jí)民政部門作為非營利機(jī)構(gòu)的登記管理機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)主管單位在開展業(yè)務(wù)活動(dòng)及指導(dǎo)清算事宜等方面對(duì)非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。實(shí)際操作中，兩個(gè)條例作為行政法規(guī)，其規(guī)定更多的是對(duì)非營利機(jī)構(gòu)的約束，而少有對(duì)主管行政部門行為的規(guī)范，在權(quán)力義務(wù)的設(shè)置上顯失公平。

而對(duì)我國非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大更為不利的是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》兩項(xiàng)法規(guī)中都有對(duì)非營利機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行限制的規(guī)定，具體規(guī)定為在同一行政區(qū)域內(nèi)如已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的非營利機(jī)構(gòu)，民政部門認(rèn)為沒有必要成立的，對(duì)非營利機(jī)構(gòu)的成立申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。這里反映的政策是阻礙了非營利機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)，即同業(yè)“競(jìng)爭(zhēng)禁止”?，F(xiàn)實(shí)中，我國目前許多領(lǐng)域都有政府部門成立的非營利機(jī)構(gòu)，民間如再想成立同類機(jī)構(gòu)獲批的可能性變得較小。這構(gòu)成了有志于我國居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展上的瓶頸。

四、完善我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

(一)完善有關(guān)法規(guī)政策，實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)定位

我國目前沒有一部專門的關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的法律，即便是在社會(huì)保障領(lǐng)域也僅僅只有一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》。因此，我國在發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老社服務(wù)的進(jìn)程中，亟需制定《老年福利法》等單行法律，健全企業(yè)、非營利組織和社區(qū)服務(wù)提供中的法規(guī)，如《民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》、《志愿者服務(wù)管理辦法》等發(fā)揮法律的指導(dǎo)性作用。在這方面，一些省市做出了表率，如北京市2005年頒布了《北京市民政局資助社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)實(shí)施細(xì)則(試行)》，遼寧省2005年下發(fā)了《關(guān)于加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等，為本省發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供了法律依據(jù)。同時(shí)，出臺(tái)更為詳盡、嚴(yán)密的法律，進(jìn)一步規(guī)范和保障政府、非營利機(jī)構(gòu)雙方權(quán)、責(zé)、利，從法律的高度詳盡嚴(yán)格地明確各方行使職責(zé)、權(quán)利的邊界，為非營利機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作、自主管理、公益服務(wù)、良性發(fā)展創(chuàng)造合理的空間。消除“競(jìng)爭(zhēng)禁止”規(guī)定對(duì)非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的限制。

政府在居家養(yǎng)老中的合理定位應(yīng)該是:第一，政府應(yīng)在政策上引導(dǎo)、鼓勵(lì)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建立，通過立法規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。第二，政府應(yīng)豐富資金來源，多渠道籌集資金。第三，擔(dān)任監(jiān)督者的角色。政府可以定期或不定期地對(duì)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，隨機(jī)抽取接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人進(jìn)行走訪或電話訪談，了解服務(wù)提供情況，以保證養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量以及老人的切身利益。第四，通過政府購買服務(wù)，滿足更多老年人對(duì)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求。第五，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，提高勞動(dòng)者工資水平，使老年人或其家庭有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力購買養(yǎng)老服務(wù)，滿足養(yǎng)老需求。第六，建立完善的社會(huì)保障制度，縮小貧富差距，豐富和改善老年福利體系。通過競(jìng)標(biāo)選擇養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者，并補(bǔ)貼生產(chǎn)者和購買服務(wù)者，使老年人可以自由選擇適合自己的養(yǎng)老服務(wù)［7］。

(二)整合社會(huì)資源，拓展籌資渠道

養(yǎng)老問題的妥善解決既是關(guān)系個(gè)人、家庭生活的微觀問題，又是關(guān)乎社會(huì)文明程度、國家和諧穩(wěn)定的宏觀問題，養(yǎng)老問題的解決必須動(dòng)員和利用各項(xiàng)社會(huì)資源。在“未富先老”的國情面前，我國僅靠政府的力量發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)然居家養(yǎng)老服務(wù)的提供也不能完全委任于市場(chǎng)，避免市場(chǎng)失靈給部分老年群體帶來的損失。根據(jù)福利多元主義理論，應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)投入多元化。運(yùn)用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低服務(wù)成本。同時(shí)在社區(qū)，廣泛動(dòng)員社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，建立公開便捷的社區(qū)服務(wù)資金捐贈(zèng)平臺(tái)，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)列入扶持產(chǎn)業(yè)名錄。政府進(jìn)一步放寬非營利機(jī)構(gòu)接受社會(huì)捐款的限制，增強(qiáng)公益組織在吸收社會(huì)資金方面的作用。積極推動(dòng)在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立穩(wěn)定的銀企合作機(jī)制，爭(zhēng)取銀行貸款支持，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)體采取貸款利率優(yōu)惠，優(yōu)先保障其發(fā)展所需資金，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

