淺談構(gòu)建黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

李倩 陳文君 韓桂喜

【摘 要】作為一項(xiàng)協(xié)調(diào)流域上下游環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以為解決當(dāng)前黃河流域日益嚴(yán)重的污染問題起到積極作用。文章在分析黃河地區(qū)水環(huán)境特征以及水環(huán)境管理狀況的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況提出了在黃河流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策設(shè)想，并在分析現(xiàn)有條件和面臨問題的基礎(chǔ)上，就該政策的實(shí)施前景提出建議。

【關(guān)鍵詞】黃河地區(qū)背景；流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；存在問題；政策與建議

0.背景

黃河是西北、華北地區(qū)的生命之泉，是我國的第二大河，也是北方缺水地區(qū)的重要水資源之一。隨著流域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，黃河水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重。盡管各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門在督促廠礦企業(yè)對(duì)污染源進(jìn)行治理方面做了大量工作，但仍未能控制水污染迅速加劇的趨勢(shì)。污水排放總量已由上個(gè)世紀(jì)80年代每年平均20億噸多一點(diǎn)激增至現(xiàn)在年排放達(dá)到40億噸上下，幾乎增加了一倍；每年化學(xué)需氧量的排放量是140萬噸上下，氨氮的排放量每年是十三四萬噸，分別超過了黃河水環(huán)境容量的1/3左右和2.5倍左右；黃河五類、劣五類水質(zhì)所占比重居高不下，因水質(zhì)惡化而造成的事故時(shí)有發(fā)生。

在水資源十分匱乏的黃淮海地區(qū)，劣五類水體占到四成至五成，這就更加劇了水資源的供需矛盾。據(jù)水利部介紹，目前我國缺水城市有300多座，受影響人口在1億以上；農(nóng)村有3億多人飲水不安全，其中約1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)，6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水。飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)是很突出的問題，并有增加的趨勢(shì)，致使人民群眾的飲水安全受到影響，身體健康受到威脅?？偟目?，在部分地區(qū)和流域，水污染已經(jīng)呈現(xiàn)出從支流向干流延伸、從城市向農(nóng)村蔓延、從地表向地下滲透、從陸地向海洋發(fā)展的趨勢(shì)。[1]

1.建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

“我花錢種樹，他免費(fèi)乘涼”，“上游保護(hù)，下游受益”，“上游污染， 下游遭殃”，這是目前我國流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)普遍面臨的尷尬與不公平。如果這種不公平長期繼續(xù)，就無法實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，甚至影響我們實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

黃河流域的上游不僅為中下游地區(qū)提供自然資源還為其提供流域系統(tǒng)。上游地區(qū)對(duì)自然資源的使用方式直接影響到為中下游地區(qū)提供的環(huán)境服務(wù)功能的數(shù)量和質(zhì)量。上游地區(qū)是與大江大河流域生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系最密切的地區(qū)，但又是自然條件惡劣、生態(tài)極為脆弱的地區(qū)，貧困人口和少數(shù)民族最集中的地區(qū)，也是開發(fā)情況復(fù)雜、開發(fā)難度大、地方財(cái)政十分困難的地區(qū)。目前，世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都已建立起由中下游地區(qū)固定受益人群向提供環(huán)境服務(wù)的上游地區(qū)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。然而，該機(jī)制實(shí)施過程中常常遇到中上游地區(qū)誰應(yīng)得到補(bǔ)償、應(yīng)該得到多少補(bǔ)償?shù)入y以界定的問題，容易導(dǎo)致受酬權(quán)利的混亂。如果這些問題不能得到有效解決，將直接影響到利用補(bǔ)償機(jī)制恢復(fù)、保護(hù)或改進(jìn)上游地區(qū)提供的環(huán)境服務(wù)功能。我國在流域系統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制方面已經(jīng)起步，在廣東省、北京市等地區(qū)已經(jīng)有了成功案例。但是我國的流域補(bǔ)償機(jī)制更多地是體現(xiàn)在“扶貧”的意義上，沒有法律法規(guī)或者政策依據(jù)。同時(shí)我國現(xiàn)在流域補(bǔ)償僅僅局限于特定的小型流域，要在大面積的流域管理中推廣還有很多問題有待解決。建立健全流域上中下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制， 是使我國流域補(bǔ)償跟國際慣例接軌的關(guān)鍵問題。

