我國實現(xiàn)全民健身公平的必要性及途徑

陳華，鄒亮疇

（1.廣州體育學(xué)院 休閑體育與管理系，廣東 廣州 510500；2.廣州體育學(xué)院 運動健康系，廣東 廣州 510500）

和諧社會是中國特色社會主義建設(shè)的目標，是科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)，公平正義是和諧社會的要求。全民健身問題是民生問題之一，全民健身事業(yè)的發(fā)展也應(yīng)以公平為基本目標。我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡也導(dǎo)致了全民健身發(fā)展的不平衡，為了保障公民平等的體育權(quán)利，實現(xiàn)全民健身公平是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)該完成的任務(wù)，這也是今后我國全民健身事業(yè)發(fā)展的長期戰(zhàn)略[1]。本研究對全民健身公平進行了界定，分析了現(xiàn)階段我國全民健身公平的意義，并提出了我國全民健身公平的途徑。

1 全民健身公平的內(nèi)涵

全民健身是指政府倡導(dǎo)、大眾參與，以增進身心健康為目的的健身活動[2]。全民健身不可能獨立存在，它需要一系列服務(wù)和保障支撐[3]。因此，本研究的“全民健身”是指“全民健身服務(wù)和保障”，統(tǒng)稱“全民健身服務(wù)”。經(jīng)濟學(xué)認為，消費上具有非競爭性和受益上具有非排他性的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，反之，則是私人產(chǎn)品，只具備兩個特征中的一個特征的產(chǎn)品是“準公共產(chǎn)品”[4]。從實踐來看，我國全民健身服務(wù)既有公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)(也稱公共服務(wù))，也有私人產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)。

“全民健身公平”中的“全民健身服務(wù)”是指“全民健身公共服務(wù)”，這是因為：從理論來看，作為全民健身服務(wù)資源配置的主體，政府追求的是公平，維護的是公共利益，市場追求的是效率，維護的是經(jīng)濟利益[5]。全民健身保障的是公民的健康權(quán)，健康權(quán)不能也不應(yīng)該由市場保障，大多數(shù)發(fā)達國家的全民健身計劃都有國家支持，而不是完全由市場主導(dǎo)。我國是社會主義國家，政府在保障公民健身和健康權(quán)利，促進全民健身公平發(fā)展方面更應(yīng)義不容辭。從實踐層面看，溫家寶在2010年《政府工作報告》中提出了“大力發(fā)展公共體育事業(yè)，廣泛開展全民健身運動……”[6]。2010年國家體育總局劉鵬局長在全國群體工作會議上提到“要大力發(fā)展公共體育事業(yè)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民、比較完善的全民健身服務(wù)體系是核心任務(wù)”[7]。由此可見，全民健身服務(wù)的基礎(chǔ)是全民健身公共服務(wù)，它決定了公民健康素質(zhì)的提高。

正義屬于價值判斷的最高層，公平、平等、均等在正義統(tǒng)攝下依次逐漸側(cè)重于數(shù)量判斷，即公平是價值判斷，其思辯屬于規(guī)范研究，均等是在公平價值理念指導(dǎo)下的數(shù)量判斷，其論證屬于經(jīng)驗研究。均等化既是名詞，也是動詞，名詞是“平均或相等的狀態(tài)”，動詞是“使之平均或相等”[8]。本研究從概念辨析出發(fā)，結(jié)合我國全民健身服務(wù)領(lǐng)域的具體情況，將全民健身公平界定為政府在公平價值理念指導(dǎo)下，通過統(tǒng)一的制度安排，為公民提供基本的、有保障的、差距控制在可接受范圍之內(nèi)的全民健身公共服務(wù)過程，即政府在公平價值理念指導(dǎo)下所進行的全民健身公共服務(wù)均等化過程，包括觀念層面的權(quán)利均等、現(xiàn)實層面的機會均等和國家管理層面的制度均等3個方面。

2 我國實現(xiàn)全民健身公平的必要性

2.1 體育健身服務(wù)需求與健身服務(wù)供給不足的矛盾

一方面，改革開放使我國經(jīng)濟快速發(fā)展，居民收入不斷增加，貧困人口大幅下降，社會總體從溫飽邁入小康，并進一步邁向全面小康，人們生活也從追求物質(zhì)享受轉(zhuǎn)向追求精神享受[9]。另一方面，工業(yè)化、城市化在使人們享受便捷、舒適生活的同時，也給人們帶來了因缺乏運動、營養(yǎng)過剩、工作壓力過大、人際關(guān)系疏遠等原因造成的肥胖、抑郁等“現(xiàn)代文化病”。體育運動有益于身心健康，因此，人們的體育健身需求日益旺盛。雖然相關(guān)的法規(guī)條例(《體育法》、《全民健身計劃綱要》、《全民健身條例》等)在保障公民體育健身權(quán)利、提高國民身體素質(zhì)方面發(fā)揮了重要作用，但是，也應(yīng)當看到，我國全民健身服務(wù)難以滿足公眾需求。如截至2003年，我國每萬人人均體育場地6.58個，人均體育場地面積1.03 m2，以使用率最高的免費非標準場地計算，每萬人擁有場地個數(shù)僅為2.34個，人均體育場地面積則僅有0.16 m2[10]，遠遠不能滿足居民開展體育活動的需要。又如，我國有22%的學(xué)校上不了體育課，近50%的學(xué)校學(xué)生達不到每天鍛煉一小時的標準[11]。