依托社區(qū)，在居家養(yǎng)老服務(wù)中心建立居家養(yǎng)老服務(wù)個(gè)人賬戶，由社區(qū)民眾自愿選擇開戶。定期向賬戶內(nèi)存入一定數(shù)額的資金，由服務(wù)中心統(tǒng)一管理，在老人需要居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，可從賬戶定期領(lǐng)取一定的資金購買服務(wù)，相當(dāng)于對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的提前儲(chǔ)蓄。規(guī)定省、市、縣各級(jí)政府每年對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的投入比重，并保證所投入的資金落實(shí)到位。嘗試從稅收和福利彩票收入中提取一定比例資金，在市級(jí)層面建立居家養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)籌基金，在全市范圍內(nèi)調(diào)劑使用，并對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較好的地方及機(jī)構(gòu)予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，提高老年人退休金水平，使得老年人有富余的錢購買居家養(yǎng)老服務(wù)才是該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的源頭活水，享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人多了，才能更加體現(xiàn)這項(xiàng)服務(wù)的優(yōu)越性，也更利于該項(xiàng)事業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。多數(shù)老年人為退休企業(yè)人員，我國從2005年至今，已經(jīng)連續(xù)八年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，近幾年每年的調(diào)整幅度都達(dá)到10%［8］。這一制度應(yīng)該持續(xù)下去，直到退休老年人收入達(dá)到合理水平。

(三)按需提供異質(zhì)化養(yǎng)老資源，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

老年人是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，在其內(nèi)部還可以進(jìn)行細(xì)分。如按年齡大小可以分為高齡、中齡和低齡老年人;按生活自理程度可以分為自理老人、半自理老人和不能自理老人;按居住方式可以將老年人分為獨(dú)居、和老伴居住、和子女居住;按照家庭結(jié)構(gòu)可以將老年人分為孤寡老人和非孤寡老人。老年人的生活處境不同，其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也相差較大。老年服務(wù)是一種細(xì)分產(chǎn)品，要在對(duì)老年群體進(jìn)行科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上有針對(duì)性的按需提供。而現(xiàn)在國內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不重視市場(chǎng)需求及目標(biāo)市場(chǎng)細(xì)分，習(xí)慣于提供大一統(tǒng)的、同質(zhì)化嚴(yán)重的服務(wù)產(chǎn)品，“人家有的我有，人家沒有的我也沒有”是其寫照。目前，全國的居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)所能做的多是進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的家政服務(wù)和護(hù)理，養(yǎng)老服務(wù)只能滿足老年人服務(wù)需求的平均水平，深層次、高質(zhì)量的服務(wù)缺乏。按需提供異質(zhì)化的養(yǎng)老資源是豐富居家養(yǎng)老服務(wù)體系的重要手段，是居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。

近年來，居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性日漸明顯，受到政府和社會(huì)的關(guān)注程度也越來越高。面對(duì)越來越多的養(yǎng)老需求，居家養(yǎng)老要告別建立之初經(jīng)驗(yàn)式、粗獷式的發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。應(yīng)盡快引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，按照市場(chǎng)配置資源，公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源共享，各服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)之間交流信息、平衡供需。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化經(jīng)營，使社區(qū)服務(wù)從分散、個(gè)體化，轉(zhuǎn)向群體、集團(tuán)化，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模經(jīng)營。

國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中指出，要鼓勵(lì)社會(huì)資金以各種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，這表明我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)徹底向社會(huì)資本開放。而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)又不同于一般產(chǎn)業(yè)，它有著較強(qiáng)的公共性、福利性特征。要站在全社會(huì)的立場(chǎng)上，充分考慮老年人需求，堅(jiān)持以人為本，遵循市場(chǎng)規(guī)律，建立政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制和政府、社會(huì)、集體、家庭、個(gè)人相結(jié)合的多渠道的養(yǎng)老服務(wù)投入機(jī)制。鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取公辦民助、民辦公助、服務(wù)外包等方式，加大居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作力度，使老年人服務(wù)設(shè)施建設(shè)和居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)逐步向產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化、專業(yè)化方向發(fā)展。養(yǎng)老做成產(chǎn)業(yè)，納入國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，列入國家扶持行業(yè)目錄，養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，才更能保證老年人的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展［9］。

(四)建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，健全評(píng)估機(jī)制

無規(guī)矩不成方圓，一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是約束、指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的準(zhǔn)則和依據(jù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展意義重大。1974年日本厚生省公布了“收費(fèi)養(yǎng)老院設(shè)置運(yùn)營指導(dǎo)方針”對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、人員配置和優(yōu)惠貸款制度等做出明確規(guī)定，形成了養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。而我國居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展至現(xiàn)在，均沒有出臺(tái)相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得我國在居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中各地服務(wù)模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等方面差別較大，不利于居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康有序發(fā)展。因此，我國亟待建立國家級(jí)或省級(jí)的居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?？梢跃C合考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、人口等因素，建立差別化的標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