2.中國流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

中國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在不同規(guī)模流域開展，但流域保護(hù)的效果并不顯著，主要存在以下幾個(gè)問題：

2.1生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?、制度和文化缺?/p>

目前沒有針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)和立法的可操作性的依據(jù)，目前正在起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》將填補(bǔ)這方面的空白，但是在流域資源產(chǎn)權(quán)不界定，缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ现贫群蜋C(jī)構(gòu)的前提下，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草和效果將難以保證。生態(tài)補(bǔ)償制度缺失。公共財(cái)政制度中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也很少考慮環(huán)境因素，更沒有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}。流域管理制度也是條塊分割、相互制約、職責(zé)交叉、權(quán)屬不清，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用。由于水管理權(quán)不統(tǒng)一，使得各管水部門沒有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理體制，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理及聯(lián)合和優(yōu)化調(diào)度，也無法實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?zhí)行和水資源的合理利用。文化缺位體現(xiàn)在公眾尤其是處于上游水源區(qū)的農(nóng)戶、居民和企業(yè)沒有環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，追逐短期利益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。上游居民認(rèn)為他們?yōu)橄掠翁峁┧?，?yīng)該由下游出資保護(hù)，而下游居民認(rèn)為上游不能污染破壞環(huán)境，同時(shí)認(rèn)為政府應(yīng)該出資保護(hù)。

2.2生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц妒侄螁我?/p>

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨饕ㄟ^財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、扣繳財(cái)政稅收等方式補(bǔ)償給地方政府，而地方政府對(duì)資金的利用效率很低，真正用到流域保護(hù)方面的很少，相當(dāng)一部分變成了其他方面的消費(fèi)性支出。水電公司和水資源費(fèi)的補(bǔ)貼多為臨時(shí)性補(bǔ)貼，隨意性較大。通過環(huán)境友好的生產(chǎn)方式以及技術(shù)支持等方面的補(bǔ)償較少，貧困的水源區(qū)難以形成生產(chǎn)和生態(tài)相統(tǒng)一的良性循環(huán)。

2.3生態(tài)補(bǔ)償沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

不同的案例生態(tài)補(bǔ)償模式不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式等是流域利益相關(guān)者之間博弈的結(jié)果，最終結(jié)果取決于生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中受損者和得益者雙方的談判能力。[2]

3.流域生態(tài)補(bǔ)償政策與建議

3.1明確流域生態(tài)補(bǔ)償中的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)

加強(qiáng)理論研究，重點(diǎn)應(yīng)該放在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的量化研究，針對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的客體———自然資源和環(huán)境資源進(jìn)行明確的價(jià)值化?？梢圆捎靡韵虏襟E： （1）確定補(bǔ)償和待補(bǔ)償?shù)貐^(qū)；（2）確定具有生態(tài)環(huán)境效益的生態(tài)地理單元；（3）確定生態(tài)地理單元的生態(tài)功能；（4）確定一個(gè)生態(tài)保護(hù)地區(qū)所有生態(tài)地理單元待補(bǔ)償?shù)姆蓊~；（5）確定不同付出地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償份額。[3]