2.2 體育行政部門職能轉(zhuǎn)變與全民健身服務(wù)效率低下的矛盾

當前，我國政府改革的目標就是建設(shè)“服務(wù)型政府”，政府的主要職能是“公共服務(wù)”[12]。一系列改革也在體育行政部門展開，如2009年國務(wù)院頒布的《國家體育總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》提到：“要加強公共體育服務(wù)，促進多元化體育服務(wù)體系建設(shè)，推動全民健身的職責(zé)”，同時將“推進公共體育服務(wù)和體育體制改革”作為主要職責(zé)[13]。然而，在全民健身推行力度不斷加大的同時，我國全民健身公共服務(wù)效率卻不高，結(jié)果是居民體育鍛煉和國民體質(zhì)狀況均不容樂觀。2007中國城鄉(xiāng)居民體育鍛煉現(xiàn)狀調(diào)查顯示，全國“經(jīng)常鍛煉”的人數(shù)比例為 28.2%(含在校學(xué)生)，且城鄉(xiāng)差異較大，城鎮(zhèn)居民為13.1%，鄉(xiāng)村居民為4.1%[14]。2005年第二次國民體質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，與2000年相比，國民體質(zhì)綜合指數(shù)和身體素質(zhì)綜合指數(shù)略有提高，但是，我國的國民身體機能綜合指數(shù)卻降低了9.65%，并且城鎮(zhèn)人群優(yōu)于農(nóng)村人群、東部地區(qū)人群優(yōu)于西部地區(qū)人群[15]。其中，青少年部分體能素質(zhì)指標近20年來持續(xù)下降，肥胖學(xué)生比例和視力不良率迅速增加[16]。

2.3 公民享有平等體育權(quán)利與全民健身服務(wù)供給失衡的矛盾

公民體育權(quán)利作為人權(quán)之一已經(jīng)被世界大多數(shù)國家認可，《世界人權(quán)宣言》、《體育運動國際憲章》、《奧林匹克憲章》等國際法和我國《憲法》、《體育法》、《教育法》、《全民健身條例》等相關(guān)法律法規(guī)對于公民體育權(quán)利都有所保障。盡管我國的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定國家應(yīng)當保障公民實現(xiàn)平等體育權(quán)利，但在“法律面前人人平等”原則下，政府應(yīng)該擔(dān)負起實現(xiàn)全民健身公平的責(zé)任和義務(wù)，以保障公民享有體育健身的權(quán)利。目前在我國，全民健身服務(wù)供給失衡現(xiàn)象仍然普遍存在，如，農(nóng)村占了國土面積的 83.5%，占了人口數(shù)量的56%，而擁有的體育場館卻只有7.9%，部分農(nóng)村地區(qū)缺乏，甚至沒有體育場地設(shè)施[17]。又如，我國90%的社會體育指導(dǎo)員在城市，農(nóng)村只占10%，城市平均大約每千人有1名社會體育指導(dǎo)員，農(nóng)村平均大約每萬人有1名社會體育指導(dǎo)員[18]。再如，我國農(nóng)村有12%的中小學(xué)生的體育課處于隨意狀態(tài)，而在西部農(nóng)村，有16%的學(xué)校沒有開設(shè)體育課[19]。

3 我國實現(xiàn)全民健身公平的途徑

3.1 建立和健全全民健身公共服務(wù)體系

1)制定總體發(fā)展規(guī)劃。

在經(jīng)濟、社會和體育發(fā)展總體發(fā)展規(guī)劃的框架下，制定全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)總體發(fā)展規(guī)劃，并且使之與構(gòu)建社會主義和諧社會等綜合考評體系相銜接，然后有步驟、有重點加以實施。制定和實施總體發(fā)展規(guī)劃時應(yīng)注意以下幾點：一是明確全民健身公共服務(wù)體系的范圍和內(nèi)容；二是制定全民健身公共服務(wù)的國家最低標準；三是明確實施總體發(fā)展規(guī)劃的進度和保障措施；四是制度安排方面要結(jié)合各地全民健身公共服務(wù)水平的差距，要因地制宜，不搞一刀切。

2)確定供給內(nèi)容和標準。

我國全民健身公共服務(wù)均等化供給缺乏參照依據(jù)的主要原因是全民健身公共服務(wù)供給內(nèi)容和標準的不明確、不統(tǒng)一[20]。當前時期，確定我國全民健身公共服務(wù)內(nèi)容和標準時應(yīng)把握以下幾點：一是以廣大社會成員的健身需要為基礎(chǔ)；二是要注意梯度性，全面顧及到各地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平的差異；三是遵照“起點均等”原則，明確“國家標準”，以此引導(dǎo)和協(xié)調(diào)“地方標準”；四是根據(jù)形勢的變化不斷調(diào)整修訂，增加其現(xiàn)實性和可操作性；五是實物標準和貨幣標準相結(jié)合。當然，制定貨幣標準要以各地經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平和消費水平為依據(jù)。