居家養(yǎng)老服務(wù)要想實(shí)現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展、真實(shí)的發(fā)揮其應(yīng)有的效用。應(yīng)該在多方面建立評(píng)估機(jī)制:

第一，建立老年服務(wù)對(duì)象確定評(píng)估機(jī)制。居家養(yǎng)老服務(wù)的享受一方面要靠老年人申請(qǐng)，一方面要進(jìn)行科學(xué)、有效地評(píng)估。特別是對(duì)享受政府購買的送時(shí)服務(wù)的老年人更要嚴(yán)把評(píng)估關(guān)。在確定服務(wù)對(duì)象時(shí)，可以由專業(yè)社工、街道工作人員、民政局工作人員、熱心老齡工作的老年志愿者按照不同的比例或組合組成服務(wù)對(duì)象評(píng)估委員會(huì)，考慮申請(qǐng)者經(jīng)濟(jì)、身體、居住方式等多方狀況合理確定服務(wù)對(duì)象。如濟(jì)南市A街道便是通過組建5－7名社區(qū)熱心老齡工作的老年志愿者組成居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象評(píng)估組，確定服務(wù)對(duì)象。

第二，建立老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估就是對(duì)有日常生活照料服務(wù)需求的老年人進(jìn)行評(píng)估，通過評(píng)估可保證政府的補(bǔ)貼資金真正用到最需要幫助的老年人身上，發(fā)揮最大的資金效用。要綜合考慮與老年人生活息息相關(guān)的各項(xiàng)指標(biāo)，包括老年人的性別、年齡、生活自理能力、收入水平、家庭照料能力、婚姻狀況、居住方式等。

第三，建立居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。服務(wù)之前，服務(wù)人員要和服務(wù)對(duì)象簽訂合同書，讓服務(wù)人員從心理上重視服務(wù)質(zhì)量。像服務(wù)對(duì)象發(fā)放服務(wù)質(zhì)量反饋表，對(duì)服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)作為評(píng)估服務(wù)人員工作成效的重要指標(biāo)。同時(shí)專業(yè)社工或社區(qū)工作人員通過定期走訪服務(wù)對(duì)象、約談家庭成員或?qū)Ψ?wù)提供進(jìn)行電話回訪等方法，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。

第四，組建中介性評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)職業(yè)評(píng)估人員。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展NGO性質(zhì)的專業(yè)評(píng)估組織，逐步使養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作成為一種職業(yè)，讓評(píng)估變的更加公正、科學(xué)和有效。同時(shí)，政府應(yīng)建立對(duì)評(píng)估的監(jiān)督管理和投訴受理制度。

(五)加強(qiáng)地區(qū)和國際合作，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)交流

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展水平和人口老齡化程度不同，發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)間、具體做法及取得的成效也不盡相同。有的地方居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的比較好，形成了比較先進(jìn)的模式，如北京市宣武區(qū)“三結(jié)合無圍墻養(yǎng)老院”模式、寧波市海曙區(qū)“兩走”居家養(yǎng)老模式、濟(jì)南市“快樂老家”居家養(yǎng)老模式、大連市“家庭養(yǎng)老院”模式。這些地區(qū)可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的心得和方法編輯成冊(cè)，將服務(wù)實(shí)踐拍成視頻，以有償出售或無償贈(zèng)送的方法提供給其他地區(qū)，供其他地區(qū)學(xué)習(xí)和參考。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)剛起步或成效較小的地區(qū)，一方面可以購買先進(jìn)地區(qū)的書籍和錄影帶等資料，另一方面可以到先進(jìn)地區(qū)考察，或者邀請(qǐng)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較好地區(qū)的相關(guān)工作人員到本地指導(dǎo)、培訓(xùn)，加強(qiáng)地區(qū)間的經(jīng)驗(yàn)交流。

國外居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較早，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，我國要加強(qiáng)雙邊、多邊國際合作，積極與其他國家在老齡事業(yè)上進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)發(fā)揮我國在國際養(yǎng)老領(lǐng)域的影響。近年來，我國在養(yǎng)老服務(wù)國際合作、交流方面取得一定成績，積極參加世界養(yǎng)老問題高級(jí)會(huì)議，先后派出高級(jí)別代表團(tuán)參加聯(lián)合國第一、第二次世界老齡大會(huì)以及有關(guān)國際性和地區(qū)性老齡會(huì)議。成功承辦第二次世界老齡大會(huì)亞太地區(qū)后續(xù)行動(dòng)會(huì)議，參與制定國際老齡行動(dòng)計(jì)劃及亞太地區(qū)老齡行動(dòng)計(jì)劃，并積極予以履行。近幾年，我國共加入6個(gè)國際老齡組織，與聯(lián)合國相關(guān)組織、90多個(gè)國家和地區(qū)的老齡政府或非政府組織在老齡化、老年扶貧、老年教育等領(lǐng)域共同開展研究或合作。在我國居家養(yǎng)老服務(wù)國際合作受到政府越來越多的重視并不斷得到加強(qiáng)。

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