3.2建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法，完善法律體系

雖然中國現(xiàn)存的法律法規(guī)中有許多關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償和資源有償使用的條款，但是規(guī)定并不具體，并且沒有給出對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施具有指導(dǎo)意義的法條，因此必須通過理論的研究，適時(shí)出臺(tái)專項(xiàng)法，完善法律體系。通過引入法律手段，實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償立法，將流域生態(tài)補(bǔ)償提到法律的高度實(shí)施，是流域生態(tài)補(bǔ)償公平、合理、有效的重要保障。首先，應(yīng)在宏觀層面進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行整體規(guī)劃。通過生態(tài)補(bǔ)償立法，明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)；界定生態(tài)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償資金的來源；設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，建議由環(huán)保部門來主導(dǎo)建立生態(tài)補(bǔ)償體系，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。其次，在國家宏觀層面生態(tài)補(bǔ)償立法的基礎(chǔ)上，進(jìn)行不同區(qū)域、不同類型的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)建設(shè)。結(jié)合已有的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索和當(dāng)前主體功能區(qū)建設(shè)，針對(duì)不同區(qū)域、不同類型的生態(tài)領(lǐng)域，制定和出臺(tái)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)、辦法，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾I(lǐng)域加以明確，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等生態(tài)補(bǔ)償具體操作問題進(jìn)行規(guī)定，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，并使不同類型的生態(tài)補(bǔ)償均有法可依。

3.3調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源參與建設(shè)，完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系

構(gòu)建流域環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，包括：上下游之間的排污權(quán)交易、水源涵養(yǎng)地與清潔水使用者之間的環(huán)境資源利用權(quán)交易等。排污權(quán)交易是流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的重要內(nèi)容之一。排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)是，通過運(yùn)用污染權(quán)的市場(chǎng)交易機(jī)制來實(shí)現(xiàn)污染控制的一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。排污權(quán)交易作為控制大氣污染的一項(xiàng)手段，于20世紀(jì)70年代由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯提出，首先在美國《清潔空氣法》及其修正案中得到應(yīng)用。中國2000年修訂的《大氣污染防治法》第15條規(guī)定了大氣污染物總量控制和大氣污染排放許可制度，為中國排污權(quán)交易制度的建立奠定了基礎(chǔ)。這種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段完全可以運(yùn)用于水污染防治領(lǐng)域，特別是流域水污染防治。流域排污權(quán)交易制度的建構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，它需要測(cè)算流域污染總量，在這個(gè)總量控制指標(biāo)內(nèi)，由流域管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行排污權(quán)的初始分配；在分配的指標(biāo)內(nèi)，排污權(quán)的使用者方能通過排污權(quán)契約進(jìn)行排污權(quán)交易，從而最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境調(diào)控目標(biāo)。

3.4完善行政管理體系，加大激勵(lì)措施

由于流域生態(tài)環(huán)境是一種公共資源，所以對(duì)于生態(tài)服務(wù)的交易，不能完全依靠市場(chǎng)本身來調(diào)節(jié)，必須通過政府干預(yù)來完成?？梢圆扇〉男姓侄斡校海?）建立健全的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（2）以項(xiàng)目支撐發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，安置生態(tài)移民。（3）在政績考核中加入環(huán)保指標(biāo)。（4）將流域生態(tài)保護(hù)工作與區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，在中長遠(yuǎn)規(guī)劃中對(duì)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償工作做詳細(xì)的規(guī)定，無論進(jìn)行整體規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃，利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)規(guī)劃以及規(guī)劃中流域生態(tài)補(bǔ)償方案的可行性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

4.結(jié)論

建立完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決黃河流域生態(tài)補(bǔ)償問題的必要條件，旨在保護(hù)黃河流域的水質(zhì)和水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、社會(huì)與生態(tài)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，國內(nèi)一些省區(qū)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償問題已有一些初步成果，但從總體上看，我國目前無論在理論上，還是在實(shí)踐上對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償問題都還處于探索研究階段，還沒有形成補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)理論體系和完整的方法架構(gòu)。對(duì)于建立完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來說，可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)并不多，還需要我們不斷的改進(jìn)思路，努力探索解決方法和對(duì)策，協(xié)調(diào)好各相關(guān)部門的工作。在吸收國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立起一種適合我們的高效合理的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]市場(chǎng)報(bào)（第二版），2005-06-10.

[2]譚秋成.關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制[J].中國人口·資源與環(huán)境，2009，（6）.

[3]李琪等.流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)策研究，2009，34（11）.