3)加強績效評價和監(jiān)督管理。

從某種意義上來說，績效評價是監(jiān)督管理的組成部分，全民健身公共服務(wù)的監(jiān)督是指供給內(nèi)容和標準的監(jiān)督，管理是指供給程序和過程的管理，而在全民健身公共服務(wù)監(jiān)督管理的整個過程中都貫穿了績效評價?？冃гu價時應(yīng)把握以下幾點：一是在干部考核評價指標體系中納入全民健身公共服務(wù)指標的內(nèi)容，并且以此為基礎(chǔ)，建立起相應(yīng)的問責(zé)機制，在政府績效考核中強化全民健身服務(wù)[21]。二是在多元評估主體參與的基礎(chǔ)上，堅持公眾滿意度評判標準，強化公眾在全民健身公共服務(wù)績效評估中的主體地位。三是建立一套科學(xué)有效的評價指標體系。

3.2 建設(shè)“服務(wù)型政府”，增強政府公共服務(wù)職能

“服務(wù)型政府”是公正、高效、透明的政府，只有在“服務(wù)型政府”理念的引導(dǎo)下，政府才能夠履行好包括全民健身公共服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)職能，才能夠?qū)崿F(xiàn)包括全民健身公共服務(wù)均等化在內(nèi)的公共服務(wù)均等化。從理論上講，政府在基本公共服務(wù)的供給中發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用，全民健身公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，政府服務(wù)意識的強弱、履行服務(wù)職能的好壞直接關(guān)系到全民健身公共服務(wù)的供給效果[20]。因此，政府首先需要轉(zhuǎn)變職能，也就是要加強政府的“公共服務(wù)”職能，才能夠保證全民健身公平的實現(xiàn)。

3.3 制定和完善全民健身公共服務(wù)法律制度

1)建立規(guī)范統(tǒng)一的全民健身公共服務(wù)法規(guī)體系。

全民健身公共服務(wù)的立法有3種模式，一是提升立法層次。在條件許可的情況下，整合全民健身公共服務(wù)的一系列規(guī)章條例，然后上升到法律層面，確定全民健身公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容、標準以及各級政府的供給責(zé)任；二是推進專項立法。為了規(guī)范和監(jiān)督全民健身公共服務(wù)的均等化供給，要推行全民健身公共服務(wù)專項立法；三是修改和完善現(xiàn)行法律。在現(xiàn)行法律法規(guī)中增加全民健身公共服務(wù)均衡發(fā)展的內(nèi)容。

2)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全民健身公共服務(wù)供給制度。

一方面，政府要把農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給納入整個國家全民健身公共服務(wù)制度之中，使農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給制度化。另一方面，要加強農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給，把更多的人力、物力、財力投向農(nóng)村基層社區(qū)，加強農(nóng)村基層社區(qū)全民健身公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

3.4 形成全民健身公共服務(wù)機制

1)形成穩(wěn)定增長的財政保障機制。

首先，要加大全民健身公共服務(wù)的財政投入。投入重點應(yīng)該主要放在加強公共體育場地設(shè)施建設(shè)和加大體育教育、體育技能培訓(xùn)兩個方面。其次，各級政府要以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)劃分財權(quán)，以保證各級政府全民健身公共服務(wù)的支出責(zé)任。最后，要完善體育財政轉(zhuǎn)移支付制度。不僅要加大對經(jīng)濟落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的體育財政轉(zhuǎn)移支付力度，而且還要加強對體育財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督和管理，另外還要加大對地方體育財政的撥款力度。

2)形成多元主體的服務(wù)供給機制。

為了節(jié)約成本和提高效率，要建立政府主導(dǎo)，社會多種主體共同參與的全民健身公共服務(wù)供給機制，鼓勵各種類型部門之間和內(nèi)部展開競爭[21]。政府主要通過政策引導(dǎo)和適當?shù)墓操Y源支持，鼓勵市場和社會組織健康發(fā)展。政府、市場和社會組織3者要合理分工，對于一些全民健身公共服務(wù)，政府可以鼓勵私營部門和社會組織提供，也可以以政府采購的方式提供，還可以通過委托代理私營部門和社會組織的方式提供。

3)形成廣泛聯(lián)系的分工協(xié)作機制。

一是政府部門之間分工、協(xié)作。我國體育場地設(shè)施中的60%以上都在各級學(xué)校，另外學(xué)校也擁有豐富的體育人力資源，所以教育部門應(yīng)與體育部門配合，為學(xué)校周邊社區(qū)居民提供全民健身服務(wù)。除此之外，其它政府部門，如衛(wèi)生部門、旅游部門、交通部門等也應(yīng)當積極配合。二是多個公共服務(wù)領(lǐng)域之間分工、協(xié)作。健康知識的傳播在很大程度上有賴于學(xué)校體育教育，社區(qū)體育工作可以整合進社區(qū)文化站的工作中去，社區(qū)衛(wèi)生工作可以與體質(zhì)監(jiān)測工作相結(jié)合。

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